城中村社会治理体制研究的新面向

史红斌

(河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454000)

城中村是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。随着我国现代化的加快和城市扩张的提速，城中村数量呈现几何式的增长，他们都有人口杂乱、治安形势严峻、基础设施不完善等特点，且存在着较为突出的社会矛盾和深层次问题。党的十九届四中全会明确提出：坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国[1]。社区是社会的基本单元和细胞，是社会良性运行和发展的基础环节。作为社会治理的基层单位，它有着政治功能、经济功能、文化功能、社会控制功能和服务功能，对居民畅通诉求、协调利益、保障权益、化解矛盾与冲突起到重要作用。城中村作为社区的重要组成部分，因它固有的缺点和问题，给社会带来了一系列矛盾风险和挑战。因此，有必要对城中村的社会治理体制进行深入系统研究，进而提升我国社会治理能力和推进国家治理体系和治理能力现代化。

因城中村数量庞大，涉及几千万人口，在新的时代，研究城中村社会治理体制建设具有重要的理论价值和现实意义。根据当前城中村的社会治理体制的实际，如何从创新研究范式的角度提出新思路和新举措？如何从体制机制和方法路径设计上进行思考和探索？都是值得再梳理、再研究。在理论上，整合以往各学科“散点”的研究成果，在更高、更深的层次上进行理论体系建设，有利于本土化理论的创新；在实践上，为城中村的社会治理体制建设提供智力支持，推动城市化的进行和提高人民福祉，同时，也为我国的社会治理体制建设提供了参考样本。本文在前人研究的基础上提出城中村问题，评述城中村研究的现状，探究城中村社会治理研究出路，最后，给出城中村治理的方法。

一、国内外研究现状及其反思

通过对中国国家图书馆馆藏图书的查阅和检索，发现对城中村的研究成果相当多，尤其是对中国学术期刊网的详细检索，自1999年至2019年间共收录的关于城中村问题的研究成果6 000多篇，从不同的学科分析探讨城中村问题，为解决城中村问题提出了独到的建议。

(1)国外关于城中村的研究。虽然城中村是中国特有现象，但国外学者对城市边缘地带、都市村庄、贫民窟等研究，对我国城中村的研究具有较强的类比性。国外研究的内容主要集中在自助型社区以及流动人口居住和土地利用等方面。其学术研究主旨是关心其所承载的社会经济现象，评价其发展中的利弊，并通过制度因素寻找其形成的路径和发展趋势。比如，安德鲁斯、弗里德曼、普里沃和伯特·路易斯等学者提出“城市边缘带”，并对其进行深入研究[2]。约翰斯顿定义都市村庄为：“一个住宅社区，居民有着相似的文化和社会特征，往往在城市内部或边缘，是居民进入城市的聚集区域。”[3]这些研究的主体虽然不是城中村，但是与我国的城中村有高度的相似性，为我们研究城中村提供了较大帮助。

(2)国内关于城中村的研究。在国内，城中村研究兴起于20世纪90年代，21世纪初达到了一个高峰，一批国内学者对城中村问题进行研究，涉及经济学、社会学、城市经济、地理规划和公共管理等众多学科。参与的研究者不仅包括社会学者，还有城市规划者和政府官员。在研究内容上，各学科从不同的理论视角对城中村的概念、特征、类型、形成、延续、问题、改造、治理、政策等多个方面进行了阐释，特别是对城中村的治理或改造的研究上，对改造的目标、模式、困境、思路、策略、制度建设、政策建议以及改造的社会基础和理论基础，都有较广泛和深入的研究。另外，对城中村的态度，由最初的完全否定到关注其正功能和作用；研究领域，经历了“空间—经济—社会”的转变；研究视角，从管理者的“政府视角”转向了“底层视角”，等等。

近几年，对城中村研究的文献渐少，但这并不意味已有研究的穷尽、终结，而是进入了“深水区”“攻坚期”。笔者通过对国内外文献的梳理、总结与反思，提出了自己的观点。在研究地域上，已往研究主要集中在京津唐、珠三角、长三角等早期城市化快、经济发达等地区，而对欠发达、较晚城市化的中西部地区关注较少。实质上这些地区的城中村问题与发达地区并不雷同，例如很少出现出租屋经济繁荣、游手好闲社会寄生的“二世祖”等现象。在众多研究成果的整合上，各学科研究的成果虽然较多，但学科之间交流成效小，“散点”很多，未出现高层次的理论整合和共识，更未出现中国特有“城中村”理论的输出。在研究视角和方法上，主要囿于各自学科领域。虽然出现了“结构、变迁、话语”等视角[4]，也有关注具体的行动者，但视角之间的组合研究少见。在研究方法上，个案研究较多，综合性研究较少，定性研究较多，定量、实证研究较少。在城中村治理或改造上，政府单向度的花样繁多的改造较多，而多向度的综合治理较少。改造多是运动式、粗线条的“拆除—重建”模式，一些深层次的问题被忽视，例如遗留矛盾的化解、村社共同体的转型、农民身份的转变等。

二、城中村研究的新出路

有关城中村研究的文献较多，但目前城中村的问题并未解决，反而呈现出纷繁复杂、矛盾相互叠加的情形。至于此，笔者认为城中村需要更高层次的社会治理体制的创新研究。那么，主要有以下三点需要思考。

(1)在研究内容上着眼全局，侧重以往研究的“弱光区”。在理论上，盘点以往研究成果，审视各学科之间的“共识”，整合“差异”，在更高层次上拟建立可操作的、具有提纲挈领式的中层制度。在研究领域上，不仅关注京津唐、长三角、珠三角等经济发达城市，更要侧重于中西部经济欠发达地区。例如，以北京、上海、广州为首的三大经济带，其土地城市化和人口城市化的水平基本一致，而其他欠发达地区，出现了土地城市化过快、人口城市化远未跟上的情况[5]，从而显现出的问题也更为棘手。在城中村演化周期上，不仅关注现存的城中村，也关注已经“终结”后“城中村”的境况，对这些“城中村”做一个比较研究。城中村的研究，不是“改村建居”，城中村消失即大功告成，而是借鉴以往城中村治理、改制的得失，及其得失影响的延续，来反观当下城中村治理的研究。在研究的问题域上，重心不应只放在单一的具体的问题上，而应该关注城中村面临的诸多问题。因为有关城中村的研究已经有三十余年，三十年来各种具体问题研究已经有了一定质和量的积累，如果还从具体问题入手，难免步入重复研究的误区。从另一个角度讲，城中村的研究，亟须建立一种在根本制度之下，具有统领其他具体制度之上的有体系的中层制度，所以不能只关注某种问题某项制度，而是全方位地探讨问题与问题、问题与制度、制度与制度之间的相关性。城中村的改造或治理，面对诸多困境、是非，我们要实现什么样的目标，采取何种模式，突破哪些制度瓶颈，协调哪项权力与权利、以及利益主体之间的关系，等等，现实中国有很多值得参考的鲜活案例。

(2)在研究思路和方法上，能够实现宏观与微观之间的来回穿梭。以往的研究，多数陷入了两个极端：一个极端是只关注具体，盲人摸象，不得其所；另一个极端是只关注宏观，缺失资料，泛泛而谈。所以，一个好的研究需要既能“入乎其内”又能“出乎其外”。“入乎其内”是具体的实证研究，故能“写”之；“出乎其外”是全局性的宏观把握，才能“观”之。基于上述考量，所以在研究思路上，可以采取结合赵鼎新与图海纳二人的研究视角。赵鼎新在研究社会运动中所提出的“变迁—结构—话语”三位一体的研究视角，赵鼎新认为：

“所谓变迁，指的是由现代化、人口变迁、自然灾害、大规模疫病流行、外来思潮入侵等原因所引起的种种社会变化。所谓结构，包括两个方面，一是国家的结构及其行为方式，二是社会结构及其社会行动者的结构性行为。国家的结构包括国家的性质(如民主的、威权的和独裁的)，国家权力的合法性基础(如法律—选举型的、意识形态型的或绩效型的)，以及国家在社会结构和政治文化共同作用下形成的特有的行为方式，等等。社会结构包括相对独立于国家之外的各类社会中层组织的发达程度及其性质(如多元化程度)，以及人与人之间在经济生产中建立起来的各种关系(如资本家—工人关系、地主—佃农关系，等等)。话语则包括社会运动的意识形态、参与者的认同、口号或话语策略、行动过程中的突生规范，以及塑造运动话语的文化，等等。”[4]

参照赵鼎新的论述，城中村现象的产生、发展与变化，以及以往的研究，都脱离不了“变迁、结构、话语”的研究议题。看似比较宏观的研究视角，实质上也可切入比较微观的分析，赵鼎新在研究成果《The Power of Tiananmen:State-Society Relations and the 1989 Beijing Student Movement》中有过运用。然而，此种分析视角，往往忽视了行为的主体——行动者的巨大作用。古今中外，无论马克斯·韦伯笔下的魅力型领导，还是英雄创造历史的英雄史观，或者是人民群众才是历史的创造者，如此等等，都强调行为者不可忽视。当然，在以往城中村的研究中，不缺乏对行动者的研究，例如对乡村精英、“二世祖现象”、村民身份的转化等直接关注人的问题研究。所以，图海纳在其著作《行动者的归来》一书中，特别强调了行动者推动社会结构变迁的巨大作用。

综合以上“变迁、结构、话语”与“行动者归来”两种视角，我们可以把它们简约为“结构—话语—行动者”。因为变迁的范围比较广，既包括种种社会变化，也包括结构、话语、行动者的变化，所以我们可以把变迁当作一种背景性的、必然性的因素而不必列入，这方面的具体应用研究，可参照冯耀云的博士论文《冲突的持续性：S村农民与政府征地纠纷问题研究》[6]。总而言之，“结构—话语—行动者”研究视角和思路，具备了实现“宏观—微观”之间来回穿梭的研究条件。

(3)要直面问题本身“元问题”，寻找解决问题的“元方法”。建立一种多元共治的城中村社会治理体制是城中村管理的一个主要面向。城中村的治理是一个具有全局性、系统性的工程，以往的研究更多关注某项制度，对治理体制建设的研究较少。如今，我们有必要梳理各种有关城中村研究的“分支”结果，来探寻光怪陆离现象背后的“根”原因，“元问题”[7]。诚然，目前有些关于城中村的研究，游离出了问题本身，真问题似乎被掩盖。所以，我们一定要有回归问题本身的心态和勇气。如何才能实现向“元问题”靠拢？只有打破学科之间、门派之间的学术壁垒、充分地交流才是出路。研究城中村社会治理体制的理论和视角，不应该拘泥于某个学科某个视角，应以解决问题为出发点和落脚点，问题为研究的主线，而不是用学科理论直接套问题。博采各学科的研究成果，拓展理论资源，只有理清城中村各种问题背后的“元问题”，才能寻找解决“元问题”的“元方法”。

三、结 语

关于城中村的问题，国内学者从不同的立场、不同的视角进行了诸多研究，本文从研究内容、研究方法和“元问题”的角度，提出了研究城中村的社会治理体制的理论路径，认为只有在理论层面上实现新突破，综合把握好城中村的真问题，才能有助于治理好、改造好、发展好城中村，切实提高社会治理能力。同时，城中村的复杂性、敏感性以及地区间的差异性又对研究提出了很高的实践要求，需要进行差异化、特色化探讨研究。显然，仅仅在理论上研究还是不够，需要把理论研究运用到实践中，转化成现实问题探索，真正解决城中村问题，化解城中村的风险隐患，在推进国家治理体系和治理能力现代化中贡献力量。

当前，党和政府不断创新社会治理的边界，基层治理的重心也由安全维稳、经济发展逐步向社会治理及民生建设转型，从原先仅仅依靠政府的社会治理转变为全民共治的社会治理，社会组织、人民群众不再是社会治理过程中的被动执行者，而是重要的参与者。城中村作为社会治理的一个重要组成部分，在研究实践过程中更多关注人民群众的权利意识和责任意识，探讨创新关联者共建共享共治的治理体系，不仅有利于化解城中村的突出矛盾和主要问题，而且有利于提高人民群众的幸福感和获得感，从而建设具体中国特色、中国风格的城中村的治理体系。