我国智慧政府研究述评与展望

苗俊玲 崔紫君

2017年12月，习近平总书记在《实施国家大数据战略加快建设数字中国》报告中强调，要运用大数据提高国家治理现代化水平，建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策的科学化、社会治理精准化、公共服务高效化①，建设智慧政府已经成为国家战略层次的重要方针。

随着信息技术的推进，电子政府逐渐向智慧政府发展，我国对电子政府的研究较多，然而对智慧政府的研究起步较晚。梳理国内智慧政府研究文献，有利于充分了解智慧政府的研究状况，并进一步探讨其未来发展。

一、我国智慧政府的研究文献统计分析

论文以中国知网为数据来源，以“智慧政府”为检索词，以“CSSCI和核心”为检索条件，检索出2016年到2019年智慧政府相关文献进行统计分析。

（一）发文量与主题分布概况

关于“智慧政府”的相关研究文献共检索出82篇，从发文量年度趋势图来看智慧政府相关研究文献正在逐渐增多（见图1）。实践为理论研究提供基础，理论研究同样对实践具有指导作用。智慧政府发文量逐渐增多是因为智慧政府的建设正成为政府部门关注的重点。

图1 2016—2019年智慧政府研究文献的发文量趋势

大数据的发展，对政府转型升级提出了新的要求，政府服务智慧化是对社会发展的适应，满足了新时代对政府治理能力现代化的要求。智慧政府成为当前政府部门的重点建设内容，学者们对智慧政府的相关研究也逐渐增多。在未来，随着智慧政府建设的不断发展，将会有越来越多的学者在这一领域展开研究。

图2 2016—2019年智慧政府研究文献的主题分布

从主题2010年分布情况看，研究主题较多，研究文献数量排名靠前的主题分别是智慧政务、智慧政府、大数据、智慧社会和智慧城市。目前国内智慧政府研究主题主要围绕两个方面：一是信息技术；二是政府治理。信息技术方面的主题，主要是大数据、互联网、媒体平台、物联网、人工智能等；政府治理方面的主题，主要是智慧政府、智慧政务、政务服务、社会治理、智慧治理、治理能力现代化等（见图2）。

（二）研究者分布和基金资助概况

智慧政府的研究者分布较分散，国内学者有马捷、蒲泓宇、张云开、张建光、张腾、杨道玲、王璟璇和王汇宇等人（见图3）。论文主要提取发文量排名前8（发文量大于等于3篇）的作者进行了研究领域的介绍，其研究领域主要为信息技术、协同治理等与智慧政府紧密相关的内容（见表1）。智慧政府的相关研究最主要的基金资助来源是国家社会科学基金，共计27篇。对智慧政府研究基金资助排名前五的分别是国家社会科学基金、国家自然科学基金、吉林省教育厅人文社会科学研究项目、四川省教育厅人文社会科学研究项目、中国博士后科学基金、国家科技支撑计划以及国家高技术发展研究计划（见表2）。在基金资助分布上，呈现出较大的不均衡性，主要与智慧政府的研究内容有关，智慧政府建设本就属于社会科学领域，因此基金资助项目中国家社会科学基金所占比重较大。

图3 2016—2019年智慧政府研究文献的作者分布

表1 2016—2019年智慧政府研究作者情况介绍

表2 2016—2019年智慧政府研究文献的基金资助项目分布

从智慧政府的者分布和基金资助情况来看，虽然目前国内对智慧政府的研究仍然处于初期阶段，但是智慧政府在我国已经受到国家层面的大力支持，值得关注的是吉林省、四川省作为地方政府，对智慧政府研究给予了大力的资金支持。

二、我国智慧政府的研究现状

目前国内学者关于智慧政府的研究已取得初步进展，本文将对智慧政府的研究内容进行详细综述，以便于进一步把握智慧政府的研究进展。

（一）智慧政府的演进历程

1999年,“政府上网工程”在我国正式启动，“国家信息化领导小组”正式成立，标志着我国电子政府进入起步阶段。至2019年，电子政府在我国已经发展二十年。这期间，科技的突飞猛进，政府治理环境发生巨大变化，为适应信息技术时代要求，政府也在摸索中不断转型升级。关于智慧政府的演进路径，学者们具有不同的观点。于冠一等认为电子政府到智慧政府经历了“数字政务—智能政务—智慧政务”三个阶段②。郭喜等从达尔文进化论的视角分析电子政府发展路径,认为电子政府到智慧政府是沿着“网络政府—数据政府—智慧政府”的路径发展的③。饶守艳认为我国的电子政务发展经历了四个阶段： “网络化办公萌芽阶段—网络化办公大发展阶段—政府网上信息公开快速发展阶段—网上办事跨越发展阶段”④。 （见表3）虽然国内学者对于智慧政府的演进路径给出了不同的观点，但是我国学者普遍认同智慧政府是电子政府发展的高级阶段，是信息时代发展的必然结果。

（二）智慧政府的内涵解读

智慧政府的内涵解读，是智慧政府研究的基础。本文通过梳理相关文献，总结出国内学者关于智慧政府内涵的研究成果，具体包含概念、内容以及特点三个方面。

第一，智慧政府的概念。于冠一等人认为智慧政务是系统集成化的电子政府⑤；霍亮认为智慧政府是以政府信息化为基础的新型电子政府⑥；周鸿铎认为智慧政府是由较多智慧人才组成的、利用信息技术实现智慧决策与智慧执行的机关体系⑦；饶守艳认为智慧电子政务是利用信息网络技术构建更好、更高效清明政府的公共管理理论与实践⑧；汪玉凯认为智慧政府是网络化、数字化、智能化深度融合的政府⑨。沈费伟、诸靖文对智慧政府的治理理念、治理体制、治理机制和治理方式等方面进行阐述，认为治理理念包括高效智能理念、协同治理理念以及人本主义理念；治理体制包括组织体制、程序体制、管理体制以及运行体制；治理机制包括发展机制和约束机制；治理方式上倡导“用数据说话，用数据决策、用数据管理、用数据创新”⑩。

第二，智慧政府的内容。薛金陵认为智慧政府包含智慧办公、智慧监管、智慧服务和智慧决策四个方面⑪；尚姗姗认为智慧政府所包含的内容应是市政管理、人口管理、教育管理、医疗管理、交通管理等所有需要政府参与管理，并且充分利用先进信息技术、智慧算法等辅助政府进行管理的内容⑫；司林波、刘畅认为智慧政府主要包含办公智能化、决策科学化、服务信息化和监管智能化四个内容⑬。

第三，智慧政府的特点。于冠一等从操作和技术两方面概括智慧政府的特点，认为智慧政府具有移动性、普及性、全时性、即时性、客制性、易用性、知识交互性等操作特性和系统集成化、业务全面化、服务衔接无缝化等技术特性⑭；霍亮认为智慧政府具有无缝性、移动性、随时性、实时性和集成性的特点⑮；郭渐强等认为智慧政府的特点是以人为本、泛在无缝、交互协同、高效智能⑯；胡税根提出智慧政府治理的五大基本性质：治理主体协同性、治理对象复杂性、治理过程透明性、治理技术迭代性和治理目标公共性⑰；周盛指出 “智慧政府”与电子政府的本质区别在于它的价值导向在于公共服务而不是行政系统的效率⑱。

（三）智慧政府的研究视角

1.基于技术视角的研究。大数据、云计算是智慧政府产生的现实基础，是目前国内学者研究智慧政府的重要视角。霍亮等基于云计算构建了服务开发、服务提供与服务消费三部分组成的智慧政府服务框架，将标准规范与安全保障纳入服务提供的全过程，重点介绍了PaaS应用平台和SaaS服务中心两个重要服务平台的架构与功能⑲。章谦华等探讨了智慧政务云建设中的云安全技术、智慧政务云面临的诸多信息困境⑳。尚珊珊等以大数据为背景进行智慧政府功能建设分析，强调智慧政府建设主要关键点在于硬件支持、软件支持和政策机制支持㉑。

2.基于理论视角的研究。

第一，DPSIR理论模型视角。张腾等基于DPSIR理论研究了智慧政务的信息生态评价㉒。DPSIR模型涵盖驱动力、压力、状态、影响和响应五方面的内容，能够反应系统内部间的相互作用与联系。张腾等基于这一理论模型建立了一套科学的信息生态指标。

第二，信息协同理论视角。信息生态理论是关于人、信息技术以及信息环境三者互动的研究，倡导人、信息技术和信息环境的协调发展。胡漠等㉓从信息协同视角出发，指出信息技术变革的驱动力、全球化竞争的外部压力和政务管理复杂化的内部压力是打破信息协同边界，建设无边界化智慧政务的三个推动力，并将智慧政务协同信息边界划分为垂直信息协同边界、水平信息协同边界、内外信息协同边界与地域信息协同边界进行分析，构造无边界化智慧政务机制模型。

第三，其他理论视角。周明铎从传播学理论的视角探讨智慧的实质，即人脑运动遵循的规则㉔。基于智慧学说，分别从智慧社会应用、自然智慧应用、智慧政府应用、智慧人才应用、智慧资源应用五个方面展开研究，提出智慧政府应用的首要任务是要强化对政府智慧人培养。霍亮等从达尔文进化论为视角探讨组织与进化的问题，认为组织一样需要遵循适者生存的规则，智慧政府就是组织适应社会发展进化的产物㉕。

（四）智慧政府的实践研究

智慧政府在我国的实践主要体现在政府与主流媒体平台的互融共进和政府在智慧城市建设中所发挥的重要作用两方面。学者对智慧政府的实践研究也主要是围绕这两方面进行展开。

1.新型主流媒体与智慧政府的互融共进。新型主流媒体与智慧政府之间的互融共进，成为我国学者研究智慧政府的一个热点问题。宋建武等从内涵和外延两方面对新型主流媒体进行介绍，分别对浙报集团、湖南广电、湖北广电三家区域性媒体平台建设进行探讨，提出要充分发挥智慧政府的作用，打造“媒体云—政务云—商务云—产业云—区域云”的生态链㉖；华小波等以瑞安日报社的实践为案例，探索媒体与智慧政府互融共进的路径，即提高新媒体技术的研发能力、本土行政资源整合能力及探索盈利模式能力㉗；郭慧认为智慧政府的建设为主流媒体深入社区服务提供了外部环境，相反，主流媒体的社会公信力为智慧政府的建设打好了坚实的群众基础㉘。

2.智慧政府在智慧城市建设中的重要作用。2010年，IBM公司提出“智慧城市”这一愿景，各国开始建设智慧城市。在我国，上海、天津、宁波等多个城市已提出智慧城市建设十三五规划。根据《2015—2020年中国智慧城市建设行业发展趋势与投资决策支持报告前瞻》的调查数据显示，我国311个地级市已经开展智慧城市建设，其中158个数字城市已经建成并在60多个领域得到广泛应用，同时最新启动了100多个数字县域建设和3个智慧城市建设试点。杨迅周认为要提高一个城市的管理水平，实现精细化管理、智慧管理和高效服务，必须要加强建设智慧政务㉙；薛金陵认为智慧政府是智慧城市的大脑和智慧城市建设的龙头，对智慧城市背景下的弱势群体如何获取政府信息提出了解决方案㉚；胡苏云等将建设智慧政务作为未来特大城市社会治理的技术突破，认为是建设好智慧城市的关键，建设好智慧政务能够提高政府的管理服务能力㉛；傅昌波认为智慧治理能够推行下去的关键一步是要有效运用科学技术建设好智慧政务，这也是提高政府治理能力，完善国家治理体系的前提㉜。

（五）智慧政府建设存在的问题

智慧政府建设虽然取得了初步的成效，政府的治理转型逐步成熟，但是在智慧政府的建设实践中，仍然面临着诸多的问题与挑战。

于冠一等认为我国智慧政府发展正在面临四个方面的挑战：信息采集与管理、政务流程整合以及信息整合、参与公共政策的公平性和信息安全㉝。薛金玲从智慧城市建设中弱势群体对政府信息获取的困境方面展开研究，认为弱势群体在获取智慧政府信息时存在经济收入、素质教育、信息技能、生理障碍、个人习惯等方面的困境㉞；胡税根等从智慧政府创新治理的角度探讨，指出智慧政府制度建设有待进一步完善、缺乏动态的网络协同治理体系、政府数据的共享与开放存在滞后性、现代科学和技术方法等相关治理要素支撑不足、智慧政府进行治理的平台还需要进一步完善等问题㉟；吴韬在大数据治理视域下对智慧政府“精准”决策进行研究，认为智慧政府建设中实现“精准”决策存在转变传统主观性、经验主导的思维困难、条块协同治理的操作困难、落实政府数据开放政策的困难㊱；章谦骅等认为在智慧政府特殊的环境下，云计算除了共性的安全问题，尚有待解决的难点即业务系统的隔离、内外网安全的隔离、分等级的安全服务以及安全资源自动化部署㊲；尚珊珊等认为智慧政府的建设在总体上服务水平有待进一步提高，服务支持流程也需要继续完备，具体表现为信息开放与共享不充分、政务平台功能建设不完善、服务支持流程政策不完备等㊳。马捷等对深圳市智慧政府局部近邻网络结构进行可视化分析，发现深圳市智慧政府局部近邻网络具有同配性，相较于异配网络更加支持信息的流通，应着力关注节点脆弱性强的部门，优先与关联度高的部门进行数据库建设与共享，进而稳定政务网络,推动智慧政务协调发展㊴。

（六）智慧政府建设的思路探索

建设智慧政府，是适应信息时代必然的选择。《2018年联合国电子政府调查报告》显示我国电子政务在线服务位指数0.8611位列第34位，电子政务发展指数为0.6811位列第65位。作为世界第二大经济体和亚洲最大的发展中国家，我国电子政务的发展远远落后于韩国、新加坡等国家，我国电子政府的发展任重而道远。

华小波等㊵认为未来应该努力争取地方党委和政府的支持，基于提高党在互联网环境下执政能力的战略高度，对智慧政府的建设予以重视，重点推进以下几项工作：一是各级政府要将“智慧政府”作为政府的重点建设项目；二是加快各地政府层面的系统整体布局；三是要在已有智慧政府服务体系的基础上，以当地的主流媒体机构为运营主体，建设具有当地特色的云计算中心；四是各级政府多给予一些财政资金支持，为媒体融合提供雄厚的资金保障。饶守艳㊶针对智慧政府提升效能给出三点对策：第一推进电子政务和“互联网+”的创新发展，指出智慧决策是智慧政府的出发点，智慧管理与服务是发展智慧政府的落脚点。第二，确保智慧电子政务的基础地位，做到政府、企业和社会的统一。第三，构建服务导向，面向用户的智慧政务体系框架。胡税根㊷从治理创新角度探讨智慧政府未来的建设思路：提高对智慧政府顶层设计的重视，包括治理理念、制度建设、体系建设以及机制建设四个层面；实现智慧政府多元主体间、线上与线下以及治理手段三方面的动态协同；推进政府在数据开放与共享方面进一步完善相关的法规政策，制定好科学的数据开放与共享标准；智慧决策是智慧政府的核心，积极探索其发展路径；加强研发治理技术，完善智慧政府基础设施建设。吴韬㊸从提高智慧政府精准决策方面给出了发展思路：首先，要树立开放共享的大数据思维；其次，要充分发掘智慧政府“精准”决策的新模式。最后，完善智慧政府相关的法律法规，为智慧政府的发展营造一个良好的生态环境。

三、我国智慧政府研究的评价与展望

（一）研究评价

通过对近年的智慧政府研究内容进行综述，发现该方面的研究已经取得初步进展。首先，对什么是智慧政府这一基本问题，通过国内学者的研究，在智慧政府的内涵、内容、特点等方面都有了清晰的认识。其次，国内对智慧政府的研究从DPISR理论、信息生态理论等视角展开，为智慧政府的研究打开了理论研究的大门。再次，国内学者对智慧政府在我国的实践进行研究，将智慧政府建设与新媒体融合、智慧城市相结合进行研究，对未来智慧政府实践研究提供了良好的借鉴。最后，对于国内智慧政府建设中出现的问题，学者从多方面进行建设思路探讨，对未来智慧政府的建设具有指导意义。

就现有研究而言，还存在诸多不足：

第一，在研究内容方面。宏观研究多于微观研究。目前国内学者对智慧政府的研究集中在智慧政府的概念和内涵、智慧政府的应用以及智慧政府发展中的问题与建设思路等宏观层面上，对智慧政府的具体内容等微观层面的研究较少。

第二，在研究方法上，理论研究多于实证研究，静态研究多于动态研究。

（二）智慧政府研究的未来展望

研究智慧政府，应该坚持理论与实践相结合、动态与静态相结合、定量与定性相结合的原则。

1.拓宽智慧政府的研究范围。首先，深入微观层面展开研究，国内学者对智慧政府的宏观层面研究已取得成效，未来应该基于现有成果，深入智慧政府的微观层面，从智慧办公，智慧服务等智慧政府的具体内容展开研究。其次，科学的智慧政府评价指标体系的建立必不可少。

2.注重定量研究和动态分析。随着智慧政府建设在我国的不断发展，笼统的描述性研究已不再适应智慧政府发展的实际情况，因此，在今后的智慧政府研究中，定性与定量相结合将成为智慧政府研究的重要工具。动态化发展的智慧政府要求学者不能仅停留在静态考察上，要对不同时段智慧政府的发展进行分析总结，展示智慧政府发展的阶段性特征，探索智慧政府的发展规律，为智慧政府未来的发展提供指导。

3.注重创新，发掘更多的研究视角。国内智慧政府的研究已经涵盖智慧政府的内涵、发展历程、建设中的问题及建设思路，基于信息技术的视角研究远多于基于理论视角的研究。结合时代背景对智慧政府展开研究是目前国内研究智慧政府的主要形式，在未来需要深度挖掘智慧政府研究的更多视角，从多个学科领域发掘智慧政府研究的切入点。

注释：

①习近平：《实施国家大数据战略加快建设数字中国》，《中国信息安全》2008年第1期。

②⑤⑭㉝于冠一、陈卫东、王倩：《电子政务演化模式与智慧政务结构分析》，《中国行政管理》2016年第2期。

③郭喜、李政蓉：《新一代信息技术驱动下的政府转型—从网络政府到数据政府、智慧政府》，《行政论坛》2018年第4期。

④⑧㊶饶守艳：《智慧政务提升政务效能的理论与实践》，《技术经济与管理》2016年第5期。

⑥⑮⑲㉕霍亮、杨柳：《云架构下智慧政府服务模式研究》，《现代情报》2016年第7期。

⑦㉔周鸣铎：《认知传播学的核心支点理论研究》，《编辑之友》2016年第9期。

⑨汪玉凯：《智慧社会与国家治理现代化饶守艳》，《中共天津市委党校学报》2018年第2期。

⑩沈费伟、诸靖文：《大数据时代的智慧政府治理：优势价值、治理限度与优化路径》，《电子政务》2019年第10期。

⑪㉚㉞薛金玲：《智慧城市背景下弱势群体政府信息获取的困境及解决方案》，《陕西档案》2016年第2期。

⑫㉑㊳尚珊珊、杜鹃：《大数据背景下智慧政府功能建设分析及路径设计》，《情报理论与实践

⑬司林波、刘畅：《智慧政府治理：大数据时代政府治理变革之道》，《电子政务》2018年第5期。

⑯郭渐强、苏蔚：《智慧政府视角下降低行政决策成本研究》，《天津行政学院学报》2017年第8期。

⑰㉟㊷胡税根、王汇宇：《智慧政府治理的概念、性质与功能分析》，《厦门大学学报》2017年第3期。

⑱周盛：《走向智慧政府：信息技术与权力结构的互动机制研究——以浙江省“四张清单一张网”改革为例》，《浙江省社会科学》2011年第3期。

⑳㊲章谦骅、章坚武：《基于云安全技术的智慧政务云解决方案》，《天津行政学院学报》2016年第5期。

㉒张腾、张建光、尚进：《基于DPSIR模型的智慧政务信息生态评价研究》，《中国科技论坛》2017年第2期。

㉓胡漠、马捷：《信息协同视角下无边界化智慧政务推进机制研究》，《情报资料工作》2019年第1期。

㉖宋建武、陈璐颖：《建设区域性生态级媒体平台——打造新型主流媒体的路径探索》，《新闻与写作》2016年第1期。

㉗㊵华小波、林婕：《媒体融合与智慧政务互融共进的路径——互联网+政务平台的瑞安实践》，《新闻与写作》2016年第1期。

㉘郭慧：《主流媒体社区生活服务平台的构建》，《编辑之友》2017年第5期。

㉙杨迅周：《河南省智慧城市建设：问题、方向与路径》，《地域研究与开发》2016年第6期。

㉛胡苏云、肖黎春：《特大城市社会治理创新：城市功能疏解的视角》，《特大城市研究》2016年第12期。

㉜傅昌波：《全面推进智慧治理 开创善治新时代》，《国家行政学院学报》2018年第2期。

㊱㊸吴韬：《大数据治理视域下智慧政府“精准”决策研究》，《云南行政学院学报》2017年第6期。

㊴马捷、谢雨杉、蒲泓宇、张云开：《智慧政务局部近邻网络节点脆弱性研究——以深圳市政府在线为例》，《图书情报工作》2019年第15期。