协同治理理论下高校教师参与治理的要素研究

吴艳云

（仲恺农业工程学院人事处，广东广州510225）

一、问题的提出

目前，治理能力及治理体系现代化已是各个学科领域理论研究的热点问题。高校治理能力与治理体系的现代化也成为政府、高校乃至社会各方普遍关注的实践问题。高校发展已从政府全面控制和包办代替的管理模式向简政放权、放管结合、优化服务的合作管理模式转变。新时代背景下，高校治理的诸多挑战前所未有，高校治理的诸多创新机遇也前所未有。为进一步实现高校治理的科学化和民主化，迫切需要寻找新的治理模式和治理框架，设计和构建科学合理的治理机制。协同治理理论是应对目前高校复杂、系统矛盾的现实需要，是革除目前高校分权化、部门化、碎片化治理弊病的客观要求。本文拟从高校人力资源治理的角度，探讨“协同治理”理论视角下高校教师参与治理的关键要素。

二、协同治理理论

协同治理理论来源于西方，属于交叉学科理论，是应对现代复杂性、系统性的治理危机而产生的，是对传统科层制纵性线性管理模式的扬弃，是作为自然科学的协同论和作为社会科学的治理理论的融合。协同治理不同于合作治理、协调治理。合作治理只是一种合作关系，没有共同的愿景，关系为非正式的。协调治理有共同的愿景，关系较为正式。协同治理是围绕共同的愿景和远期规划，在一定的组织结构、权力体系基础上建立的较为持续、固定的治理关系。协同治理的最主要特征是摒弃管理主体的单一性，实现治理主体的多元化、各主体间的协同性、行动的程序性、管理的规范性、目标的效益性等。其本质是实现共同行动、耦合结构和资源共享[1]。它强调集体行动、充分酝酿、互相配合、相互协调，不断寻求最有效的治理结构，不断检视和改善治理理论，从而提升治理效果水平。国内治理理论界的权威学者俞可平认为，“治理”与“统治”虽都离不开权威和权力保障，但治理的权威主体多元化，权力运行的向度改善，治理向“善治”的理想结果发展。随着时代的发展和科学研究的不断进展，治理理论也不断发展和延伸,多中心理论和网络化治理理论是研究社会协同治理问题的重要理论分支。[2]

以往关于“协同治理”的研究多是从公共政策、组织理论和政治学等学科理论中寻找分析的视角，相关研究对“协同治理”的概念内涵主要理解为治理主体的多元性、权力的分散性、工作的协同性。田培杰认为“协同治理”的特征主要有：公共性、跨部门、互动性、正式性、政府为主、动态性；“协同治理”的类型包含了公共协商机制、纠纷解决机制、问题解决机制。[3]有关学者认为协同的过程是非线性的，而是各个阶段各个步骤相互影响的环形。协同的过程包括了沟通、协调、信任、愿景、共识等核心要素。传统的高校管理模式是“政府垄断”及“校长垄断”下的单一线性治理，如何提高治理主体的多样性、改善治理的过程是高校内部治理实践中的迫切需要解决的问题。本研究拟将协同治理理论运用到高校治理的实践中，用协同治理理论的视角，分析高校最重要的利益群体—高校教师参与治理的重要意义、核心要素。

三、高校人力资源治理的核心要素——教师参与

相关政府部门及高校管理层是传统高校人力资源管理的主体，客体是包括对招聘、聘用、考核、评价等全过程的管理。而高校人力资源治理的主体是利益相关者，除相关政府部门及学校管理层外，还有普通教职工、学生等，他们因各自的利益都须参加治理；高校人力资源治理的客体是指高校人力资源开发的全过程。比较而言，高校人力资源治理的主体更显得多元化。高校人力资源治理的过程要比高校人力资源管理承受更多的制度约束，必须遵守相关自律组织提出的治理指引。高校人力资源管理主要是通过行政权威的关系来实现，而高校人力资源治理主要通过运作以及内外部的显性、隐性契约来实现。因此，高校人力资源治理比高校人力资源管理存在着更好的稳定性，也更有利于高校的长期发展。在高校人力资源配置的过程中通过资源规划、任务分析、人员聘用、绩效考核激励等治理手段，使人力资源与其他资源相结合，促使其效率达到最大化，最终实现学校组织目标的过程即是高校人力资源治理的过程。其实现的手段是简单高效的组织架构、科学合理的分配人员、激发人员的潜力。

教师是高校最核心的人力资源。教师的有效参与是提升高校治理水平、实现高校人力资源治理的关键。参与内容的合理设计、参与渠道的有效供给是实现教师利益的必要条件，也是衡量一所高校学术权力配置与运作、人力资源治理水平的关键。叶文明认为共同治理是大学最有效的治理模式，其本质是不同利益相关者共同参与的治理。[4]潘懋元认为教师是高校人才培养、科学研究、社会服务的主体，在学科、专业等专门领域，教师应拥有主要发言权。[5]张德祥认为高校的学术人员、教师应参与学校事务的决策，尤其是学术领域的决策。[6]李如海认为教师参与学校的政策制定和决策有助于提高教师的主人翁精神和职业满意度。[7]阎光才认为现实之中的高校教师参与治理实践极为复杂，理念、简单概念和理论并不能很好地解决实际问题，操作中问题复杂多变、模式难以预设，目前来看，教师参与治理的效果并不理想。[8]

可见，高校教师参与治理的价值理念、参与治理的内容、参与治理的渠道、参与治理的体制机制、参与治理的能力与层次等构成了教师参与治理的重要方面。在此，拟采用协同治理理论的分析框架，选取教师参与治理的关键要素进行剖析。

四、教师参与治理的关键要素分析

（一）价值理念

一切的治理是为了人的自由发展，妨碍了人自由发展的治理是本末倒置的。[9]马克思“现实的人”思想是马克思主义发展的一个重要里程碑，在马克思主义哲学中占有重要的地位，促进了社会发展，推动了民主进程，解构着传统政治权力结构，有力促进人的解放和发展。1990年以来,联合国开发计划署提出了人类发展的概念,主张把人放在发展的核心地位,发展的最终目的在于改善和促进人类的发展,而治理强调利害相关者参与决策和相互合作的理念，[10]涉及权力的转换和权威在社会的运作方式，治理所关注和解决的问题是人类社会治理的主体和途径，是人类实现文明进步、社会发展的新举措。[11]教师参与治理的核心价值理念是通过善治，使高校人力资源主体充满自主感、胜任感和归属感，从而激发高校人力资源的活力，实现他们的自由发展。

（二）定位、角色和作用

传统的高校管理中，政府和学校领导层的主要定位和角色作用是指挥和控制；协同治理过程中，治理主体多元化，强调各主体的贡献与协作。尽管组织必须有核心力量，政府与高校领导层在协同治理中仍然发挥核心作用，但其角色从主要管理者调整为主要引导者。其职能主要集中于人力资源调配、财政资源分配、目标的统筹规划、规则的制定、信息的制作、合作及共识的促进等，突出体现对创新思维的包容度。

为解决目前我国大学内部治理中学术权力与行政权力失衡的突出的问题，提高学术权力的地位和话语权，应坚持建设我国现代大学制度应有的价值取向，确立教师的治理主体地位，重塑现代大学理念，以学术权力为主导，实行民主治理和教授治校。[12]教师是高校最核心的人力资源，是协同治理的主体力量。教师是一切教育活动的主体，是教育理念的落实者、教育改革的推进者。学校的发展归根到底依赖于是教师的个人发展，学校改革的成败归根到底取决于教师的接受、配合和落实。教师以主人翁的姿态参与治理在高校协同治理中发挥作用具有深刻的价值，可以使得学校的各项决策更科学、合理，实现教师真正实现与学校的协同治理，实现教师与高校、高校与社会的良性互动。

（三）思想共识

思想共识即高校内部复杂利益相关者的共识，它是提高民主决策水平、促进有效治理的前提。[13]教师与高校之间是相辅相成的利益共同体关系。高校是教师个人发展的强劲后盾，高校提供的学术条件和学术氛围决定了教师学术职业发展的硬条件和软条件，高校所处的学术地位和社会影响力在一定程度上决定了教师的身份地位。无数教师个人发展的合力也决定了学校的办学实力和影响力。因此，教师参与治理的领域不能仅仅是住房、工资待遇、个人发展、考核晋升、教学管理等与教师利益切身相关的领域，学校的短期或长期发展规划、基础设施建设、后勤保障等同样需要教师的广泛参与。教师参与的目的动机不应是个人获得相关利益，而应是学术自由、大学自治、促进学校发展。[14]思想的共识包括相互信任、共同目标、利益平衡。规则和目标应根据实际情况不断进行适当调整，尽管不同利益群体诉求不同，但资源相互依赖，应保证治理主体广泛、充分、多元的前提下，不断寻找协同治理主体之间的平衡点，保障各层次教师共同参与协商、话语权平等、表达真实意愿，从而达成思想共识、实现协同治理。

（四）多样化平台

叶文明等人的研究认为：“组织”和“制度”是影响教师参与渠道有效性的两个重要因素，教师参与的渠道根据组织、制度的不同可划分为四种类型，通过“成本-收益”分析得出“有组织—有制度”渠道效用最强，其他效用依次递减，其中“制度”变量对教师参与治理的影响最大，提高教师有效参与治理的主要路径是为教师参与渠道提供有效的制度供给和组织化支持。[4]

除常规的大学教职工代表大会、学术委员会、科学技术协会等有组织、有制度的组织机构外，各高校可成立类似“犹他愿景（Envision Utah）”的开放式平台，对高校的未来发展进行研究。通过组织公共会议、发放民意调查问卷等了解公众意愿。也可成立于类似“俄勒冈解决方案组织（Oregon Solutions）”[3]的针对具体问题解决的项目组织，决策管理层需围绕问题组建多个民间智库，把学校的疑难复杂问题通过项目分解的形式进行解决。首先把学校发展过程中的各项复杂问题进行分解，分别指定一名普通教师作为召集人，然后由召集人带领一支团队，负责具体问题的解决。团队成员的组成多样化，可来自政府机构、企业事业单位等，汇集各方力量、齐心协力寻求问题的解决方案。

（五）体制机制保障

教师参与是高校获取公众信任、提高合法性、获取社会资源的有效方式，有效参与可带来最有效的解决方案。管理层需主动放弃独自决策的权力并授权其他协同方对决策施加重大影响，与教职工保持信息共享、开放沟通，使每个利益团体、参与方都为最终目标的达成贡献智慧。教师参与决策过程应该有可持续性的制度保障，明确界定各参与方的职责界限，赋予教师真正意义上的话语权。

信息公开、协商民主、意见反馈和参与激励是协同治理的四大机制，它们为教师参与提供了可能性、可行性和动力源泉，是促进教师参与的基本制度逻辑。[15]教师在学校治理中的责任内容、权力范围、反馈机制、个人发展等都应有相关政策规定，使教师参与治理的责权利明晰化。政策规定应围绕并依据教师的不同擅长专业领域，灵活安排参与主体，高效发挥教师智力资源作用，激发教师的权责意识和参与兴趣。教师参与治理除了制度保障外，还须有激励反馈措施，对提供有效建议者应提供额外激励，高校需完善奖励机制，关注教师参与决策的行为表现，避免利益分配的延时性和均等化，对决策中起关键作用的教师及时给予公正合理的报偿。另外，财力资源支持、人力资源支持、信息资源支持、时间资源支持等制度条件保障措施也是十分必要的。高校教师参与治理过程工作机制图[16]如下：

（六）参与层次与参与能力

美国学者丹尼斯·奥根（Demnis Organ）等人把“组织公民行为”定义为未被正式的报酬体系所明确和直接规定的员工个体自觉自发表现行为，目前学界将其分为7个维度。员工主动关心、投入与参加组织的各种活动是组织运行效率和效能提升的重要因素。教师参与治理的行为属于公民组织行为。组织公民行为的水平决定了组织的绩效水平。个人特点、工作特点、组织特征和领导行为是影响组织公民行为的重要因素。[17]姚秋兰根据参与层次理论将教师参与治理的层次分为无参与、形式化参与、实质性参与几个阶段。一项调查指出，目前教师能够参与到学科及专业教学改革决策方案的比例不超过10%，教师参与科学研究基地或平台建设相关事务决策的占比仅为2.9%。[16]可见，目前绝大部分的教师参与停留在形式化参与阶段。基本以顺从领导者和管理人员的意愿为主，教师关于学校治理的意见并未被完全采纳。教师只有通过协商和合作的方式参与到学校治理中，为学校发展做规划，真正与学校领导者和管理人员共同探讨学校治理方案并真实表达意见和想法，为学校发展贡献自己的智慧和能量，才是实质性参与。

著名学者叶澜指出参与决策主体的综合素质和能力是教育变革中最关键的因素。除了参与主体教师具有参与意识、主观意愿，愿意付出时间精力外，教师的参与能力即具备专业资质、知识储备、水平和能力是影响参与科学性和有效性的重要前提，是决定教师参与层次的最重要因素。教师在参与治理的过程中，须对专业的教学改革、科研管理、人力资源分配、考核与激励、基础设施建设、校园文化建设等等问题都有较为系统的理解与认识，对国家宏观政策及高等教育治理专业领域知识能力发展需求有前瞻性研究，同时与各职能部门有密切的交流与互动。此外，教师自身的语言表达能力、逻辑思维能力、搜集信息能力及组织能力都是教师有效参与治理的重要因素。

五、结语

基于以上分析，协同治理理论视角下，高校教师参与治理重要且必要，是实现高校人力资源治理、提升大学治理水平的关键。高校教师参与治理的核心要素复杂多样，价值理念、角色定位、共识基础、参与平台、体制机制、有效参与等等。制度设计等结构性影响因素固然存在，个人及组织特点等行为性影响因素也非常关键。本文只是对高校教师参与治理核心影响因素的系统梳理和宏观思考，每个核心因素仍有不少需要深入剖析的问题，仍待后续的深入研究。高校教师参与治理的实践活动复杂，需要在实践变革中长时间摸索与探索，但仍然是值得深入探讨的有重大理论和实践意义的课题。