宅基地使用权的历史沿革及启示

杨德群 谭乐

[摘要]目前，我国亟需促进宅基地使用权流转的改革。通过探索宅基地使用权的历史沿革，剖析现存问题。提出进一步明确宅基地使用权利的具体内容，完善外部监管制度，统筹兼顾，保护农民利益等措施构建我国宅基地使用权制度。

[关键词]宅基地使用权;三权分置;启示

[中图分类号] F301

[文献标识码]A

1 问题提出

农村土地荒废问题随着社会转型日渐凸显，为增强农民积极投身现代化农村建设的参与感和主人翁意识，加强对农村土地规范管理的改革确有必要。长期以来，因现行法限制宅基地流转造成农村宅基地荒废，进而使得农民对土地的全部权利难以真正实现。2018年国家《关于实施乡村振兴战略意见》对乡村土地改革做出战略性部署，这对全面振兴乡村发展、深化农村现代化建设具有重大历史意义。事实上，中国深化农村土地改革的脚步从未停止，立法也应依时而变，顺势而行，以史为鉴才能与时俱进。

2宅基地使用权的历史沿革

宅基地使用权一词在大陆法系中极具鲜明的中国特色。有关宅基地的规定最早出现在1956年《高级农业生产合作社示范章程》中，但当时出现的并不是“宅基地”一词，而是“地基”，宅基地出现在我国法律体系中最早是在1961年的《人民公社条例》中。随着我国法制建设的健全，有关宅基地的法律和政策规定不斷增多，但宅基地使用权并没有较为系统的论述，直到在21世纪初通过的《物权法》中，才在用益物权章节对该权利单独进行规定。宅基地使用权被认为是一种用益物权，但与传统物权法上的用益物权有区别，具有自己的时代特点，可以说宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式。总的来看，宅基地使用权在我国立法进程中大致经历了如下阶段。

2.1 农民私有制阶段

此阶段宅基地以及地上所建建筑所有权归属农民。1950年《土地改革法》重新分配被没收的土地，确定农民宅基地所有权人的地位，规定农民对宅基地享有完整的权利内容，能够买卖、出租、继承宅基地。1954年宪法明确保护农民土地私有。三大改造后，保留农民私有，宅基地依旧属于农民，能够自由处分，但土地由集体统一筹划一切生产经营活动，对土地生产进行统一安排。但在后来人民公社化体制下，农民只对宅基地享有使用权，并不能出租、买卖。人民公社拥有原属于农村合作组织所有的土地和合作社社员拥有的全部宅基地所有权，自此农村土地集体制确立。

2.2两权分立阶段

1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定，宅基地的所有权和使用权分离，宅基地所有权归生产队，且不允许宅基地出租和买卖，但社员仍可买卖或者租赁房屋。这种情况下如果将房屋进行买卖，则会出现地随房走，房随地移的情形，也就是说新房主买下房屋之后拥有的不仅仅是房屋的使用权，还有该房屋的宅基地使用权。1963年《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》以有效减少随意出卖房屋现象的发生，这一通知纠正了各地对《农村人民公社工作条例修正草案》中人们所产生的认识偏差。1975年和1978年的宪法都对上述内容进行了进一步规定，这两部宪法均规定房地分离，个人只对土地上建造的房屋及其附属建筑物享有所有权，对建造房屋所用的宅基地不享有所有权，同时国家可以因为广大公众的需求依法取得对农村土地的所有权并给予农民合理的补偿或赔偿。1984年《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》表示对农村房屋进行买卖并不一定能够带动宅基地使用权随之进行转移，而且转让需要履行相应的审批程序。在这一阶段，中央切实加强对宅基地和农民建房的管控力度，相较之前改变了“房带地”的情况，购买宅基地上的房屋并不一定会取得土地的使用权，购房要履行审批程序才会受到法律保护。另外，1998年《土地管理法》将自己所建造的房屋买卖、租赁的农民进行限制规定。为严格管理土地用途，2007年《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》明令禁止宅基地使用权向城镇居民流转。这一时期对宅基地使用权进入市场进行流转并不是完全被限制，只是受到一定的限制必须要满足要求才能进行流转。

2.3三权分置时期

2.3.1促进宅基地使用权流转的背景。经过近40年的城镇化发展，该权利的有关规定和当前成长迅速的现代城市化现状不相匹配，改革是大势所趋。宅基地使用权流转大量产生，农户的该项权利可以通过出租房屋交易，这就生出了具有债权意义的权利。自2015年中央一号文件提出对农村土地制度进行改革试点后，在接下来的一年里多次先在理论层面进行大局统筹，而后进行局部试点摸索积累相关经验，再到全面推广试点工作持续推出试点工作指导意见。2016年吸取过去一年里得到的经验对农村宅基地进行法律制度方面的改革，提出并落实多项具体改革措施，统筹推进宅基地改革试点。2017年对宅基地集体所有权方面进行落实，继续深化农村宅基地改革，深入推进农业供给侧改革推动农业现代化转型。2018年明确提出“探索宅基地‘三权分置”，深化农村土地制度改革，同时为繁荣农村打造现代化农村新风貌对农村经济、环境、思想文化等方面进行统筹规划。宅基地使用权人的处分权极其有限，即仅承认宅基地上的房屋出卖、赠与时，宅基地使用权随之移转。

2.3.2三权分置下宅基地使用权的现行法规定。2008年《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出推进完善对乡村宅基地的管治，支持农村宅基地的经营权依法有序进入交易市场。2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》在规范征地、完善被征地农民利益保护体制等方面作出规定。2016年《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。在这一阶段，我国在人、地、制度等方面对农村土地领域积极摸索，在全国各地进行试点工作。

作为私有权利，权利人能对此项权利拥有、使用、获得收入，能对所建造的房屋及其相关设施转让、抵押、继承等。但是王利明教授认为，宅基地使用权尽管是一项财产权利，但是具有一定的身份性质，并不适合自由转让，只能在一定的范围内进行，即只能在集体经济组织成员之间进行自由转让。现行法虽未明确禁止，但国家政策严格禁止市民购买农村宅基地，这就使得该权利和一般的用益物权有着很大的区别。城镇化水平不断推进，土地的财产价值被推向一个新的高度，城镇居民能自主处分其所有财产，但法律却严格禁止农村宅基地使用权实现其财产性价值。既然宅基地使用权是物权，就应当物尽其用，和普通物权一样进入市场进行流转。宅基地使用权的物权属性既能满足其流转的事实需要，也符合农村宅基地使用权人流转宅基地的愿望以及追求经济利益最大化的自由。

3对我国现阶段宅基地使用权制度构建的启示

3.1现存问题

现阶段，这一权利内容在立法层面仍然不完善，只指出要适度放活，但并没有对其流通、限制等方面作出明确说明。有关该方面的法律制度并没有系统的、专门的法律规定，因此农村宅基地使用权的立法道路任重道远。

土地除了具有资源的属性外，其财产属性也不容忽视。随着城市化水平的提升，宅基地在这个过程中开始凸显出其可观的财产性价值。因此，立法设计者在对该权利进行现代化构造改革时应统筹兼顾土地的资源性与财产性，既要严格坚持我国土地基本国策全面规划，严格管理保护开发土地资源，又要兼顾市场经济背景下民众对自由、权利、效率和公平的追求。

3.2构建我国宅基地使用权制度的建议

3.2.1进一步明确权利的具体内容。对相关内容的立法应当更明确具体。首先，基本内容应当更明确，减少分歧的产生。其次，应当明确其取得方式，现有的申请审批制度还不够完善，要不断与时俱进规范完善。第三，明确程序审批主体和登记机关，要让适格的申请人有地可循。第四，明确规定享有权利的主体范围，并且严格遵循相关规定。第五，明确该权利的行使方式，给予行使作为物权的全部权利内容。淡化宅基地使用权的行政色彩，还原其作为用益物权的本性是宅基地使用权制度改革的必由之路。第六，明确该权利的转让与消灭的基本条件、程序、具体导致权利灭失的情形，以及灭失之后所产生的法律后果。第七，明确严格进行确权登记的原则，有效保护产权。

3.2.2完善外部监管制度。完善权利监管制度也同样重要。我国大多数地区已不存在农村集体经济组织，农村经济组织系统对权利人起到的监管作用微乎其微，看似严密的农村监管制度存在着不少的缺陷和漏洞，再加上许多农民的法律意识仍然相当薄弱，不经批准随意建房的现象屡见不鲜。因此，需要建立公开的信息管理制度和农村村民监督制度，接受社会的监督，对宅基地申请条件、申报审批程序、审批单位审批权限等相关规定进行明确规范并定期将相关信息予以公开以便农民知晓并监督该权利的相关情况。

3.2.3统筹兼顾，保护农民利益。农民是宅基地改革的实际享用者，是改革红利的受益者。但现在却充当着最弱势的群体，宅基地的法律权利分得更细更需要好好把握其中利害关系，切实保护好农民的利益。要以“统筹规划，分类管理，通途管制，严格审批”为核心，有步骤、有秩序地逐步完善农村宅基地使用权管理制度及政策体系。

4结语

随着经济转型步伐加快，城镇化建设不断扩张，宅基地使用权流转大量产生，但是现阶段的政策形势并不乐观，其流转存在较多的政策限制和阻力，但国家开始在该领域进行试探性改革，在全国各地进行试点工作，不断探索制度改革为农民争取更多的改革红利。

我国在对农村宅基地使用权法律制度进行研究和创新，必须充分考虑和权衡各利益因素，使得重新设计的制度符合社会经济发展和社会稳定的要求，促进农村和整个社会经济的持续发展。总的来说，法律制度的变革是历史和时代选择的结果，在进行顶层设计过程中既要保障广大农民的权益又要对农民跨越法律界限预估加以防范，既要明确权利的基本内容又要完善该权利的监管制度，还要统筹兼顾经济利益立法设计进一步推动现代化水平的提高和社会秩序的稳定和谐。

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[6]赵媚.农村宅基地使用权法律制度的嬗变及启示[D].三亚：海南大学硕士学位论文，2013.

[收稿日期]2020-07-20

[基金项目] 2017年衡阳市社科基金项目“宅基地流转的制度创新与农民权益保障研究——以衡阳市为考察对象”（编号：2017D050）的阶段性成7c

[作者简介]杨德群（1975-），男，湖南益阳人，讲师，法学博士。