农村土地流转现状与存在问题研究

[摘要]农村土地流转是我国针对农村土地改革所制定的利民政策，也是我国农业现代化的必经之路，随着时代发展农村土地流转已经全面实行，极大的促进了我国农业经济发展，但在实际过程中农村土地流转也存在一些不完善的状况，需要加强对农村土地流转的规范管理。基于此，本文整合了相关工作经验，对农村土地流转现状进行了分析，对其中的出现的问题进行了汇总，并根据实际情况提出了“政府监管要具有长效机制、承包者权利要具有长效性、经营者权利要具有价值性”三点措施。

[关键词]农村;土地流转;现状;问题

[中图分类号] F323.211

[文献标识码]A

农村土地流转的最终目的是解决“三农”问题，实现乡村振兴。土地作为农民的命脉，是我国产业经济的支柱之一，农村土地流转的三方关系主要为政府做担保，其主体是土地承包方，客体是土地经营权，其流转方式是多种多样的，流转的原则是自愿平等协商。它是土地承包经营权在流转过程中与其他生产要素相结合，实现农业生产利润最大化的一种重要方式和途径。但在实际的土地管理中笔者发现部分土地流转过程中会出现一些问题，经过汇总其主要问题为缺乏制度体系的管控、缺乏实际的政策普及与力度、缺乏长效保障机制等，问题的解决为政府监管形成长效机制、提升承包者权利的时效性以及保障经营者权利的价值性。

1 农村土地流转现状

我国作为农业大国，农业是国民经济生产的基础，如何加强农业和巩固农业基础地位是时代命名下的重要课题，笔者对于加强农业农村经济发展而言，稳定和发展农村经济具有重要战略意义，而发展农村经济的核心是土地问题，如何做好土地问题的文章，完善土地承包权的相关体系对于发展我国农业经济而言具有决定性作用。

例如，构建我国良好农村土地制度的一个重要方面就是要建立科学合理的农村土地承包经营权的流转机制，以此来促进农村土地要素在法律范围内的合理流动，从而达到土地资源的合理配置，提高土地资源的开发利用率，发展我国农村经济。同时，农民土地权益的主要问题是给予农民土地财产权，笔者认为传统农村土地承包体系有极大的不稳定性，因此现阶段所要做的是根据新一轮的《土地管理法》赋予农民稳定的土地财产权，强化农民土地的长期使用权，同时根据相关法律体系保护好农民手中土地使用权的合理流转，以杜绝因土地承包体系不完整而造成的法律纠纷问题，从而保障农业的可持续发展。

另外，农村土地土体承包经营权是一项重大工程，它的价值依据主要是农村地区以农民为主的土地改革发展之上，我国作为一个农业大国，农业设施建设关系着我国国民经济的发展以及经济结构调整的重要性，农村土地土体承包经营权的实施从宏观上看，调控我国国民经济结构以及发展我国综合实力的重要途径以及建设现代化社会主义强国，走中国特色社会主义道路的必经之路，从微观上看则是推动现代化农业发展的重要途径，保障农民收入，提高土地利用率的重要工程，所以农村土地土体承包经营权的价值依据需要从宏观上和微观上两个方面去分析和探索。

发展农业产业化经营，可以促进农业和农村经济结构战略性调整向广度和深度进军，有效拉长农业产业链条，增加农业附加值，使农业的整体效益得到显著提高，农业生产的核心竞争力是农村土地能否为农民带来可观的受益以及改变现阶段农村土地使用率，这也是农村地区土体承包经营权价值依据的另一方面。

2农村土地流转问题

2.1 缺乏制度体系管控

制度体系管控是农村土地流转问题的第一要点，农村土地流转在我国虽然已经得到了一定的普及，但无经验及无规律可循的弊端也逐步显现，因此在土地流转过程中常会出现流转操作不规范，程序不稳定的情况出现，一方面是由于部分农民缺乏法律意识，另一方面是土地流转程序只是双方的口头约定，并无法律依据，致使双方在达成协议之后容易发生争执和纠纷。同时，我国虽然颁布了《农村土地承包法》等法律，允许农民依法流转土地，但对农村土地流转的程序价格和管理缺乏明确的规定，这样就导致许多经营户虽然签订了合同，但合同内容和条款不明晰，流轉双方缺乏在责、权、利关系上的明确规定，为以后的合同纠纷留下了许多隐患。

另外，政府部门缺乏制度体系的管控。有些地方政府部门为追求所谓的“政绩”在土地流转过程中大摆“形象工程”，影响了党和国家政策实施的普及性，也在很大程度上损害了农民的利益，也有一些不法分子为了个人利益不惜哄骗不知情的农民，在农民不知情的状况下大肆引入商户或大户经销，使得部分农民的基本生活无法得到保障，这种现象严重制约着农村生产力的发展，制约着土地资源的优化配置。

2.2缺乏实际普及力度

土地流转是指土地使用权流转。如果双方达成合作意向，就需要签订土地流转合同，用来保障双方的权益。土地流转作为我国基于农业改革发展的一项惠民政策应被提倡和推进，但在实际的普及工作中，部分农民无法理解土地流转的规则，致使一些不法分子以土地流转的形式租用了大规模农民用地，农民对于自己土地的流转动向自始至终都不清楚，同时缺乏相关政策的普及使得部分农民仅仅以口头承诺为协议，缺乏一定的法律意识，因此笔者认为普及土地流转的相关政策是推动和保障土地流转过程顺利进行的重要一点。

另外，在一些地区虽然土地流转的政策也进行了普及，但普及的力度和深度却差强人意，多数普及相关政策，具体细则对于农民来说却不知情，致使最后出现问题农民无法维权，因此强化和深化普及力度同样是一个重点。笔者认为在土地流转普及工作中必须要先让农民清晰土地流转有哪些形式，其中转包、出租、入股、互换、转让等问题如何落实到实际。

2.3缺乏长效保障机制

构建农民社会保障的长效机制是一个复杂的社会系统工程。需要包括国家、各级政府、农民及社会各界共同努力参与才可能实现。长效保障机制的建立应包括法律、制度等，建立长效保障机制更应该给予农民更多的选择权。包括土地流转过程中出现问题应到哪申诉？同时，根据相关政策法规为农民普及相关法律意识，如流转土地的用途问题，必须严格遵守《农村土地承包法》和《农村土地承包经营流转管理办法》的有关规定，不得以调整产业结构、发展农村经济等理由擅自改变原有耕地的农业用途。

在实际管理中可由政府部门牵头尝试建立农业产业化发展机制，发挥土地流转规模、效应。以发展龙头企业、农民专业合作经济组织为重点，采取“公司（协会）+农户”、“公司（协会）+基地+农户”的经营模式，促进农村集体土地向公司、农业生产基地集中。

3农村土地流转问题的解决

3.1 政府监管要具有长效机制

政府监管的长效性机制要统领土地流转的各项工作，包括土地流转政策的实施、土地流转政策的普及、农民权益的维护、承包者权利的界定、经营者权利的价值性等。政府监管的长效性机制也要加大对相关资料的保存、审核力度，包括在交易过程中的数据和信息等，政府监管要将土地流转形式进行公开化和透明化，并加大土地流转后双方回访力度。

政府部门可根据当地土地流转过程的实际情况出台具有针对性的文件，在农村土地流转的过程中，必须尊重市场规律，保护农民合法权益。而要实现这些就要求政府转变自身职能，克服其在土地流转中的“越位”、“缺位”、“错位”等现象，政府要充分发挥其有形的手的作用，引导农民，将土地流转纳入市场，让其参与竞争，同时也要为农民提供有效的信息，使其能随时洞悉市场，更好地把握市场形势，实现土地资源利用的最大化。同时，政府还应该发挥监督作用，监督土地流转的程序是否合法、土地流转的合同是否规范、土地流转的行为是否合理。禁止一些以土地流转为名义的随便改变农地用途和违背农民意愿强制流轉的不良行为。

3.2承包者权利要具有长效性

保障承包者权利是推进土地流转工作效益性的重点工程，承包者权利的长效性保障机制需要以政府部门牵头执行，从根源上保障承包者的权利。一方面是制度问题，土地承包者的权益保障在于不断推进农村集体产权制度改革，在集中解决农村土地经营权流转方面，制度问题一直都是一个重要的议题，国家在一直要求建立起规范制度必须要集中解决农村土地经营权流转的问题，针对其中的问题，如土地租聘时间较短，流转市场缓慢等问题，要注重以制度的方式界定承包主体和农民的土地权利。如，哪些土地由村集体发包，哪些由村民小组发包，农民有哪些处分权等问题，要及时制定有关指导和规范土地流转的配套措施，明确土地承包经营权流转的操作程序。

另外，承包者权利的长效性要以法律法规的保障为基础，打破承包者与经营者之间的口头协定，大力普及政策实施的好处，避免出现因口头协定造成承包者权利丢失，经营者经营不善的问题出现。同时，要做到设定抵押权在承认农地使用权可以自由转让的前提下，亦应当允许农地使用权可以设定抵押。以农地使用权设定抵押权，同样要依法进行登记，同时要建立起流转纠纷调解的长效机制，根据党和国家的相关文件规定承包者对土地权利用途的一致性，要求承包者无论处于何种状态下，均不能改变农业用地的用途。

3.3经营者权利要具有价值性

经营者权利保障的价值性在于对于土地的经营必须具有一定的权益保障，经营者权利的价值性发挥要建立在规避租地风险的基础上，如要引导土地承包者要在充分知情的状况下进行流转土地，而经营者也是如此，杜绝出现口头协定的流转方式，在经营过程中也要保障土地流转合同的正规合法，一份具有法律效应的合同是解决土地纠纷的关键，一定要做到以政府部门牵头为主，土地确权一定要重视，确权后颁发的土地承包经营权证也是农民权益的法律保障之一。

另外，发现问题及时向当地国土资源部门反映，若反映无果，可向人民法院提起诉讼。无论是承包者还是经营者在土地租聘合同签订时一定要注意土地租赁的价格及支付方式、土地租赁的期限、土地租赁的用途、土地租赁的边界这几方面的问题。经营者权利的价值性另一个表现笔者认为主要是农村土地流转的市场化效能，政府方面可以帮助经营者打通企业与农户的合作通道，探索出更多的基于农业经济用途的土地流转形式，从而提升土地流转价值。

总之，农村土地流转是推进农业现代化的重要举措，更是实现农业经济发展和农业资源均衡调配的良方。因此，在农村土地流转过程中必须要认清流转问题的症结，不断完善相关法律法规，强化政府管控职能，从而推进土地流转的持续性发展。

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[收稿日期] 2020-06-08

[作者简介]李兆庭（1972-），男，山东临沂人，农经师，本科，研究方向：农村经营管理。