论精准扶贫绩效“第三方评估”的经验与启示

鲁先瑾,唐建兵

(1.合肥学院 设计学院，安徽 合肥 230601；2.淮北师范大学 马克思主义学院，安徽 淮北 235000)

2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》(以下简称《考核办法》)中明确规定：“国务院扶贫开发领导小组委托有关科研机构和社会组织，采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对相关考核指标进行评估”[1]。此规定明确了“第三方评估”的委托主体和评估内容，为第三方介入精准扶贫绩效考核提供了政策依据。以此为端，地方政府在精准扶贫绩效考核中广泛引入了“第三方评估”，以便更客观全面、准确深入地了解扶贫工作全局，找出扶贫领域共性问题，总结成功经验做法，采取应对措施更好地巩固脱贫攻坚成效。同时，精准扶贫绩效“第三方评估”的相关问题也受到了许多专家学者的关注，并从不同角度、不同学科阐释了自己的认识和见解。

(1)关于“第三方评估”理论溯源的探讨。刘建生、惠梦倩认为，委托—代理理论、综合评价理论和公共治理理论为扶贫成效“第三方评估”提供了理论基础[2]；孟志华、李晓冬就此也提出了自己的理解和认识[3]。

(2)关于精准扶贫绩效“第三方评估”概念、内涵的研究。汪三贵、郭子豪认为，精准扶贫绩效“第三方评估”是指，利用客观公正的第三方在精准扶贫过程中，发挥评估咨询作用而推动精准扶贫目标的最终达成的一种评估方式[4]。

(3)关于精准扶贫绩效“第三方评估”的实证研究和案例分析。丁先存、汪卉卉认为，基于安徽省精准扶贫成效“第三方评估”实践，理性地反思了精准扶贫“第三方评估”实践中的困惑，并探索了完善精准扶贫“第三方评估”的路径[5]。

(4)关于精准扶贫绩效第三方基本特性及主体选择、功能作用等的研究。学术界普遍认为中立性、专业性、公正性和权威性是第三方的最基本特性，其在发现共性问题、压实扶贫责任、消除机制障碍和提高决策质量等方面发挥着相当重要的作用。

(5)关于精准扶贫绩效“第三方评估”作用机理、存在问题和优化路径的研究。江书军从评估运行框架和评估指标体系框架两个层面，分析“第三方评估”的运行机制，总结了河南省精准扶贫绩效“第三方评估”中存在的问题，并从制度完善、信息公开、结果应用等方面提出优化建议[6]；敬一山在探究“第三方评估”资金依赖、制度缺失等方面问题的基础上，也提出了优化完善的具体思路和实现路径[7]。这些研究不仅为该议题持续性探讨和精准扶贫绩效“第三方评估”实践提供了厚实的理论支撑，也清晰地呈现出该领域研究亟待补齐的“短板”，指明了学术研究的努力方向。

一、“第三方评估”是扶贫管理模式的重大创新

绩效评估在国际组织中的应用已经十分广泛，且在总结实践经验、推进理论创新的基础上形成了相对成熟的绩效评估理论体系。扶贫绩效评估作为一种既有综合性又有针对性的管理方法，主要用于衡量扶贫过程和执行结果，监督并确保人、财、物等扶贫资源从投入到管理、产出和影响等各个环节的行动进程与计划保持一致。同时，通过对调研资料、核查情况和海量数据进行对比分析，判断扶贫实践是否符合既定标准，评判扶贫预定目标是否能够实现，并找出共性问题、积累实践经验，为扶贫决策者、组织者、执行者及监督者提供信息反馈，保障扶贫绩效管理更有效率、更有质量。

伴随着改革开放的全面深入推进，扶贫绩效评估渐而引入我国扶贫领域，并成为衡量扶贫行为、扶贫项目和扶贫结果的一个关键变量。但是，从我国扶贫绩效评估近40年的实践来看，由于固化思维障碍和决策行为偏差，存在着评估主体越权、缺位等缺陷：政府既是“运动员”又兼“裁判员”，单方面主导着扶贫绩效评估的全过程，习惯于采取自我评估或同体评估方式，漠视社会评估和其他评估的价值和作用。其实，无论是自我评估还是同体评估，都是在既定的体制内进行，评估主体基于自我欣赏、自我认同和家丑不可外扬等心理因素，难免带有强烈的自我保护色彩，导致扶贫绩效评估过程中刻意回避问题、粉饰缺点，过分夸大成绩、提炼亮点,出现报喜不报忧的现象。这种评估结果沉醉于评估主体的孤芳自赏、自弹自唱，因而可靠性较差、知晓度偏低、公信力不高，很难获得广大人民群众尤其是贫困群众的理解、认同和支持。

当前，我国扶贫开发已经进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，所面对的都是贫中之贫、困中之困、难中之难，扶贫如果仍然沿袭传统思维方式和行为方式就难有实效。尤其在决胜全面建成小康社会的关键节点，打赢脱贫攻坚战要迎难而上、乘势而为，不能光靠理想和热情，更不能靠蛮干硬干，必须立足贫困地区实际，掌握科学方法，重在把握“精准”二字，切实贯彻精准扶贫、精准脱贫基本方略。而精准扶贫贵在精准，重在落实、精在考核。精准考核扶贫工作成效，“考核指标的数据来源除了扶贫开发信息系统、全国农村贫困监测等‘官方’数据外，还将适当引入‘第三方评估’”[7]数据。“第三方评估”是科学评估的重要体现，是扶贫管理模式的重大创新。

(一)“第三方评估”是扶贫工作接纳社会监督的直接体现

“第三方”既不是扶贫政策的制定者，也不是扶贫政策执行者，而是独立于扶贫实施主体即政府组织和扶贫对象、贫困人口之外的特定机构或社会组织。扶贫绩效评估时能够排除行政隶属关系和彼此利益纠葛等复杂因素干扰，始终坚持目标标准、紧扣考核内容，亲临扶贫一线实地察看，发现扶贫工作中触碰不到、不敢公开的问题，也便于倾听民意、了解民情，最真实地了解基层干部群众的意愿诉求。同时，“第三方”可以凭借自身的相对超脱地位和专业技术优势，对采集的扶贫信息数据进行对比分析和综合权衡，得出的评估结论客观全面、真实可靠，避免了自我评估或同体评估体系中“自我陶醉”“自说自话”的缺陷和弊端。在我国脱贫攻坚的最后决胜阶段，扶贫绩效评估引入“第三方”，表明政府以更加积极开放的姿态主动接受社会监督，是“抓铁有痕、踏石留印”务实作风的体现。“第三方评估”是扶贫管理模式的重大创新，更好地避免了扶贫决策主体及其实施主体既扮演“运动员”又兼当“裁判员”的“双重角色” ，有助于消除“推诿扯皮、拖延应付”等庸政懒政行为，扶贫督查实效明显增强，扶贫政策的执行力和政府的社会公信力显著提升。

(二)“第三方评估”是检视精准扶贫政策效果的重要举措

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视脱贫攻坚工作，并把它摆到了治国理政的重要位置。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时提出：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”[8]随后，中共中央办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的通知，国务院也先后出台了《建立精准扶贫工作机制实施方案》《扶贫开发建档立卡工作的方案》等纲领性文件，这是对精准扶贫模式的顶层设计，为制定精准扶贫政策提供了根本遵循和重要依据。那么，几年来，精准扶贫政策的实施效果如何？人民才是真正的阅卷人。党委政府作为扶贫决策主体和实施主体，不能自我评价，必须由人民来监督和评判。“第三方评估”客观公正评价我国扶贫开发工作“两率一度”完成情况和贫困人口实现“两不愁、三保障”情况，旨在检视精准扶贫政策的实施效果，发现政策贯彻执行中的问题和偏差，以便补齐政策短板和夯实脱贫基础。

(三)“第三方评估”是检验脱贫攻坚实践成效的有效手段

脱贫攻坚是直接关涉贫困人口切身利益的最大民生工程，是必须完成的政治任务。全面打赢打好脱贫攻坚战，旨在全部摘掉贫困县的帽子，消除绝对贫困人口和区域性整体贫困，充分彰显社会主义的优势和生命力。这绝非搞运动、做样子，要迎难而上，敢于动真碰硬、做到精准发力，扶真贫、真扶贫、脱真贫。扶贫成效考核引入“第三方评估”，不同于传统体制内的自我检查，而是体制外脱贫攻坚成效的全面检验，对推进脱贫攻坚实践具有倒逼作用。这是一种扶贫领域新的考核方式，能够层层传导压力，督促各领域各方面把主要精力聚焦到脱贫攻坚上来，出实招、办实事、解民生，有效杜绝脱贫攻坚实践中的各种虚假行为，进一步提高扶贫工作成效。

二、精准扶贫绩效“第三方评估”的基本经验

“第三方评估”引入扶贫领域以来，政府始终给予高度重视，针对运行中出现的矛盾和问题，采取了一系列改进措施，扶贫成效评估工作取得明显成效。过去三年时间里，精准扶贫绩效“第三方评估”经历了操作程序上的不规范到相对规范，内容上由精准识别、精准帮扶“两个方面、三项内容”的评估，转向侧重考核贫困人口“两不愁、三保障”稳定实现情况的评估。

(一)始终坚持党委政府对精准扶贫绩效“第三方评估”的组织领导和动员部署

与发达国家相比，我国“第三方评估”仍然处于不成熟状态，中立性、专业性、公正性和权威性等基本特性尚显不足，社会认同度和公信力还有较大的提升空间。就精准扶贫绩效考核而言，“第三方评估”更是新生事物，被社会广泛接纳和认可都需要一个过程。因此，党委政府要尊重并为“第三方评估”营造自由发展的更大空间，主动“放权赋能”，尽量减少或避免行政力量干预，更要做好“第三方评估”的组织领导和动员部署工作。

第一，高度重视精准扶贫绩效“第三方评估”。党委政府重视是“第三方评估”得以贯彻落实的前提。中办、国办印发《考核办法》后，国务院扶贫开发领导小组随即委托中国科学院地理科学与资源研究所围绕精准识别与精准帮扶“两个方面、三项内容”开展“第三方评估”的试点工作。此次评估成果“支撑了国家相关规划及政策制定”[9]，为“第三方评估”全面展开作了很好的铺垫。党中央、国务院如此重视精准扶贫绩效“第三方评估”工作，地方党委政府亦无例外。

第二，加强对精准扶贫绩效“第三方评估”的组织领导。精准扶贫绩效“第三方评估”的任务重、涉面广，从中央到地方，由省而市县，都是在党委政府的组织领导下，由相应的扶贫开发领导小组牵头，委托高等院校、科研机构或社会组织等“第三方”独立实施。

第三，充分做好精准扶贫绩效“第三方评估”动员部署工作。年度精准扶贫绩效“第三方评估”工作一旦启动，地方党委政府就会根据中央文件精神和会议要求召开动员部署会，就脱贫攻坚政策和评估重点内容进行宣讲、解读，并做好业务对接、协调服务等工作，确保了精准扶贫成效“第三方评估”的有序开展，并按时保质保量完成精准扶贫绩效评估任务。

(二)始终坚持人民主体地位，激发人民群众平等参与，保障贫困人口合法权益

马克思恩格斯在《神圣家族》一文中指出：历史活动是群众的事业，决定历史发展的是“行动着的群众”[10]，这一科学论断确立了人民群众改造社会、创造历史的主体地位。坚持人民主体地位是马克思主义的基本立场和基本观点，也是中国共产党一贯坚持的政治立场。精准扶贫绩效“第三方评估”始终坚持人民主体地位，彰显人民群众的实践主体地位，保障贫困群众合法权益。

第一，“第三方评估”队伍专家领衔、群众参与。无论是高等院校、科研机构还是社会组织作为“第三方”， 评估机构人员组成涉及面都比较广，譬如安徽省精准扶贫绩效“第三方评估”委托高等院校，每年涉及的高等院校约30所，参与师生两万余人，其中教师比例不低于10%。

第二，评估实践中引导人民群众平等参与。精准扶贫绩效“第三方评估”分成若干小组分赴基层、走近群众，通过与干部群众座谈、走访贫困户等多种方式更加全面地了解当地群众脱贫意愿和诉求，精确掌握扶贫脱贫的原始资料和真实数据，评估贫困人口“两不愁、三保障”稳定实现情况。

第三，评估坚持现行扶贫标准，保障贫困人口合法权益。“坚持人民主体地位，现实要求是高度重视和积极回应人民群众的强烈期盼，着力解决人民群众期待解决的突出问题。”[11]精准扶贫绩效“第三方评估”始终坚持现行扶贫标准不偏离、不唯上、不唯权、只唯实，用真实资料和客观事实支撑评估结论，引导基层扶贫少栽盆景、多搞实事，真正把精力和心思用在帮助贫困群众解决实际问题上，满足贫困群众日益增长的美好生活需要。

(三)始终秉持客观公正、专业权威原则，测度脱贫攻坚全面质量的价值理念

精准扶贫工作的展开贯穿着一种价值追求，精准扶贫绩效评估实质上就是一种价值判断，而价值追求和价值判断则取决于一定的价值理念。价值理念是精准扶贫及其绩效评估的方向性保障，具体外化为扶贫脱贫质量观和精准扶贫绩效评估的目标取向。“扶贫工作做得怎么样，不能自说自话，而要让第三方参与考核，这样的考核会更有权威性和公信力。”[12]

第一，“第三方评估”主体独立，始终恪守中立，不偏不倚、不徇私情。评估主体独立是结论客观公正的起点。精准扶贫绩效评估实践中，“第三方”根据委托方赋予的职能权限和设定的工作流程，以“局外人”的超脱身份，围绕精准扶贫绩效评估的内容察看扶贫现场、走访扶贫对象和调阅扶贫资料，并对采集的扶贫数据信息进行客观分析、综合研判、排除干扰、自行决断，确保了评估结论客观公正。

第二，“第三方评估”技术专业，以专业水准分析研判扶贫资料，评估结论权威可信。尽管“第三方”机构及其组成人员遴选各地做法略有差异，但无一例外都突出理论功底、业务知识和专业优势。譬如，安徽省、山西省等以高等院校为“第三方”的省区，就教师比例提出了具体要求；四川省明确以西南减贫与发展研究中心为牵头单位，评估组抽调人员所涉单位予以积极配合；西藏自治区则由西藏社会科学院研究员和西藏大学教师为评估主体。有了专业人员对“第三方评估”的指导和管理，精准扶贫绩效评估更有质量更有保证。

(四)精准扶贫绩效“第三方评估”始终保持着“小步稳走”的节奏向前推进

回顾精准扶贫绩效“第三方评估”的简短历程，扶贫绩效评估工作始终保持着“小步稳走”的节奏向前推进，既不急功冒进更不磨蹭拖延，这也是我们党和政府一以贯之的好传统、好做法。

坚持先行先试积累经验，进而合理调整再到严格程序、规范评估；坚持省际交叉考核、第三方评估、媒体暗访考核相结合，平时考核和年终考核相结合，定量考核和定性考核相结合，既不偏信一家之言又防止“一考定终身”，既关注“扶贫量”的积累又强调“脱贫质”的飞跃，促进扶贫绩效考核质量的全面提升；坚持阶段性推进与内在连续性相结合，根据脱贫攻坚任务的计划进度，科学确定评估的重点内容、制定阶段性评估方案，同时又坚持脱贫目标导向，保持评估指标的承续性；坚持稳定性和动态性相结合，坚持行之有效的思路和做法，做到有的放矢，直奔评估工作主题，又根据脱贫攻坚面临的新形势不断改进评估方式方法；坚持查找共性问题与总结实践经验相结合，评估既要查找扶贫实践中的突出矛盾和问题，强短板、补弱项，又要挖掘扶贫工作的特色和亮点，总结推广好经验、好做法，树立扶贫正面典型，营造良好扶贫氛围。“第三方评估”富有节奏性的工作模式，使扶贫成效评估工作有序地向前推进。

(五)始终坚持稳定实现“两不愁、三保障”的目标导向，做到变中求进

“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”[13]是脱贫攻坚的目标标准，更是全面建成小康社会的底线任务。精准扶贫绩效“第三方评估”以稳定实现“两不愁、三保障”为目标导向，坚持既定标准、突出问题导向，务求稳中有变、变中求进。所谓“稳”即：评估主要内容不变，紧紧围绕减贫成效、精准识别、精准帮扶和扶贫资金使用等四项内容进行评估，且从评估指标的设定来看，既有定量指标亦有定性指标，强调量的积累基础上质的提升；坚持综合分析、科学评判，在资料筛选、数据分析的基础上，对脱贫攻坚成效进行综合评价。所谓“进”即：评估内容逐步完善，突出政策、责任和工作落实情况评估，将扶贫协作协议书和定点帮扶责任书规定内容的完成情况纳入评估范围；评估方式适时改进，摒弃“一把尺子量到底”，抽查对象不同，内容各有侧重，同时增设异议反馈和问题沟通核实环节，释放解释说明空间，避免偏听一家之言而误判；优化评估队伍，遴选评估专家和成员尤其是组长更为慎重，特别强调要从熟知扶贫政策、了解农村情况、精通考评业务和作风正派过硬等方面的审核和把关；减轻迎评负担，坚持“确保质量、能减不增”原则，抽评对象数量、评估人员规模以及评估各类报告报表、佐证数据材料等都明确减少。

三、精准扶贫绩效“第三方评估”的启示

总结归纳精准扶贫绩效“第三方评估”的成绩、亮点和基本经验，对于如期打赢脱贫攻坚战具有重要的借鉴价值和启示意义。

(一)保持定力、主动作为，有效应对精准扶贫绩效评估实践中的巨大挑战

精准扶贫绩效“第三方评估”牵涉面很大、覆盖范围太广，几乎是举国上下、全行业全领域都参与其中的一项评估活动，具有重大的社会影响，对评估的组织协调、运作管理等要求都相当高。精准扶贫绩效“第三方评估”要充分动员基层政府、企业单位、社会组织、科研院所和干部群众等各方力量，如扶贫部门、行业专家、党员干部和贫困人口等，评估核心内容确定、评估指标设定和评估模式选择等都非常重要；必须处理好体制内评估与体制外评估、干部建议与群众诉求、专家意见与公众反馈等关系。“两率一度”“两不愁、三保障”、减贫程度和减贫进度等关键问题是精准扶贫绩效“第三方评估”的重点，但是与此相关的指标设计选取及权重衡定存在较大难度，面临着定量化的挑战；扶贫数据信息的采集也并非易事，扶贫主体基于政绩考量而回避矛盾和问题、扶贫对象因维护既得利益而消极配合。此外，有些与扶贫有关的数据信息，纯粹从专业角度进行研判也不尽合理。挖掘衡量脱贫攻坚成效的定性证据是“第三方评估”主体可以采用的策略。针对这些挑战，可以在脱贫攻坚成效和影响分析时用具体案例予以解释说明。

(二)统筹衔接精准扶贫绩效“第三方评估”与自我评估、同体评估

依据组织主体的来源不同，绩效评估可以分为体制内评估和体制外评估两种方式。自我评估和同体评估都是在既定体制内展开，是评估机构运用科学的方法、标准和程序，借助与业务有关的绩效信息对自身工作行为的考核和评价，也是我国行业部门绩效评估的最主要手段；“第三方评估”作为一种外部制衡机制，是体制内评估的必要补充。体制内评估和体制外评估相互结合、优势互补，可以更好地发挥绩效评估的监督和推动作用。

精准扶贫旨在消除贫困，清除全面建成小康社会的“拦路虎”，满足脱贫群众不断增长的美好生活需要；精准扶贫绩效评估关系到每一个贫困家庭、每一位贫困群众的切身利益，关系到人民群众对政府的信任和支持。我国精准扶贫绩效评估采用的是综合分析方法，是“官方”数据和“第三方评估”数据、体制内与体制外绩效评估意见的科学利用、综合权衡。首先，要求精准扶贫绩效“第三方评估”立足中国贫困实际，严格遵守中立、强化专业技能，充分尊重民意和社会话语权，进一步拓宽扶贫数据信息获取渠道，使评估结论在提高可信度和说服力的同时更加接近社会观感。其次，要充分考虑到“第三方评估”与自我评估、同体评估的统筹衔接。在评估程序和时间安排上，以减轻地方迎检迎评负担和提高精准扶贫绩效评估质量为最大考量因素，统筹规划、合理安排；在评估内容上，必评内容和核心指标体现共通性、选评内容和非核心指标反映差异性，最大限度地消除因复杂因素干扰而导致评估数据信息失真；在评估方式方法上，以开放包容的态度增进交流、密切沟通，相互借鉴、取长补短，促进精准扶贫绩效评估质量的提升。

(三)构建精准扶贫绩效“第三方评估”规范化、制度化、程序化的保障体系

精准扶贫绩效“第三方评估”在我国处于试验和探索阶段，还存在着诸多的问题：基层政府认识不足、重视不够；缺少有力的制度支撑，评估工作不够规范；评估报告的专业水准不高，结果应用有明显局限，等等。“第三方评估”对政府工作既是监督，也是推动，要形成制度[14]。为了使精准扶贫绩效“第三方评估”落到实处，有些地方政府也出台了指导性的意见或总体方案，但适用范围局限性太大，且法律位阶偏低，所界定的政府与“第三方评估”主体之间的权利义务柔性有余而刚性不足、约束力不强。因此，应站在更高层次和长远角度，借鉴国外“第三方评估”经验和我国政府绩效“第三方评估”的有益做法，根据《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《“十三五”脱贫攻坚规划》等扶贫纲领性文件并结合精准扶贫绩效“第三方评估”工作实际，抓紧制定《关于落实精准扶贫绩效“第三方评估”的指导性意见》《精准扶贫绩效“第三方评估”实施办法》等规范性文件，为落实精准扶贫绩效“第三方评估”和打赢脱贫攻坚战保驾护航。

(四)精准扶贫绩效“第三方评估”常态化并内化为一种行为自觉和重要理念

精准扶贫绩效“第三方评估”历经三载，政府部门和社会公众对其存在的意义和价值已经基本形成共识：以“局外人”身份通过查摆突出问题、发掘工作亮点、总结共性经验，更好地监督推动脱贫攻坚工作，有效提升精准扶贫绩效。尤其是随着贫困人口“两不愁、三保障”的稳定实现和区域性整体贫困的逐步消除，绝对贫困问题将基本解决，但相对贫困问题仅是有所缓解且呈现出空间分布多点化、表现形态多样化的特点。此即表明，到2020年打赢脱贫攻坚战之时，扶贫脱贫工作并不是走到终点，而是站到了攻克相对贫困堡垒的新起点上，这就需要使“第三方评估”常态化、制度化，并内化成政府部门和行业组织的一种高度的行为自觉和理念认同。到新的历史起点上扶贫绩效考核的实践中，需要政府部门在制定扶贫方面的法规政策时为“第三方评估”的持续存在留足空间，充分考虑到相关部门是否会将其作为可选择性评估方式而弃之不用，避免选择适用时的主观排斥，同时也需要基层政府部门之间协同创新、互动合作，通过考核内容和评估方式的统筹衔接更好地保障最大多数人的合法权益。

四、结 语

实践证明，“第三方评估”的创新举措，为党和政府在持续深入推进精准扶贫工作中提供了更加客观、真实的数据支撑，使党和政府在制定政策、调动资源、协调大局上能够更加科学合理，更加有的放矢。在“第三方评估”的工作进程中，“领导干部受教育，人民群众得实惠”得到了进一步的落实，生动体现了我党“以人民为中心”的执政理念。对全面建成小康社会以后的乡村振兴来说，“第三方评估”具有同样的工具意义、社会意义和政治意义。