论地方立法后评估程序构建

李晓波

(贵州财经大学文法学院，贵州贵阳550025)

地方立法是中国法治建设的前沿阵地，也是中国法治建设的重要构成部分。随着我国改革进一步深化，宪法对设区的市立法权的确认，越来越多的地方政府享有立法权，地方政府立法满足了日益增长的社会发展同落后的规范生产之间的矛盾，有力地缓解了地方发展与法律之间的张力关系。但随着地方政府立法权的扩大，大量地方性法规的出台①地方性法规有广义和狭义之分，广义的地方性法规指的是拥有立法权的地方立法机关和地方行政机关制定的地方性法规和规章。而狭义的地方性法规专指地方立法机关制定的地方性法规。本文是在广义意义上使用该词的，如无特殊说明，下文亦同。，一些地方性法规的实效性却存在问题:一方面，地方政府颁布了大量法规，构建了相对合理的规范体系;另一方面，这些法规在立法后大量处于闲置状态，其实效性打了折扣。之所以出现这样的问题，原因较为复杂，但地方立法后评估制度不健全却是重要原因之一②田时中等认为目前中国立法后评估存在的问题有:研究起步晚，研究主体范围狭窄，研究主题过于分散，研究整体处在初级阶段，定量分析方法运用较少，研究资助力度不够等，并提出了若干完善建议。(参见田时中等:《中国立法后评估研究评价(2005—2011)——基于CNKI论文数据的量化分析》，载《科技管理研究》2012年第22期。)，诸如评估目的难以确定，评估指标和标准缺乏等问题的出现［1］，使得地方性法规不能形成以评估结论为导向的优化机制，提高立法质量。如何构建地方立法后评估程序确保地方立法实效性?本文结合相关理论进行阐释。

一、地方立法后评估程序构建的必要性

地方立法后评估程序具有内在规定性，它不同于立法前评估程序和立法中评估程序，而且地方立法后评估程序构建必须以地方立法评估实践为基础。在依法治国的新时代，地方立法后评估程序可以确保评估活动合法性和民主性，提高评估效率，提高立法实效性。

(一)地方立法后评估程序释义

“评估”本质上是一种评价活动。根据评价活动规律，一种“评估关系”一般由评估主体、评估对象和评估标准构成。评估是一种价值认识活动，它建立在评估主体认识能力基础上，并按照一定的标准对评估对象进行认识和判断。从评估内涵来看，评估本身就蕴含了主体、客体、程序和标准等因素，其是一种构成性范畴。在此意义上，可将“评估”界定为评估主体根据一定评估标准，按照一定评估程序对评估对象进行价值认识和判断的活动。

立法评估是在立法活动中的一种评估行为，是一定立法评估主体按照一定的评估标准和程序，对特定的“对象法规”展开认识和判断的行为，其目的在于以评估结论导向指引和改善立法质量，提高立法实效性。根据立法评估活动规律，可将立法评估分为立法前评估、立法中评估和立法后评估。立法前评估主要发生在法律制定之前阶段，立法中评估发生在法律制定过程中，而立法后评估发生在法律制定完毕生效之后实施阶段①学术界关于立法后评估的界定，许安标认为:“立法后评估，一般是指在法律、法规颁布实施一段时间后，结合法律、法规的实施情况，包括取得的成效、存在的问题，对特定的法律、法规所进行的评价，目的在于更好的实施、修改完善被评估的法律、法规，并从中总结经验，为开展相关立法提供借鉴和指导。”(参见许安标:《立法后评估初探》，载《中国人大》2007年第8期，第23页。)张禹提出，“立法后评估是指有关主体按照一定的标准和程序，通过一定的方法和技术，对实施了一定时间的立法的协调性、科学性、可操作性、有效性等进行分析和评价的一种活动，是了解立法效果、提高立法质量和立法水平的重要手段。”(参见张禹:《立法后评估主体制度刍议——以地方行政立法后评估为范本》，载《行政法学研究》2008年第3期，第16页。)丁贤等认为，立法后评估，或称法律质量评估、立法效果评估、立法回头看，其实质还是一致的，是指法律施行一段时间后，对法律的实施绩效进行分析评价，对法律中所设计的制度进行评判，并针对法律自身的缺陷及时加以矫正和修缮。(参见丁贤等:《立法评估理论与实践初探》，载《政治与法律》2008年第1期，第131页。)。尽管，这三种评估都是立法评估，但发生阶段不同，其承担任务和达到目的也不同。

地方立法后评估程序属于法律程序中的一种，具有不同于其他程序的规范性特点，它是开展地方立法后评估活动的科学步骤和方式，其有两方面特点:一是立法后评估程序设计是专门为地方立法评估活动而服务的，是地方立法后评估活动必须遵循的步骤，这种程序是对特定地方立法制度实体内容的理性反应，适用对象具有特定性。二是时间的递进性和空间的叠加性。在评估过程中，程序要求评估主体在一定期限内活动，并按照事先规定步骤进行，体现了时间上的递进性和不可逆性;在空间上，程序要求主体在一定物理范围内活动，不能脱离一定的时空场域。因此，地方立法后评估程序具有时间的递进性和空间上的叠加性。

(二)地方立法后评估程序构建的必要性

在“依法治国”时代背景下，地方立法后评估程序构建具有必要性，它有利于充分发挥“程序法治”功能，消除评估活动的恣意和专断，提高评估效率和立法实效性。具体来讲，其必要性体现在以下方面:

第一，地方立法后评估程序是确保评估的合法性和民主性的需要。地方立法后评估程序通过立法后实施效果评价，确保评估活动的合法性和民主性。法律程序是保障公平和正义的科学方法。在地方立法后评估中，所有评估主体都应该接受既定程序规制，在相关规则之下发扬民主精神发现立法中的问题，防止个人对评估活动的干预。如果缺少程序规制，地方立法后评估就会蜕变为某些领导的个人意志或私人行为，评估合法性和民主性就会丧失。

评估程序的合法性和民主性要求在具体评估中，应尽可能选择不同参与主体，让大学、科学研究机构等中立组织承担评估任务，而不能仅依赖于立法机关、行政机关和司法机关，商人、协会、律师都可以到评估现场听证［2］，地方立法评估程序的合法性和民主性是确保评估结论科学性的基础。

第二，地方立法后评估程序有利于整合评估资源，提高评估效率。地方立法评估需要大量物质保障和制度保障。物质保障首推财政支持，“立法后评估起点就是财政程序，毕竟财政是评估政府立法行为成本最重要的工具。”［3］其次是评估场所、设备和网络等方面的基础设施保障，这些都需要统筹。制度保障指的是评估方法和相关法规支持。例如，美国国会评估程序中《国会预算法》《截留控制法》《立法重组法》和《技术评估法》等立法，“总审计办公室”(General Accounting Office)程序分析部门，以及由“总审计办公室”和“预算和管理办公室”(Office of Management and Budget)联合制定的评估程序指南等制度因素都会影响到立法后评估的效果［4］。现实评估中各种资源是分散的，将这些评估资源进行整合发挥整体功能就必须依赖于评估程序，“程序能使事物的无序发展朝着既定的方向去有序运作”［5］，可能将分散的人力、物力和财力等资源根据评估活动实际需要进行整合，提高评估活动效率。

第三，地方立法后评估程序是发挥监督效能，提高立法实效性的需要。程序本身就具有监督效能，这主要是通过一套规则对被监督对象进行全过程监督来实现的。评估程序监督效能体现监督和控制评估主体的评估行为，以及监督和控制评估主体评估结论的制作等方面。其中对行政机关和立法机关监督是其主要方面，一方面，地方立法中行政规章较多，且涉及的民生领域广泛，与人们的生产和生活紧密相关，因此出现问题也就最多。在评估中，行政机关出于“部门利益”，就有可能想方设法规避程序，甚至通过权力干涉具体评估活动。另一方面，立法机关作为地方性法规制定者，也必然会对评估活动产生“相干性”影响，容易被“利益集团”俘获。例如，美国明尼苏达州、路易斯安那州、德克萨斯州、北达科他州、爱荷华州、乔治亚州和印第安娜州等州的地方立法评估中心进行的评估活动大多数与农业法规相关，这里面就涉及农场主通过立法机关对评估活动的干预问题［6］。因此，地方立法性评估程序具有防止部门利益作祟，监督立法权，提高立法实效性的功能。

二、地方立法后评估程序构建原则

地方立法后评估程序构建原则指贯穿于地方立法后评估程序设计全过程之中，并指导立法后评估程序建构与运行的准则和理念。地方立法后评估程序要确保评估效能实现，得出科学评估结论，就必须深刻认识立法后评估规律，在一定原则基础上构建具体评估程序。具体来讲，地方立法后评估程序构建原则包括:

(一)程序科学原则

地方立法后评估程序构建必须遵循科学性原则，在立法后评估活动规律基础上，综合考虑程序构建的成本与效益，以及可操作性等因素。因为在现实立法评估工作中，各种因素的复杂性都加剧了评估活动的无序性，对评估活动带来消极影响［7］。为了克服立法评估中的负面因素，将地方立法后评估朝着优化和正方向发展，就必须合理和科学设计评估程序，这里面有两点需要强调:一是重视程序的“可操作性”①“可操作性”指理论上预期达到的目标以及其他具有价值的设想在实践中能够具体地操作和现实化，它侧重从实效性角度来看待理论的实践属性。因此，可操作性与“功利主义”哲学紧密相连。。可操作性是衡量地方立法后评估程序是否科学的一个重要指标，也是保障评估程序充分发挥实效的基本要求。可操作性要求应尽可能将程序简化，力求符合实际，避免盲目求大和求全。二是程序设计要充分考虑成本因素，处理好成本与效益关系。如果评估程序设计耗费太多成本，而预期效益又相对较低，那么该程序设计科学性是不足的。

在评估程序设计中成本与效益关系处理必须注意三个问题:一是在评估程序设计之前要对评估活动进行成本预算，便于评估主体对评估活动进行总体性把握。二是合理评估方法选择。尽管一个评估结果可通过“多元方法”达到，但耗费成本却是天壤之别，选择合理评估方法能节约成本，提高评估效率。三是评估人员选择。在相同情形下，尽量将工作经验丰富，懂专业，有能力的人员选择到评估工作中来也是程序科学性的重要表现。

(二)程序民主原则

程序民主原则要求地方立法后评估程序设计要尊重多数人意见，要重视人民作为国家权力的拥有者参与国家管理、社会事务管理和经济文化管理中的重要作用。在评估程序设计中，民主原则是核心原则，尊重和认真听取多数人意见是地方立法后评估程序构建的灵魂所在，这是因为:一方面地方立法后评估程序要求参与主体的广泛性和代表性，公众积极参与可以充分了解人民的利益诉求和对地方性法规实施效果意见，使评估活动真正落实到维护人民利益要求中来，体现“人民主权”原则。另一方面，程序民主原则确保地方立法后评估程序设计过程的公开和公正，“因为就像阳光是最好的防腐剂，电灯是最好的警察一样的哲理，通过程序的公开与透明，从很大的程度上说，就实现了程序的自然正义。”［8］

《中华人民共和国立法法》规定:“专门委员会审议法律案时，应该召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派相关负责人说明情况。”①参见《中华人民共和国立法法》，第三十四条。根据本条规定，相关负责人说明情况是法定义务，实践中可以采取论证会、座谈会和听证会等不同形式来进行［9］，这就为公众参与地方立法建设提供了平台。地方立法后评估程序设计本身就是一项立法活动，在此过程中广泛听取人民意见也是必须程序，这是实现人民当家作主的重要形式，对地方法治建设具有重要实践意义［10］。

(三)实事求是原则

实事求是原则是立法后评估工作的重要指南。实事求是要求立法后评估程序构建要一切从实际出发，将地方立法之后的法律运行状况同实际的实效性结合起来，通过评估结论探求立法后评估程序内在规律，构建符合地方立法后评估实践的程序。对于具体程序设计来讲，实事求是原则就是要尊重地方风俗习惯、民情、文化、人口状况和区域位置等因素，托克维尔多次强调民情对法治的影响，认为民主和法律存在于风俗和多数人的观念中，政府只有在特定的知识、私人道德、信仰条件下才能维持②参见:［法］托克维尔:《论美国的民主》，董国良译，商务印书馆1989年版;［法］托克维尔:《政治与友谊:托克维尔书信集》，上海三联出版社2015年版。。地方立法后评估程序设计也应该按照实事求是原则，“将地方立法、地方立法后评估、地方立法后评估程序以及解决当地社会发展的实际问题结合起来。”［11］因此，从地方实践出发，尊重当地的民情和风俗，以及特殊的区域情况是实事求是原则对评估程序构建的必然要求。

三、地方立法后评估程序具体设计

地方立法后评估程序构建原则是建立具体程序的基本理念。从立法后评估的运行规律来讲，地方立法后评估程序基本上包括三个环节:评估准备、评估实施和评估反馈，这三个环节处于评估的不同阶段，每个环节都由若干次级环节构成。下面结合国外的一些立法评估后程序构建经验来阐述中国地方立法后评估的具体设计。

(一)评估准备

地方立法后评估程序构建的首要环节是评估准备程序，这个程序包括评估方案制作、评估主体选择、评估对象确定和评估时间确定等若干次级环节。

1.评估方案制作。地方立法后评估程序的评估方案制作，核心是对评估目的、评估标准、评估内容和评估方法的确定。

首先，明确评估目的。“无论是什么样的评估活动，都是有明确相关目的的。人们在组织立法评估活动的过程中，‘目的’往往会以预期效果的形态而存在，不论表现形式如何，也不论预期的目标效果是好与坏、理想的或不理想的，都可以得出一个确定的结论，那就是地方立法后评估活动的最终效果和目标是一致的和统一的。”［12］只有明确评估目的，才能使立法评估具有针对性，有的放矢。地方立法后评估目的在于以地方法规实施情况为基础，通过“立、改、废”提高立法质量，提升立法实效性。

其次，确定评估标准。评估标准确定是地方立法后评估程序的关键步骤，它可以统一评估工作人员的认识和行为，确保评估结果客观与公正。评估标准反映了地方法规实施的实然状态，体现了地方法规在实施中与经济、政治和文化发展之间的互动关系，为评估活动提供了可靠参照物。但是，地方立法后评估标准确定必须考虑地区差异性，这决定了评估标准的“多样性”，美国州层面就建立了不同的评估标准，目的也在于满足不同地方社会发展实践的需要［13］。

再次，评估内容确定。评估主体对评估内容选择是由评估对象和目的来确定的。评估内容确定需要考虑各方面因素，防止评估预期目标与实际效果出现偏差。一般来讲，地方立法后评估内容包括地方法规的合法性、正当性、可操作性和立法盲点，以及立法技术等层面。除了上述内容之外，评估内容还需要考虑社会价值取向和群众诉求，要具体分析不同地方实际情况，区分评估内容范围和层级，评估内容范围既不能太宽，也不能太窄，太宽会导致评估成本太大，而太窄又有可能引起信息和资料不足，难以达到评估目的。

最后，评估方法选择。立法后评估方法具有专业性和技术性，评估方法适当才能保证评估工作规范化和科学化，确保评估程序合理化和系统化。从国外经验来看，欧盟一些国家采取了“法律影响分析”(Regulatory Impact Analysis)法，从成本和效果角度进行立法评估程序设计［14］。当然，实践中的统计、访谈、调查等方法都可以采用。笔者认为，我国的地方立法后评估可采用三种方法:一是比较分析法。比较分析法可以突出比较对象的某种属性，体现不同事物差别。如果对地方法规实施前后阶段实效性进行比较，就可以看出前后立法质量，找出问题所在;如果对立法预期效果和法律实际执行情况进行比较，就可以得出立法是否达到预期立法目的;如果对同一领域不同地方法规之间进行比较，也可以得出不同的评估结果，比较方法得出的评估结论对于提高立法质量具有参考价值。二是系统评价法。系统评价法从结构维度分析“对象法规”，对地方法规是否起到规制特定领域作用，地方法规各项条文之间是否协调一致，各地方法规是否相互衔接等方面进行综合评估。三是成本与效益分析法。成本与效益方法即欧盟的“法律影响分析”(RIA)，该方法从制度经济学层面对地方立法评估的成本与效用进行分析，强调立法成本与预期社会效益二者之间比例关系，并将其作为判断立法质量的重要指标。

2.评估主体选择。评估主体选择要遵循一定原则:一是合法性。如果评估主体资格缺乏合法性，随后评估工作合法性和正当性就存在问题。首先是评估主体资格必须具有法律依据，这是由评估为立法机关服务和专业性决定的［15］。二是权威性。评估主体的权威性确保评估结果的说服力。地方立法后评估的权威性是通过评估结果所产生的法定效力表现出来的。三是“多元”性。要根据不同的评估任务选择不同人员，建立以评估组织者、评估实施者、评估服务者等为构成要素的评估主体结构，建立以任务为导向的评估人员选拔机制。

评估主体具体构成。评估组织者可以由立法机关、行政机关和相关国家机关人员组成，以国家机关工作人员为主体结构的组织人员来负责地方立法后评估活动，有利于充分发挥公权力部门效能，统筹立法资源，为评估活动提供组织保障。评估组织的活动包括:“制度、机构、单位、独立部门内的亚机构的设立等，它是分权原则的具体化。”［16］评估实施主体是评估工作最关键的人员，其应该由地方国家立法机关、行政机关和司法机关，以及研究机构和高等学校的专家学者综合组成，这是评估活动的专业性决定的①See:C.Z.Mooney，“Measuring U.S.State Legislative Professionalism:An Evaluation of Five Indices，”State and Local Government Review，1994，26(2):70－78;Judith R.Brown，“Legislative Program Evaluation:Defining a Legislative Service and a Profession，”Public Administration Review，1984，44(3);S.M.Miller，E.M.Ringsmuth，J M.Little，“Pushing Constitutional Limits in the U.S.States:Legislative Professionalism and Judicial Review of State Laws by the U.S.Supreme Court，”State Politics and Policy Quarterly，2015，15(4).。

国外的一些立法后评估实施主体基本上从立法机关、行政机关、司法机关或者大学里面产生，例如，欧盟的“RIA”制度，立法机关和行政机关都是参与者。立法机关和行政机关还倾向于采用一种集中的处理方式，行政机关相关部长或者内阁办公室，或者立法机关委员会都可以开展“RIA”评估法律和撰写评估报告。“RIA”还会邀请国家机关之外的大学、科研机构、监察专员和巡视专员(Audit-offices and Ombudsman)等组织的专家作顾问。还有一种观点认为，“任期限制”(Term Limits)使得立法机关人员快速流动，无党派色彩的立法评估办公室可能会在公共政策领域扮演更重要角色，他们会为立法机关提供制度化和可靠性的信息［17］。从以上看出，国外地方立法后评估实施主体一般由两种构成:一是地方法规的制定机关和实施机关;二是高校、研究院(所)专家或监督性机构。以上两种评估实施主体构成具有一定优势，官方和非官方人员配置确保评估实施主体能够整体了解法律运行状态，对法律实施过程中遇到的问题全面掌握，且可以打破地方立法机关和行政机关的主导“部门主义”，确保评估结果权威性、专业性、客观性和公正性。

3.评估对象确定。评估对象确定原则。评估对象由一系列的地方法规组成，即“对象法规”，地方立法后“对象法规”选择应遵循符合实际需要，考虑社会公众热点问题，以及可预测实际效果原则。

根据以往地方立法后评估实践，“对象法规”主要集中在八个方面:保护风景名胜相关法规;“三农”问题法规;就业问题法规;环境保护问题法规;城市建设问题法规;殡葬管理的法规;青年志愿服务问题法规;档案管理问题的法规。以上地方法规具有若干共同点:一是属于专门领域，调整对象相对确定;二是实施3年或5年的不等时间;三是涉及执法部门的相关主体不多。因此，“如果有选择性地去评估这些地方性法规，就是因为主要考虑到这些法规的立法评估在操作中相对容易进行，并且难度不会太大，在缺乏制度保障和丰富评估经验等条件的情况下，先从相对简单的法规进行评估，可能更容易取得成功。”［18］

评估对象范围。“对象法规”范围包括:一是涉及人民群众的人身和财产等重大利益、国家领土完整和安全、社会秩序的和谐与稳定、经济秩序的维护和宏观调控、生态环境保护等方面的法规;二是与社会公共安全、人民公共利益、群众人身健康有密切联系的法规;三是存在涉及合法性、相关适用性以及合理性方面争议或在实施中发现效果不理想，需要重新作出修改或者直接废除的地方性法规或地方政府规章;四是相关法律法规有明确条文规定了评估时间，而且评估时间已经到点，必须要求开展地方立法评估工作的地方性法规或规章。一般来说，一部地方性法规所规定的内容较多，在实际评估中不一定要面面俱到，这就需要认真研究当前国内发展形势和区情，对需要修改或废止的地方性法规进行区分和“类型化”，然后通过评估发现实施中的问题，形成科学的评估结论。

4.评估时间确定。立法评估启动时间直接影响立法评估效果，因此必须选择和确定合理的评估启动时间。如果地方立法后评估启动时间过早，在“对象法规”实效和问题还没有真正显现的情况下，可能就会影响到地方立法后评估效果。在此基础上进行“立、改、废”工作，就会造成地方立法成本提高和立法资源浪费的现象。相反，如果立法评估活动启动时间太迟，其直接后果就是“对象法规”在实施过程中产生的问题长时间得不到有效解决，从而激化社会矛盾，产生消极的社会效果。以上只是针对启动时间而言，正式启动之后的评估时间也是关键，不能太长或太短。评估时间的确定要结合“对象法规”的具体情况，具体分析，合理的评估时间的确定有利于发挥评估效率，从根本上提高立法的社会效果。

在评估时间问题上，国外立法后评估时间相对合理，一般是在法规实施一段时间后，在运行的过程中出现了问题的时候才开始启动评估。根据国外评估时间的确定经验，结合我国地方法治建设实践，将“对象法规”评估期间确定为3～5年比较合适，此时间为评估活动顺利进行，作出科学、客观、权威的评估结论提供了时间保证。

(二)评估实施

在评估方案制作、评估主体、评估对象和评估时间确定的情形下，立法后评估正式进入实施阶段，实施阶段包括评估信息收集，评估信息筛选和甄别、评估报告制作等方面。

1.评估信息收集。评估信息的收集程序中，对信息的收集方法和数据库的建立是两个重要的方面。评估信息是立法评估活动开展的材料来源，评估材料是否真实和客观，直接决定评估结果的科学性、客观性和公正性。首先要采用合理的评估信息收集方法，一般来讲，这些方法包括实验法、观察法和调查法，即通过实地调研，问卷调查和个别访问来收集立法评估信息。另外还有查阅资料法，即通过查阅法规或政策运行记录等资料来收集立法评估信息。其次，评估信息的收集要合法。评估信息的收集要遵循一定的程序，要针对信息收集制定专门的制度，确保评估信息收集的“程序正义”。

评估信息数据库建立。评估信息数据库建立便于信息收集规范化、标准化和现代化。在评估活动中，评估信息数据库建设是保证评估材料科学性的重要举措。地方立法后评估数据库建立必须从三个方面进行:一是明确信息收集人员。人员专业化可以确保评估信息收集的可利用率、及时和准确。二是采用科学方法和技术，可充分利用大数据在内的现代信息技术，将评估信息进行类型化，并针对性建立数据库，及时对收集信息进行存储。三是提高立法后评估信息工作人员素质，提高其专业性，确保信息收集符合科学规律。

2.评估信息甄选和分析。在收集信息之后，立法后评估实施者应当将收集到的各种信息进行专门的、系统的甄选。评估信息甄选可参考一些相关信息，例如，行政部门在社会管理中产生的数据、执法部门在执法过程中的数据、监督部门对社会和行业监督产生的数据，法律在规制经济实体和企业经营过程产生的数据等。立法后评估数据甄选工作可以由评估主体独立完成，也可以委托专门部门来完成。

从科学性角度来讲，委托第三方中立机构来完成比较合适，这个过程包括甄选和分析两个环节。在信息甄选阶段，评估主体对收集到的“对象法规”评估信息进行筛选和整理，选择和保留有用的评估信息，去粗取精，去伪存真。然后，对相关信息进行处理，保留可靠的信息，删除完全不可靠信息。对于收集的复杂评估信息，可将信息进行分解，并认定好每一个单项指标信息在综合指标体系中的结构性作用。在评估信息分析阶段，评估工作人员应当对收集信息进行综合研究，并进行判断、推理，为最终立法评估结论提供准备。评估信息分析结果实质上是“对象法规”在实施中各种问题的总结，是从评估材料中抽象出来的具有共性的结论。评估信息分析与前期收集、甄选相比较而言要求更高，它意味着评估工作人员要学会综合运用各种分析方法，从定性和定量角度对评估信息进行综合的判断和推理，并得出科学结论。因此，信息分析工作对评估人员素质提出了更高要求，评估人员不仅要熟知立法过程，还要熟悉法规实施中的具体问题;不仅要具备分析能力，还应该具备综合比较和总结能力;既要求具备扎实的法律理论，又要具有丰富的社会经验和文字书写能力。

3.评估报告制作。评估报告制作是评估实施阶段最后环节，也是最重要环节。“所谓地方立法后评估报告是指在地方立法后评估工作组开展各项评估活动结束之后，向评估机关或部门提交的书面说明材料或文件。其具体内容涉及地方立法后评估的目的、地方立法后评估程序、地方立法后评估的标准、地方立法后评估的依据、地方立法后评估的结论以及对地方立法后评估的结果分析等基本要素，体现了地方立法后评估工作的阶段性成果。”［19］评估报告必须真实和客观，体现“评估对象”特点。一般来说，评估报告内容应包含四个方面:“对象法规”执行情况说明部分;“对象法规”实施过程中问题及成因分析;“对象法规”在实施中的成本和效益分析;“对象法规”执行内容提出修改的建议或意见。

评估报告是地方立法部门完善立法工作的重要参考，所以报告撰写必须真实和客观，具有针对性和建设性。评估报告可以让立法者、执法者、其他参与者和社会公众知晓地方立法后实施情况，起到监督、反馈和完善地方立法的效能。评估报告的结论导向功能将会进一步提高地方法规制定的科学性和实用性，为地方法规的“立、改、废”提供可靠依据。

(三)评估效果反馈

评估报告制作完毕并不意味着评估程序终结。评估报告在某种程度上仅起到再现地方法规在实施中存在的问题，为将来立法工作提供参考来源的功能。若将评估报告真正转化为实践中的立法决策，那么评估报告的反馈就是关键程序。评估报告反馈指在评估活动结束之后，相关地方国家机关对评估报告中提出的问题和建议给予积极回应的行为。具体来讲，即地方立法机关对评估报告中的问题和建议进行回应，并有针对性在法规的制定、修改或废止过程中消除现行问题，并提升立法质量的过程。评估报告反馈是评估程序的最后步骤，也是评估目的的完成实现。如果仅关注评估报告，不重视评估报告反馈，把评估报告束之高阁，这样评估程序就会中断，无法发挥评估的真正目的。

由此可见，评估反馈机制作用体现在以下三个方面:一是有利于督促相关地方立法机关及时对评估报告的建议或意见作出回应，强化地方政府的公信力;二是提高公众参与地方立法后评估活动的积极性和主动性，降低地方立法成本，节约地方立法资源;三是提高地方立法技术和质量，化解地方社会矛盾，促进地方经济发展和社会稳定。

评估报告反馈在实践中会产生以下三种法律结果:一是“对象法规”废止。即经过评估对与上位法相抵触的“对象法规”予以废止①“对象法规”被废止情形有:(1)文本中规定内容与上位法严重冲突;(2)评估“对象法规”已被新的地方法规替代;(3)制定时依据的上位法已被宣布失效或管理部门被撤销;(4)“对象法规”规定内容超越了制定机关权限;(5)“对象法规”内容明显不当或者缺少现实性;(6)无相应机关履行“对象法规”内容;(7)制定法规程序违法。。二是宣布“对象法规”失效。如果经过评估的“对象法规”被确认不再发生法律效力，制定机关应当及时宣布失效②例如，评估的“对象法规”已过法定期限的;评估“对象法规”没有调整对象的;评估“对象法规”内容已经不能适应当地政治、经济、社会和文化发展实际情况的。。三是“对象法规”修订。经过评估的“对象法规”，如果只需要修改部分内容就能继续实施的，就应该针对以下三种情况进行修改:(1)个别或少数条款与上位法相抵触的;(2)规制事项已经消失或者规制方式已经发生变化的;(3)小部分规定内容不再符合当地社会发展需要的。

综上所述，在地方立法后评估程序构建原则基础上，一个完整和科学的地方立法后评估程序包括评估准备、评估实施和评估效果反馈等三个部分，这三个部分建立在地方立法后评估活动规律基础上，是一个符合评估实践的科学体系。这个科学体系发挥实效性的关键还在于地方立法机关能够通过立法方式，将地方立法后评估程序纳入地方法治建设进程，将地方立法后评估程序制度化，建立系统的地方立法后评估程序规范体系。

四、结语

法律的稳定性、适应性和权威性是法治的基本面相，也是法治国家追求的基本目标。但是，与不断变化的社会现实相比而言，法律制定完毕的那一刻起就已经滞后了，这种情况也普遍存在于地方法治建设中。地方立法权扩大的初衷在于解决日益增长的地方社会实践需要与落后的规范生产之间的矛盾，但实际情况是地方立法的数量在绝对递增，而实效性却不容乐观，这里面立法质量是一个大问题。地方性法规质量不高由多种因素导致，但立法后评估制度缺乏是其中一个重要原因。评估制度通过建立一套以程序为内容的评估行为准则，规范评估活动的同时得出科学的评估结论，并以评估结论为导向督促立法机关对“对象法规”存在的问题进行积极回应，提升地方立法质量，从“程序法治”维度来弥补“实体法治”的不足。