本科教学评估的“中国方案”：脉络、问题与走向

陈 栋

(江南大学 高等教育研究所， 江苏 无锡 214122)

本科教学评估是教育行政管理部门及社会性评估机构对高校本科教育教学条件、水平和问题进行综合评定与监督的专门性评价活动。我国本科教学评估工作在形式上经历了高等工程教育评估(试点)、合格评估(鉴定)、办学水平评估、选优评估、随机性水平评价、水平评估、审核评估、专业认证等阶段；在评估主体上经历了高等工程教育主管部委、各级人民政府及其教育行政部门、教育部、教育部高等教育教学评估中心、中央和省级政府等转变；在评估内容上经历了学校专业与学科的办学水平、专业与课程等单项评估、办学指导思想与教学效果等七项指标、教学质量国家标准等转向；在评估结论使用上经历了办学水平分级参考、增减专业审查依据、学校改进依据、提高教学质量依据、资源配置参考等转换。不同时期、不同阶段本科教学评估工作的依托制度、主体政策、方案(指标)、指导意见和配套规范措施等，共同构成了我国本科教学评估制度体系。从新时代我国本科教学评估制度变革的现实需要出发，运用新制度主义理论剖析教学评估制度的生成、运行与变革等层面的问题，进而揭示评估制度创新的未来走向，构建本科教学评估制度的“中国方案”，既是提升高等教育培养质量的时代需求，又是回应高等教育治理体系和治理能力现代化需求的必然选择。

一、本科教学评估制度变革的分析理路

我国本科教学评估制度由作为制度背景的国家教育改革宏观政策、作为制度主体的教学评估核心文件、作为制度实施依据的评估指标体系与方案、作为制度保障的评估程序规定，以及作为制度改进逻辑结合点的评估结果应用方式等多个模块构成。对评估制度的结构与演进、理念与要素、收益与改进等进行理论和历史分析，可以较为完整和系统地把握评估制度变革的基本理路，从而为探索评估制度改进策略提供坚实的依据。

1. 本科教学评估制度分析的基本框架

新制度社会学的制度建构理论认为，制度是“由社会符号、社会活动和物资资源所组成的多层次稳定的社会结构”，包含法令规章(regulative)、规范(normative)和文化认知(cultural-cognitive)三个要素[1-3]。照观我国本科教学评估制度的生成、运行和变革历程，将正式制度、非正式制度和潜在的制度要素进行归纳分析，遵循制度逻辑分析的制度理念、制度框架、制度实施、制度效果和制度改进五维框架，我们可以尝试构建评估制度分析的复杂振动模型：

制度效果(E)=制度理念(P)+政策工具(I)+政策要素(F)-制度排斥(E)

其中，制度效果是指制度所产生的效益总和，是制度分析的核心。一项或一系列理念先进、政策工具选择合理、政策要素配合得当、制度排斥结果可控的制度，既是效果良好的制度，也是制度变革所要追求的目标。制度效果与制度成本、制度收益密切相关。在新制度经济学看来，举凡制度确立、运行和变革过程中所耗费的人力、物力、财力等资源，统称为制度成本[4]；制度效果与制度成本之间的差额，就是制度收益；差额为正且愈大则收益为正且愈大，反之则收益为负且愈小，差额为零的情况只存在理论可能性。减少制度成本或提升制度成本的收益率，是制度设计与运行管理的核心诉求。而运行是否良好、收益度高低、改进是否及时，是衡量制度效果的重要指标。对我国本科教学评估制度的分析，即是在追求良好制度效果的前提下，从制度理念、框架、实施、效果、改进五个维度出发，考察制度理念、政策工具、政策要素、制度排斥的互动关系及其影响，进而揭示制度建设的主要问题和制度改进的可能方略。具体分析框架见图1。

图1 我国本科教学评估制度分析的基本框架

在本科教学评估制度分析框架中，法令规章类要素包括各类显性制度文本和措施等，规范类要素包括各类隐性制度影响和制度伦理体系等，文化认知类要素包括各类潜在的泛制度认知要素和制度认同、制度期望等。与之相应的，借鉴古德莱德(John I. Goodlad)等人的课程层次分析理论[5]，也可以将制度分为五种基本形态：理想的制度、正式的制度、理解的制度、实施的制度、体验的制度。理想的制度即制度制定者和研究者们心目中制度效果最好的形态，正式的制度即制度制定者和管理部门发布、运行的制度文本，理解的制度即制度执行者和监督者们对制度的领悟与体认，实施的制度即制度执行中实际生效的条款及其效果，体验的制度即被各方制度主体所内化和转化的制度内容。教学评估制度的五种形态与制度逻辑分析的五维框架有一定的交叉重叠，但前者更着重于描述制度本身的变化，后者更着重于描述制度发展的逻辑。而制度形态变化和制度逻辑演进共同指向了制度分析的复杂振动模型，或者说是被这一模型所解释。制度理念内蕴于以法令规章为主体的制度框架和以规范、文化认知为导引的制度实施过程中，指向理想的制度；制度框架体现于政策工具选择和政策要素组合上，指向正式的制度；制度实施取决于各主体对忠实执行取向、相互调试取向和创生取向的选择，指向理解的制度和实施的制度；制度效果建基于制度收益和制度成本之差，指向体验的制度；而制度成本包含了制度建设、执行和排斥等多个维度的耗费。以制度效果为轴心倒逼制度理念的革新、制度框架的改良和制度实施过程的优化，是制度渐进式改进的基本理路，最终指向于制度范式变革。

基于此，可以将我国本科教学评估历程中的规范体系和话语的分析、典型高校本科教学评估活动的组织层面分析，以及国家高等教育质量保障制度建构的深层剖析，视为本科教学评估制度创新的三个基点；将社会规范层面上的社会群体约定俗成的社会行为准则和更具强制约束力的法规条文、社会关系层面上的各行动者主体之间的利益分配与博弈、文化—认知层面上的制度合法性建构与认同，视为本科教学评估制度创新的三个层面；将教育制度的二重性(制度支配与制度互动—制度危机与旧制度的去制度化—新制度的动态生成)及教育制度排斥的二重性(排斥机制—行动者或利益相关者的适应与抵制—制度排斥的再制)，视为本科教学评估制度创新的两大动力系统，从评估制度的理念、措施与行动三个层面进行复合研究，审视我国本科教学评估制度的演进历程、制度困境和改进策略。

2. 我国本科教学评估制度的阶段特征

我国本科教学评估制度从1985年起经过35年的建设与改革，在制度理念、措施和行动三个层面都经历了数轮重要转型。从制度理念、框架、实施、效果、改进五个维度进行考量，结合制度理念、政策工具、政策要素、制度排斥的互动关系及其影响的变迁，我们可以将其历程大致分为五个阶段。

第一阶段是评估探索期(1985—1993年)。该阶段特征是：评估研究与实践探索相结合，初步确立了我国高等教育评估制度的基本框架与内涵范式。主要背景制度是《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985)和《中国教育改革和发展纲要》(1993)。核心制度框架体现于《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》(1985)和《普通高等学校教育评估暂行规定》(1990)。这一阶段的制度建设理念是在改革开放思潮的引领下，通过开展教育质量评估来推进教育体制改革，与国际高等教育质量保障体系相接轨。政策工具主要选择的是系统变革、劝诱或劝诫工具。政策核心要素是评估主体和评估对象的确立、评估指标和评估程序的尝试。优秀评估试点、合格评估、水平评估、选优评估的制度对象强制分类，体现了典型的高校分层和评估制度排斥特征。这一阶段教学评估制度的总体效果是初步建立了以专业、学科办学水平为核心的本科教育质量评估体系，使本科教学评估工作开始成为衡量高校办学水平的基本指针之一为社会所广泛认可和接受。

第二阶段是全面试点期(1994—2001年)。该阶段特征是：第一轮全国性本科教学评估试点，开始探索分级分类评估模式，评估结果对高校和地方政府的导向性增强。主要背景制度是《教育法》(1995)、《高等教育法》(1998)、《面向21世纪教育振兴行动计划》(1998)和《中共中央国务院关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》(1999)。核心制度框架体现于《综合大学本科教学工作合格评价方案》(1997)、《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》(1998)、《综合大学本科教学工作优秀评价方案(试行)》(1998)和《普通高等学校本科教学工作随机性水平评估方案(试行)》(2000)。本阶段的评估制度理念建基于这一时期国家对高等教育社会贡献度的突出强调，以及分税制等经济体制重大改革所带来的审计文化思潮。政策工具主要选择了命令性和激励性工具。政策核心要素是分级分类评估指标体系和优良等评估结论分层标准。暂缓通过和不合格的评估结论在向社会有限范围内公布后引发了强烈反响，作为显性制度排斥结果，直接导致后续评估工作开始被地方政府和受评高校所“超强重视”。本阶段评估制度建设的效果十分明显，不仅在高校内部引发了基于指标体系的建设质量、评估质量竞争，而且引发了社会对于高校教学质量分等的热议。重要教育法规的集中出台，也为本阶段及后续阶段评估制度的制定、运行提供了坚实的保障。

第三阶段是转折深化期(2002—2008年)。该阶段特征是：官方首次开展大规模周期性大学教学评价活动，首次对本科教学工作水平评估指标和等级标准按科类分类，评估结论开始由校内宣布改为通过新闻媒体对外正式公布。主要背景制度是《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》(2001)、《2003—2007年教育振兴行动计划》(2003)和《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》(2005)。核心制度框架体现于《普通高等学校本科教学工作水平评估方案(试行)》(2002)和《教育部办公厅关于印发〈普通高等学校本科教学工作水平评估方案(试行)〉的通知》(2004)。本阶段评估制度理念是针对我国加入WTO、地方新建本科高校大规模升级升格、高校大规模扩招所引发的社会上对于本科教学质量的质疑而展开的，加之前一阶段评估制度社会影响的扩大，使教育行政主管部门倾向于通过更加缜密的制度安排来推动或者引导高校的办学方向，展现出“超强控制”的趋势。政策工具主要选择了命令性和能力建设工具。政策核心要素是结构化的水平评估指标体系和“三个符合度”的评估规范要求。而评估结论的优良合格不合格分级，在评估对象的全国性铺排扩大和评估结论媒体公开发布等复合作用下，制度排斥效果更加明显。经过前两个阶段的重点高校试点和全国性评估试点的经验积淀，我国本科教学评估在程序、指标、结果应用等方面均形成了一定的独特范式，制度的二重性借助制度排斥的二重性而得以彰显，相应而言本科教学评估制度建设也开始朝向常规化发展。2004年教育部高等教育教学评估中心的成立，适应、强化并引领了这一制度改革趋势。

第四阶段是规范发展期(2009—2017年)。该阶段特征是：取消指标权重增加进校评估专家的话语权、自由裁量权和决定权，依托“五位一体”教学评估制度开启本科教学工作审核评估的五年进程。主要背景制度是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(2010)和《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》(2012)。核心制度框架体现于《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》(2011)、《教育部办公厅关于开展普通高等学校本科教学工作合格评估的通知》(2011)和《教育部关于开展普通高等学校本科教学工作审核评估的通知》(2013)。本阶段的评估制度理念受国际教育评估价值观转型和我国教育治理体制改革的影响，开始凸显基础办学条件标准之上的评估专家、受评高校等评估主体“自由裁量权”的重要性。政策工具选择以激励性和能力建设工具为主。政策核心要素是“五位一体”评估体系、审核评估“五个度”和国际工程教育专业认证标准。由于这一时期开始淡化评估指标的强制性和评估结论的分级，所以制度排斥的显性影响逐渐减弱，“重在建设”的制度整合功能开始凸显。本阶段是实施国家中长期教育规划和推进治理体系现代化的关键阶段，管办评分离、第三方评估机构参与和国际工程教育专业认证等制度导向，开始在我国本科教学评估制度建设和改革中发挥重要影响，而“五位一体”的评估制度框架则一直延续至后一阶段以专业认证为核心的新制度范式建立之后仍在发挥作用。

第五阶段是质量引领期(2018年至今)。该阶段特征是：建立教学质量国家质量标准体系，以师范专业认证带动专业三级认证全面铺开，深入推进质量文化建设。主要背景制度是《关于加快建设高水平本科教育 全面提高人才培养能力的意见》(2018)、《关于深化本科教育教学改革 全面提高人才培养质量的意见》(2019)和《深化新时代教育评价改革总体方案》(2020)。核心制度框架体现于《教育部关于印发〈普通高等学校师范类专业认证实施办法(暂行)〉的通知》(2017)和《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》(2018)。本阶段的评估制度理念在于尝试通过树立教学质量和评估认证程序的“中国标准”，探索形成高等教育质量保障体系的“中国方案”，顺应本科人才培养质量和专业建设质量要求提升的趋势，推动本科教学评估制度的范式变革。政策工具选择以能力建设和系统变革工具为主。政策核心要素是专业教学质量国家标准、三级专业认证标准、一流本科和一流专业建设要求。由于本阶段以教学质量国标和专业认证形式为核心的评估制度建设与实践刚刚开始，本科人才培养质量受到国家前所未有的重视，且属于上一阶段评估制度范式的审核评估仍有部分高校尚在进行之中，因此新的教学评估制度范式建立并未大张旗鼓地对旧有范式进行革新，教育制度的二重性与教育制度排斥的二重性将短暂地和谐共存，这或许也是重新建构中国特色高等教育质量保障体系想要达成的制度效果之一。

二、本科教学评估制度建设的主要困境

我国本科教学评估制度演进的五个阶段，积累了评估研究与实践互促共进、分类分批评估针对性较强、院校自评为基础可靠性高、软硬指标相结合灵活性大、重视质量意识和质量文化等基本经验。但同时也因为我国高等教育管理体制、治理理念和治理方式等方面的逻辑惯性，产生了制度理念上政策驱动评估的效果有限、制度措施上评估方式和内容有待完善、制度行动上政府部门主导而利弊参半等主要困境。这些困境是我国本科教学评估制度体系建设与实践过程中长期积累下来的“副作用”，也将是新时代继续推进本科教学评估制度改革与发展的“反向路标”。

1. 制度理念上政策驱动评估的效果有限

由于在我国高等教育办学和管理体制的历史中长期存在着“全能政府”甚至“超级政府”的角色，所以我国高等教育改革进程基本上都是由教育政策驱动的，而且是以持续出台的政策驱动持续不断的改革。“由政府主导改革，以政策驱动改革成为我国高等教育改革和发展的典型模式”；“政策驱动高等教育改革的成功得益于行政权力的强制性、锦标赛体制以及对顺从的激励”[6-7]。我国本科教学评估的进程与周期性持续出台的相关制度及其背景制度高度契合，呈现出政策驱动评估的典型特征。仅以评估结果的使用范围来看，本科教学评估和专业认证的结果作为高校政策性身份的象征之一，在一定程度上超过了高校的学术、教学和社会服务声誉的作用，在资源分配、制度准入和社会影响等方面发挥着难以替代的作用。

1990年的《普通高等学校教育评估暂行规定》设置不合格评估结论“经鉴定不合格的学校，由国家教育委员会区别情况，责令其限期整顿、停止招生或停办”，以及选优评估“结果排出名次或确定选优对象名单，予以公布，对成绩卓著的给予表彰、奖励”，此后“避差”和“争优”就成为高校应对评估的两种主要策略，也成为国家和各省教育行政管理部门把握高校办学方向的重要抓手。1998年的《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》，更是明确将本科教学工作评价结论作为“学校增设本科专业，新增硕士、博士学位授权单位及其学位授权学科、专业点等有关工作资格审查的依据之一”。2011年的合格评估规定，高校整改不合格“将被认定为教育教学质量低下，依据有关法律给予相应处罚”；但在2013年的审核评估中，评估结果仅作为学校整改和有关教育行政部门在政策制定、资源配置、招生规模、学科专业建设等方面的参考依据。从强制要求到资格要件，再到参考条件，本科教学评估结果的作用逐渐从规范和导向转向了服务和促进，这与“第四代评估理论”[8]影响下的评估理念转向有关，也与政策驱动评估进程中逐渐暴露的问题及评估专家和受评高校的持续反馈推动密不可分。正是由于政策驱动评估效果逐渐减弱、矛盾逐渐聚焦，才有了这些明显的制度性转变。

2. 制度措施上评估方式和内容有待完善

我国本科教育评估的方式和程序在35年的评估进程中是前后连贯、彼此衔接、逐渐完善的。从1985年的《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》中将评估程序确定为8个步骤，到2013年的《关于开展普通高等学校本科教学工作审核评估的通知》中将评估程序确定为4个步骤，期间经历了如1990年的选优评估结果公布和表彰、2011年的教学基本状态数据常态监测等重要环节补充，其中得以持续坚持的评估方式和程序主要是院校自评、“申请—受理”与专家进校、评估结论公布、院校改进四个环节。基本上无论评估结论如何，院校都要根据专家意见制定整改方案并进行为期一年的整改，再向教育部呈报整改情况报告。美国的高校认证与评估程序一般分为申请、自评、实地评估、公告、追踪和复评等六个阶段，相比而言我国主要集中于前四个阶段，并且始终坚持自评是教学评估工作的基础和起点。在专家进校评估之前，申请评估的院校所提供的评估材料主要分为三个层次，即自评报告、背景材料和备查材料[9]。这种国家定指标、高校对标自评、评估专家指出整改方向的评估范式，虽然给不同类型不同层级高校的特色化发展保留了一定的空间，却离高校“用自己的尺子量自己”的主体性评估定位仍有一定差距。同时，高校自评需要调动校领导、学校职能部门和院系各方的诸多力量共同合作，在很大程度上会造成评估成本过高且分担和分配不合理等问题。虽然强调院校自评为基础，但依据谁的标准、由谁来评价、结果谁来使用与如何使用等根本性问题还有待进一步明确，因此自评报告对于受评高校自查自纠自改的效果也只能算是差强人意。

评估内容方面，我国本科教学评估的指标设计经过数轮调整，从多个维度尝试进行硬指标和软指标相结合，体现了一定的灵活性和实用性，但硬指标的设计一直饱受评估专家和受评学校的诟病[10]。教育部多次强调评估重点要考察学校办学思想、师资队伍、专业与课程建设、教学管理、实践教学、学风、教学效果等软件建设，但1990年的《普通高等学校教育评估暂行规定》，仍将“合格评估”的标准界定为“办学条件鉴定的合格标准以《普通高等学校设置暂行条例》为依据，教育质量鉴定的合格标准以《中华人民共和国学位条例》中关于学位授权标准的规定和国家制订的有关不同层次教育的培养目标和专业(学科)的基本培养规格为依据”[11]，即教育评估的基本指标实际上是将国家对于高校办学的各种基本要求予以汇总和督查。其后，教育部《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》(教发〔2004〕2号)中的相关规定，成为后续评估制度硬指标方面的主要依据和合格标准，且一直施行至今而未做改动，那么评估的促进作用如何体现？如果基本条件不达标，如何进行追责和复核？对于部分学校的部分专业/学院的基本办学条件指标低于限制招生规定要求的，是否要进行相应处罚？这一类指标对于教学评估的意义不大，即使不开展评估，高校也要按照这一标准去做，因此在评估中起不到应有的导向和促进作用，反而使本科教学评估降格成为教学条件统计与稽查。

3. 制度行动上政府部门主导实施因而利弊参半

从我国本科教学评估的发起者、组织者和主持者的角度来看，政府部门及其下属事业单位、派出机构是绝对的实施主体，这在一定程度上以国家权力和信誉保证了我国教学评估工作的权威性、公正性和影响力，但也导致了行政化干预过多、统得过死和忽视受评高校诉求等问题，可谓是利弊参半。“评估变成了行政手段和对高校进行控制的方式，并没有成为高校教学生活的内在需要，它脱离了教学生活。”[12]在2004年教育部高等教育教学评估中心成立之前，我国本科教学评估工作主要由教育部(原国家教委)、各省教育行政主管部门组织评估工作委员会、课程教学指导委员会、教育评估领导小组等机构负责实施，直接由部、省教育行政主管部门领导并对其负责。教育部高等教育教学评估中心成立之后，在“管办评分离”的政策趋势下，教育部及评估专家委员会更多扮演了统筹、指导、审议、仲裁和监督的角色，第三方评估机构的作用和地位开始凸显。但教育部高等教育教学评估中心和省级教育行政部门各自负责具体组织实施评估工作也饱受社会各方的质疑，社会力量始终难以参与其中并产生关键影响，早在2011年就已提出的本科教学评估由“政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合”的构想一直难以实现。

我国本科教育评估制度变迁的进程，基本上符合了我国经济社会发展对高等教育质量需求的发展过程。本科教学评估作为一项政府行动，更关注于评估制度所达成的象征性意义，即代表国家意志的本科教学评估制度对高校的影响力和作用力，检验各级各类高校在本科教学工作上的配合程度与主动性，是否“令行禁止”，而并非只关注于高校实际的教学改进效果。评估过程实际上成为了教育行政管理部门意志和决策合法化的过程，并且具有比文件、决议和意见等政策文本更加持久的控制力和向心力。中共十八大以来，在深入推进教育领域治理体系和治理能力现代化、构建服务型政府的政治大环境影响下，以合格评估和审核评估为代表的第三轮教学评估制度改革，尝试超越前两轮教学评估制度建设过程中一以贯之的理念与制度，如：高校办学水平评估的分类评比、重点支持、优胜劣汰等职能定位理念，构建教学基本状态数据常态监测与教学质量管理规范化建设相结合的评估立场，特色化发展和内涵化建设相结合的评估导向，为进一步推进基于质量管理的管办评分离等[13]。第三轮教学评估制度改革为落实和扩大高校办学自主权提供了评价维度的基础，同时也为探索通过政府购买服务等方式，支持社会专业评估机构开展高等教育质量评估工作提供了切入点。

三、本科教学评估制度创新的未来走向

我国本科教学评估制度建设理念的变化，与我国社会发展进程、教育治理体系建设和宏观教育制度变革趋势大体一致，基本实现了从管理走向治理、从他律走向自律、从外部要求走向内部建设、从分级评优走向质量闭环管理的转变。从评估的政策工具选择偏好的维度来看，命令性、系统变革的工具虽然一直占据重要位置，但其核心作用却逐渐让位于劝告/劝诱、激励性和能力建设的工具。从政策要素组合的维度来看，由强制性指标体系和内部循环的制度运行机制，逐渐转向了开放性指标体系和鼓励社会参与的制度运行机制。从政策总体效果达成的维度来看，前期评估试点和制度研究为后续制度变革提供了坚实基础，制度的二重性借助制度排斥的二重性，逐渐引领本科教学评估制度走向了科学化、规范化和国际化的征途。但同时，制度理念、措施与行动三个向度上的困境，促使我们要尝试从制度理念、制度配置和政策行动三个维度来探索我国本科教学评估制度的未来走向与前景。

1. 落实“以本为本”制度理念拓宽评学思路

“以本为本”是我国新时代高校改革与发展制度体系建设的核心理念，也是新时代本科教学评估制度建设的首位理念。其认识论基础是人本主义思潮观照下的“以生为本”，在我国本科教学评估制度演进中也有一定的体现。我国高等教育评估的目的，从1985年的“为社会主义现代化建设服务”、1990年的“为社会主义建设服务”和1998年的“更好地为社会主义现代化服务”，到2002、2004、2011年的“提高人才培养质量”和2013年的“提高本科教学水平和人才培养质量”，在表述上逐渐将外在的政治经济目的转化为内在的人才培养目的，在实质上也深化了“以生为本”理念在本科教学评估工作中的影响。教育部在2018年9月印发的《关于加快建设高水平本科教育 全面提高人才培养能力的意见》中提出，要“加强大学质量文化建设，完善质量评价保障体系”，“把人才培养水平和质量作为评价大学的首要指标，突出学生中心、产出导向、持续改进”[14]，以学生的学习为中心，以评价学生的学习成效为抓手，以持续改进学生的学习结果为导向，是“新时代高教40条”对于本科教学评估工作和制度建设的基本要求。因为本科教学评估在促进高校端正办学指导思想、规范办学行为、加大教学投入、改善办学条件、提高教育质量、创新办学思路等方面起到了指挥棒、导流罩和调节阀的作用，所以在“六卓越一拔尖”计划2.0版的拓维、增量、提质、创新进程中，要“建金专、建金课、建高地”，都离不开以“评学”为方法论基础的本科教学质量保障体系建设和本科教学评估制度变革。

在新时代本科教学评估制度建设过程中，我们要进一步落实“以本为本”核心理念，就要继续推动“以生为本”理念的具体化。在制度建设上就要将教学评估理念从强调绩效问责走向注重协商对话，允许不同利益群体表达诉求并且在一定范围内协调一致。在之前的本科教学评估制度建设过程中，过于强调国家和省级教育行政机构的权威性，过于重视标准化、规范化评估指标和评估程序的客观性，在很大程度上忽视了评估专家、受评高校、受评师生之间的对话与合作的作用，距离“第四代评估理论”所强调的重视利益相关者的参与、对话和诉求的基本范式还有一定差距。在“以生为本”理念的指引下，学生作为现代高等教育的主体之一，是最大、最重要的利益群体，因此在未来的本科教学评估制度设计中，需要把学生的主体性利益作为制度收益的核心，使学生真正地能从本科教学评估工作中受益并改进其学习成果。具体而言，要真正落实“以本为本”的核心理念，拓宽“评学”思路，需要从学生的角度去审视教学，围绕学生进行评估制度设计。不仅要考查客观的教学结果，而且要考查学生课堂学习体验的变化。需要教育行政部门、高校和评估专家组共同为学生构建合理的沟通渠道，培养适度的评估表达能力，让学生真正能够参与到评估制度建设和具体工作之中，理解并践行本科教学评估的“评学”理念。

2. 以三级专业认证为引领完善制度配置

经过这些系列制度的条件准备，如2011年9月开始建立的高等教育质量监测国家数据平台，2014年12月开始试点、2017年10月全面铺开的师范类专业认证，2018年1月颁行的《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》等，2018年9月“新时代高教40条”正式确定三级专业认证将成为下一轮本科教学评估制度建设的核心要件[14]。保合格、上水平、追卓越的三级专业认证开始成为我国未来本科教学评估工作的中心和制度建设的重心。规范化、制度化和国际实质等效的工程教育专业认证理念开始拓展到其他专业领域。从目前师范类专业认证试点的经验来看，三级认证在逻辑上有一定的脱节：一级认证数据由学院填报，高校职能部门审核、提交，数据监测结果由教育部评估中心直接反馈给高校的评估部门，再转给学院，遵循学院—高校评估部门—教育部数据中心—高校评估部门—学院的路径；二级认证由学院申请，根据一级认证监测数据结果进行评估，但一级认证数据申报和结果反馈进程全由高校评估部门和教育部评估中心对接，学院都不能直接参与，因此对一级认证数据结果的相关问题不能及时把握、沟通和领会，可能会造成二级认证时不能及时发现和改进问题；当三级认证直接面对专业时，以学校教育评估部门为主体的高校内部质量保障体系如何与学院内各专业的认证实践进行无缝衔接，仍缺乏行之有效的匹配机制和制度基础，容易造成学校无从插手(没有在三级专业认证过程中占据核心角色)、学院无所依凭(缺少认证结论的整改权限)、专业无所适从(仅是教学和科研主体而没有制度与机构改革的权限)的尴尬局面。因此，三级专业认证的制度内涵及其行动还有较大的完善空间。

三级专业认证在制度层级设计上，类似于将1990年开始的分别针对不同高校开展的合格评估(鉴定)、办学水平评估和选优评估的目标，凝结于同一个专业认证的不同进度之上，与规范发展期的“五位一体”评估范式一脉相承又有所发展。目前师范专业认证[15]延续了高等教育质量保障体系建设的“三大质量意识”，强调建立国家统一认证体系，注重省部协同推进，强化高校主体责任。其三级监测认证的第一级依托教师教育质量监测平台，对师范专业办学基本状况实施动态监测和诊断；第二级以教师专业标准和教师教育课程标准为基点，强调质量合格和持续改进；第三级追求教学质量卓越，对标国际先进水平。综合目前工程教育专业三级认证的相关制度配置，基本可以判定，不同专业的本科教学基本状态数据库的数据是一级认证的主要依据，教育部2018年发布的《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》是二级认证的主要依据，“六卓越一拔尖计划”2.0版的相关要求及更权威性的国际专业认证要求是三级认证的主要依据。在国家强力推进、学界极力倡导、高校积极配合开展三级专业认证的评估趋势下，暂且悬置是非判断，仅从完善三级专业认证相关制度配置的角度来看，我们还需要出台国家、省、校三个层面的具体制度，赋予受评专业以相关的人权、事权、财权，以保障受评专业能够针对三级专业认证的内容和进度，灵活调整办学资源配置与制度设计，真正能够以认证主体的角色参与认证过程，进而充分体现认证促建、促改、促管的作用。

3. 以政策激励工具为手段优化制度行动

从我国本科教学评估制度演进过程来看，各类政策工具在不同时段有不同的体现和作用。教育政策工具作为教育管理部门实现部门决策、推动教育管理理念落实的核心手段，主要有命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告或劝诱工具等五种类型[16]。也有学者将教育改革中常用的政策工具分为命令、诱导、能力建构、制度改革和舆论动员五类，认为我国高等教育改革偏好使用“命令”、“诱导”和“舆论动员”工具[17]。1985年《关于教育体制改革的决定》提出的“对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校要整顿以至停办”，之后1990年的“责令其限期整顿”、“对成绩卓著的给予表彰、奖励”和1998年的“令其限期整顿、停止招生或撤销学士学位授权单位资格”等，属于命令性工具和激励性工具并用，即“大棒加胡萝卜”，用于直接奖赏部分“合格”高校或者打击其“不良”竞争者。2004年提出的“巩固、深化、提高、发展”方针、2011年提出的“评价、监督、保障、提高”目的和2013年提出的“引导高等学校合理定位、全面落实人才培养中心地位，健全质量保障体系”等，属于能力建设工具范畴。而评估制度演进过程中一直坚持的“十六字方针”(后改为“二十字方针”)和逐渐明晰的“三大评估理念”等，属于符号和劝诱性政策工具范畴，重点在于推动各类评估主体在观念上的变化。从评估政策工具选择倾向的变化趋势来看，具有明确“优胜劣汰”性质的强制性政策工具逐渐让位于“鼓励发展”性质的引导性政策工具，在一定程度上体现了本科教学评估的治理理念与治理能力的现代化转向。从2011年之后的合格评估和审核评估的实际效果来看，激励性政策工具的使用受到了政府教育评估部门、评估专家、受评学校和受认专业等各方的广泛好评，缓解了评估工作带给高校的压力及其与政府教育行政主管部门的对立感，也在较大程度上体现了“复归于仁”的政策伦理导向[17]。

教育政策的制定与变革，不仅会受到政策制定内部因素，如教育行政主管部门、行政工作人员和决策体制机制等因素的制约，而且会受到外部的利益集团、学术机构和舆论民意等因素的影响。根据博弈论的观点，教育政策制定和制度变迁过程，通常不会是理性决策的过程，即政策制定者掌握制定政策相关的完全信息，能够科学客观地衡量各备选方案的优缺点及其收益与成本，并理性选择最符合现实需求的最佳方案，而是协商和渐进决策的过程，即以已有政策为基础，综合考量政策执行过程中所面临的现实状况、各方利益表达和政府高层最新政治决策导向等因素，并与其他新的政策方案进行比较和甄别，对已有政策进行增删、调整或话语方式转换等“维新”变革，从而赋予已有政策以新的生命力、合法性和解决问题的能力。我国本科教学评估制度变革的进程，体现了明显的渐进决策特征和以教育行政主管部门为主导的半开放式协商特色，并且依据一定程度上的行政路径依赖和制度惯性而仍将在一定历史时期内持续下去，直至面临重大制度转型或政策系统变革为止。从这个角度也仅仅是从这个角度而言，在新时代背景下积极拓展“复归于仁”的政策伦理导向的影响和“鼓励发展”的引导性政策工具的作用，渐进式地优化本科教学评估政策的制定和革新过程，显得尤为紧要。从另一个角度而言，教育政策有其局限性，政府一般可以通过行政干预、政策引导、督导评估和危机处理等四种途径对公共教育领域展开治理，但“管”得多了容易造成高校不能自主，“管”得少了高校会认为是支持力度不够。因此，“去行政化”实际上是个伪命题，关键是行政化的“度”的问题。而政策激励工具的合理运用将能够较好地平衡政府质量监管和高校自主办学之间的关系，进而促进本科教学评估制度效果的改良。

从我国35年来的本科教学评估实践来看，在评估制度中，设计再复杂再完善的指标体系也不可能完全涵盖本科教学的所有方面，而且会造成“统得过死”和“对标作弊”等弊端。因此，在未来的本科教学评估制度设计中，不应当用多样化的指标去衡量多样化的办学，标准不可能尽善尽美，而应当尽量简化标准，给多样化留足发展空间。什么是“好”的教育制度？如何落实和推进“好”教育制度？这一系列问题不仅关系到“办人民满意的高等教育”的根本问题，更关系到由高等教育所引申开来的“人民对美好生活的向往”和民族伟大复兴等社会诸领域的核心问题。将本科教学评估从作为“政治—经济改革”的附属转变为作为“社会—文化”改革[18-19]的助力，走出“以文件落实文件，以会议解决会议，以检查应付检查”和“深化不够就全面深化，落实不够就深入落实，推进不够就加快推进，做好不够就进一步做好，意见不够就加若干意见”的“政策治教”怪圈，才能真正回归教育评估的初心与梦想。本科教学评估制度建设进程中，重视持续性和连贯性的制度体系建设、凸显约束力和保障度的制度执行效果、强化针对性和实用性的制度内涵特征，为我们未来在制度理念层面深化共建共治共享理念，进而构建本科教学评估的多元治理体系，在具体措施层面引导社会力量有效参与，进而完善本科教学评估的社会支持系统，在政策行动层面转变教育质量评价模式，进而推进本科教学评估的实践方式转型，既打下了基础又指引了方向。