社区教育推进社区治理创新研究

林春成

（福建广播电视大学泉州分校，福建 泉州362000）

中共中央、国务院2017年6月发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出，发挥社区教育在弘扬社会主义核心价值观的功能，通过居民自治的良性互动，开展社区教育推动社会治理创新，探索社区教育推动社会治理创新的途径，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平，推动社会治理体系建设，服务人的全面发展需要。随着我国新时期背景下的各种社会矛盾日趋复杂严峻，利益主体的诉求日益多元化，居民公共社会事务服务的要求日益提高，传统静态大包大揽的社会管理模式已难以满足新时代下的民主社会治理发展需要。而近年来倡导的多元主体共荣共生的社区教育推进社区治理成为当前的热点问题，通过社区教育具有的育人、文化、服务、管理等教育功能，充分利用好文化、教育等优质资源，推动社区各种组织、个体广泛积极参与社区各项事务管理，使其共存、共进、共享、共治和共赢，构建科学、有效的社区教育公共服务体系，不断提升城乡社区治理能力与治理水平。

一、社区教育和社区治理的相关性

美国著名经济学家萨缪尔森在其论著《公共支出的纯粹理论》中，首次提出福利经济学的公共产品理论，认为公共产品包括国防、教育、司法、公共卫生、消防、安全、公共福利等产品或劳务。与私人产品（服务）相比，公共产品具有消费上的非竞争性、受益上的非排他性，其特点决定了理应由国家和政府无偿供给这些公共产品（服务）。一方面，社区教育作为教育的一种客观存在形式，是国家需要（提升公民素质）和个人意愿（获得良好教育）的有机结合，由于个人希望提升自身素质，能够立足、提升，须要缴纳学费才能接受所需的教育。从这个意义而言，社区教育是一种具有较强个人排他性和收益竞争性的准公共产品，即社区教育供给主体应由政府和个人共同给予承担，强调国家和个人合理分担教育成本而不是由国家全部承担。另一方面，社区治理的主体是具有主观能动性的个体，社区治理实质是人的自治，人是社区发展和治理的核心。社区中的人（居民）希冀参与社区的管理，为各类人群、居民提供互助、公益、福利等多样化的社区服务，满足社区主体意识的需求，客观上要求对社区居民提供必要的社区教育，这是因为社区教育的本质功能即是为社区居民服务，通过对社区人群开展有计划、有目的、有组织的能力、知识、品德、精神、素养等方面的社会教育，不断提升社区居民个体的技能水平、文化知识、道德情操和精神追求。只有这样才能得到社区居民的关注和认同，社区居民才能自发参与社区各项事务，真诚帮助社区困难群众，从而增强社区居民的感召力和凝聚力，提高社区居民互帮互助参与社区公共事务的积极性，形成团结共融的社区氛围和“守望相助”的邻里关系，填补国家、政府、社会、市场等供给主体在社区公共产品（服务）领域中的欠缺与不足。由此可见，社区教育向广大社区居民提供的是一种开放性、多样式、多元化、全民性的终身教育。社区教育资源的有效供给为社区居民搭建参与切身利益的公共事务平台，提升了自身的社区责任心和参与感，无论是在社区教育点上的提高还是面上的拓展，均需要政府、社会增强社区教育这类准公共产品（服务）的有效供给，满足社区居民日益增长的精神文化需求的迫切需要。

依据新公共管理理论，社区治理行为和治理体制都体现了国家和政府的工具理性。社区治理是公共管理的范畴，更是国家治理的基本构成部分，其治理涵盖政府、行业、企业、社会组织、公民个体等各种平等关系的多元主体，因而是一种包容的、宽泛的、复合的、协商协作的治理方式。众所周知，教育是国家治理体系的重要组成部分，社区教育又是教育的重要构成内容。推进社区治理能力和治理体系现代化，形成高水平的治理能力，客观上要求包括社区教育在内的各个领域需要深化调整与改革。我们知道，社区教育是社区治理与建设的重要手段，也是社区治理的重要内容和推进方式，其利用自身的优质教育资源对社区内成员开展一系列的学习和培训，既丰富社区教育的内涵，又推动了自身与社会治理的深度融合，最终提升了自身的社会价值。依照公共管理理论，社区治理实质上是一项复杂的社会管理活动，也是社会治理的重要组成部分，它是将社区利益相关的公共事务实施必要的公共管理，具有多元主体参与、民主协商共治的特性，因而具有政府公共管理的属性。再者，社区治理的前提是人的自治，人自治的前提需要有较高的自身素质和社会文明程度，而人的较高素质和社会文明须依靠各类教育的智力支撑。社区教育作为一种新兴的教育形式，正是社会治理创新实施的重要载体，通过社区教育自身的育人、宣传、信息、培训功能，采取讲座、课堂（含慕课、微课、翻转课堂等）、网络学习、技能实践、游学体验等多种教学方法，以改善社区居民的生活质量，提高自身素质，优化社区教育服务，从而为治理好社区公共事务提供教育、人才等智力上的支撑，从这个意义上讲，社区教育和社区治理具有共融性，即两者具有正向的关联性。社区治理通过借助社区教育多元化、全民性、开放性的育人活动，以提升人的素质为教育目的，创造和提供人们安居乐业、守望相助的美好社区，倡导优秀的社区文化和社区精神的一系列治理过程。可见，社区治理主要通过一系列的社区教育活动开展对人（社区居民）的培养和管理，同理，广大社区居民的综合素质、道德情操和文明程度会直接或间接影响社区治理的成效，可以说，社区作为社会的主要构成部分，教育在社会中发展，教育又反作用于社会进步。社区教育与社区治理相互融合、相互支持、相互促进。基于此，在新时代背景下，在当今推进治理体系和治理能力现代化进程中，社区教育能够满足广大民众所需要的新型社区管理方式，具有自身独特的教育作用和人才支撑作用，其在社区教育助推社区治理中的地位和育人功能不可或缺，推进作用凸显。

二、社区教育推进社区治理的制约因素

尽管我国社区教育因地制宜，推进社区治理的方式、模式、途径等日益创新，成效显著。然而，我国社区教育推进社区治理中还存在诸多的制约因素，社区治理、社区教育仍然未能达到广大社区民众满意的社会效果。

（一）社区教育推进社区治理的网络体系不完善、发展不平衡

社区教育是促进人的全面发展的终身教育。2016年教育部等九个部门印发的《关于进一步推进社区教育发展的意见》提出，建立社区大学（省市）—社区学院（县市区）—社区学校（街道办事处）—社区教学站（乡村）等社区教育治理网络体系，以此构建便捷开放、城乡一体的社区教育治理网络，提升城乡居民的文化素养和治理社区家园的能力和水平。然而从实践看，受主客观双重因素的影响，社区教育推进社区治理的网络体系仍然不完善、不健全，而且发展不平衡。表现在我国东中部经济发达地区的城乡建立了较完善的社区教育治理体系，而经济相对落后的中西部和边疆少数民族地区由于财力所限，教育经费、师资队伍、教学场地难以强有力支撑，致使社区教育治理体系不完整。虽然有的发达省市或地市构建了社区教育治理体系，但社区教育资源分散、教育规模不足、内部发展不均衡，造成社区教育教学资源的严重浪费，导致难以充分发挥社区教育对社区治理的育人作用，给社区治理带来极大的不利影响。如福建省宁德市蕉城区共有26个社区，在社区治理中依然面临诸如思想认识不足、教育资金缺乏、社区保障条件不佳，社区治理体系不完整、社区发展不均衡，社区自治功能不充分等发展问题。可见，建设公共社区教育服务体系助推社区治理任重而道远。

（二）社区教育制度缺失致使社区治理弱化

在社区教育发展中，需要规范化、法治化的社区治理法律法规给予法定保障。我国从20世纪80年代至今，出台了《中华人民共和国教育法》、《中国人民共和国义务教育法》、《中国人民共和国高等教育法》、《中国人民共和国职业教育法》等教育相关法律。然而迄今为止，仍然没有制定有关社区教育方面的法律法规，我国的社区教育法律体系缺失，因而社区教育的主体、客体、内容、资源、对象、模式等未能得到规范，在执行实施中不能做到有的放矢，仅强调社区教育“教”的育人功能而没有强调“社”的制度保障。在实际操作中多数是各类政府政策主导了社区教育的规则运行，这不利于基层社会中社区治理在公共事务中自我服务、自我管理，自我提升、自我创新。此外，城乡社区居（村）委会自身功能的错位致使社区教育推进社区治理管理乏力，这是因为城乡社区居（村）委会不是政府的官方机构，而是城乡最基层的社区自治组织，其自治为居民、社区、社会服务，为居（村）民满足需求，化解矛盾，解决问题。但在治理实践中又是党委和政府部门派发任务与管理的基层机构，社区居（村）委会有限的社区治理超出了自身的权利范围，而且各级政府由于思想意识和财力因素等原因，不重视社区教育和社区治理也导致社区治理的相对弱化，难以满足社区教育和社区治理精耕细作的发展需要，更无法引领、辐射社区教育推进社区治理的改革、发展和创新。

（三）社区居民参与社区治理的参与失位，热情不高

我们知道，只有每位社区居民积极主动、自觉自愿参与到所在社区的各种议事过程中，履行和承担自身的责任与义务，才能推动社区治理工作，提高社区治理的成效。但实际上，社区居民参与社区治理的参与失位，热情不高。一方面，随着城市的不断拓展和城乡人口的频繁流动，新城新楼盘愈发增多，导致社区中的新市民、新居民随之增多，新老居民的不熟悉和漠然使社区居民之间的联系不紧密，情感不浓厚，信任度不足，无形中新老居民对社区各类各种公共事务缺乏积极性与主动性，从而缺乏参与社区教育和社区治理的热情与奉献精神，抱着“事不关己高高挂起”的心态，社区居民对社区治理的参与严重失位。另一方面，社区居民对社区事务治理的热情不足，参与度不高，固然有社区居民分散在社会中的各行各业各自为政、缺乏互利共赢利益纽带的原因，也有社区个体因工作学习繁重，整天忙碌、无暇顾及的原因。若花费大量的时间参与社区教育学习和培训以及社区公共事务，其参加社区治理的机会成本、社会成本都会很高。再者，长期以来城乡社区居民缺乏参与自身社区治理的知识、技能、热心和能力，更缺乏社区自治的民主管理意识，而且政府乐于大包大揽社区事务的管理机制也使城乡社区居（村）委会在内的社会组织很难快速发展。由此得知，城乡社区居（村）委会等社会组织的弱化和缺失，致使社区教育助推社区治理热情不够，质量不高，举步维艰。

三、社区教育推进社区治理的创新策略

（一）创新社区教育治理模式，构建社区治理“政府统筹、多元主体、共同参与、协同治理、居民满意”的社区教育新格局

构建社区治理的社区教育新体系、新格局，其目的使社区教育引领社区治理达到最佳的社会效益，这要求发挥政府的宏观统筹作用，鼓励各类社会组织、机构部门、城乡社区居民多元参与，权责分明，各司其职，依法自治，协同治理，通过社区教育的文化育人功能努力提升各类参与主体的协调沟通能力和管理治理水平，客观上要求政府创新社区教育管理，构建社区治理“政府统筹、多元主体、共同参与、协同治理、人民满意”的社区教育新格局。政府与时俱进，执政理念由传统大包大揽的万能型政府向有限政府转变；政府职能由全能型公共管理向宏观调控管理转变；行政方式由大一统向管办分离、监督式管理转变。同时，引进市场竞争机制培育社区治理的多元主体，发挥社会资本的独特优势，错位发展各类社会组织，假以时日，实现多元主体共同参与、协同育人、协商合作、协同治理的社区教育与社区治理融合发展模式。此外，通过社区教育促进社区治理的程序化、规范化与制度化建设，继而培养社区居民协同共治的民主精神，提升社区教育的民主管理和为社区居民的服务能力，使社区治理达到“善治”的状态。在不同层次、不同方位发挥参与社区主体作用的同时，做好社区治理的监管调控。再者，社区教育的好坏、教育质量的优劣关系到社区治理的质量，因而需引进第三方力量对社区教育质量开展社会评价，接受社会监督，只有在政府宏观统筹调控下，社会组织等多元主体的共同参与，社区自治良性互动，社区居民共建共享社区教育成果，协同治理社区家园，达到社区居民满意的和谐发展治理成效。

（二）创新社区治理，搭建社区教育平台的支持服务体系

由管理走向治理，是社区管理改革创新的必然趋势。治理意味着在包容中平等协商协作，治理即是服务，社区教育就是服务重心向下延伸到基层（社区、乡村），秉承社区教育公益性和公共性的理念服务社区、服务民生，努力为广大社区民众素质、素养、文化的提升提供优质的教育服务，因而其是提高社区居民幸福指数和生活质量的终身教育，是促进可持续发展和社区和谐进步的终身教育。从这个意义而言，社区教育本质要求是为社会大众提供优质的各类公共教育服务（教育产品）。基于此，社区教育创新社区治理还须搭建内容丰富、资源共享的社区教育平台服务体系。具体而言，一是实施“搭台—送教—聚气”方式，引导社区居民参与社区治理，即搭建现有的各类各种、形式多样的社区教育线上（网络教学）线下（教师指导）网络学习平台，将优质的社区教育资源主动送社区、入村落，将社区教育服务送到城乡社区居民手中，同时激发广大社区居民的学习积极性和主动性，提振居民文化素质和知识技能的精气神，以及宣扬各自社区长久以来形成并得到公认的社区精神，从而引导居民协同参与社区各项事务管理的共治共享。二是创新社区治理方式，通过微博、微信、网络、自媒体等多种信息化手段，设计和开发寓教于乐的社区教育主题和通俗易懂的共享学习活动。三是采用近年来盛行的慕课、微课、翻转课堂、混合式学习等多种师生互动、学生间互动的教学主体动态的在线课程形式，让社区居民自主学习，实现社区教育教学载体的立体高效，提升社区居民自我服务与自我管理的能力和水平。四是整合各类社区教育学习网站，依托“互联网+社区教育”，利用大数据、人工智能建立立体、多点、互动、交融的社区教育环境，为广大社区居民提供更为优质、便捷、高效的社区教育服务，提升教学的质量和效果。五是创新建设为社区居民学习服务的社区学习室、学习共同体、社区教育服务圈、社区教育大讲堂等，把社区教育下移到社区居民家门口，鼓励社区居民自主学习，激发他们的学习热情，提升自身素质。

（三）创新社区治理，培养社区主体参与社区治理的热情

创新社区治理离不开社区居民这一主体的积极参与，协调互动，共治共享。我们知道，社区治理实质是人的自治，人是社区治理的核心。社区中的个体要参与社区的管理，为社区居民提供互助、公益等公共事务社区服务，需要有主人翁的责任感并能动性地参与社区治理的意识。首先，社区教育培养热心参与社区治理的“积极公民”，激励社区居民的主体意识、民主法制意识、契约诚信意识、权利与责任意识、合作协商意识、公共道德意识和现代公民意识。社区教育育人在社区人群中的潜移默化，是每位社区公民社区治理主体意识的自发觉醒与日益增强的过程。否则，社区居民就没有真正的社区治理。其次，社区教育培养与激发社区居民的社区意识。所谓社区意识是全体成员对所居住和生活的社区的归属感，包含奉献与诚信精神、社区参与度、社区情感认同、社区满意程度等内容。社区教育通过宣传社区文化、邻里文化、社区历史、沟通能力、道德情操、法律法规等多内容、多形式的教育教学活动，培养社区居民对居住区的共同感，增强彼此间的信任感，增强热爱社区的满意感，了解自己为社区承担的责任，提升居民的社区意识，从而以满腔热忱参与社区治理。再者，社区教育培养社区居民社区治理的创新实践，尊重他们开展社区教育的首创精神。重点鼓励、培育社区居民自发创新的诸如院落学习室、学习沙龙、学习家庭、学习圈、学习讲坛、学习共同体等便于居民互动学习、自主学习、研讨学习、合作学习的各种学习型社团，激发他们时时可学、处处能学、人人皆学的主动性和积极性。最后，培养社区居民依法践行自我服务、自我事务管理的能力。发挥社会组织的纽带作用，以社区主人翁的态度，培养社区治理守法、忠诚、公正、合作、奉献、担当、责任等社区公民应具备的道德品质，这无疑利于夯实社区教育治理体系的社会基础，推动社区居民和谐共处，激发社会和社区的潜在活力。

（四）创新社区治理，建立完善的城乡一体化社区教育发展体系

2017年中共中央、国务院下发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，统筹城乡发展，着力补齐城乡社区治理短板，健全完善城乡社区治理体系，不断提升城乡社区治理水平。因此，实现社区教育提升社区治理的均等化，要求社区教育和社区治理一盘棋，不仅城市社区要通过社区教育的育人、宣传功能推进社区治理，而且偏远的乡村社区（村落）也要一视同仁、公平推进社区治理，构建城乡一体的社区教育创新社区治理的发展机制。统筹城乡社区教育促进社区治理，其本质在于促进城市和乡村全社会的公平。一方面强力推进城乡社区教育。没有中西部地区在内的乡村社区教育，就没有乡村基层的社区治理，我们知道，广阔的农村地区无论在教育文化素质，还是在政治意识、事务治理、民主诉求等方面均落后于城市社区居民，因而政府必须毫不动摇坚持以广大乡村地区作为社区教育的着力点，通过持久性、可持续性的社区教育，久久为功，才能唤醒广大乡村居民的社区治理意识和热情。再者，通过城乡一体化的社区教育共建共享，充分发挥城市优质的社区教育资源和城市社区治理的成熟经验，构建以城带乡、以乡促城、城乡一体、协调发展的社区教育新机制，进而引领、带动乡村社区的快速发展。另一方面政府须顶层设计，统筹城（居民）乡（村民）社区自治建设，完善以城乡社区基层党组织为核心，以城乡社区居（村）民为主体，社会其他组织共同参与的多元化、层次化、协同化的社会治理与社区自治发展模式，在此模式下发挥城乡社区教育的文化育人功能，得到城乡社区居民的充分认同和信任，促进城乡居民形成多元文化和共同精神，从而自发参与城乡社区各项事务，满足社区居民的合理化诉求，化解社区群众的各种矛盾，真诚帮助城乡社区民众，推进社会公平，从而增强社区居民的感召力和凝聚力，形成团结共融的城乡社区“守望相助”的和谐邻里关系，促进社区和谐、社会和谐。

四、结语

助推社区治理是近年来社区教育服务的重要内容。社区教育支持与推进社区治理是一个长期的系统工程，内容众多而复杂，任务艰巨而繁重。创新社区治理推进治理能力现代化，是构建社区教育治理体系的重要内容和必然要求。因此，政府、社区、居民等相关利益主体应以社区教育为抓手，以社区公共事务治理为手段，以社会治理创新为目的，促进城乡社区自治的共治、共进、共享、共存、共赢，最终促进社会的全面和谐发展。