农村集体经济治理的历史经验

徐冠清

（烟台大学 经济管理学院，山东 烟台 264005）

村集体经济组织是我国乡村治理重要的组织基础和资金来源，随着我国农村集体经济发展迈入新阶段，农村集体产权制度改革解决了村集体经济组织参与市场竞争的产权障碍，同时保障了集体成员收益分配权。单纯成立以村民利益最大化的股份制合作社或盈利最大化的公司模式都无法保障集体经济的持续高效运行，管理制度的公司化未配套相应的市场化经营制度，现有农村集体资产经营模式难以适应市场化趋势，不利于改革的进一步深化，因此，为了更好地促进集体经济发展，农村集体资产经营模式改革势在必行。实践中村委会的“代管”行为已经对集体经济组织的发展产生了阻碍作用，“合一”状态可能会造成集体资产流失、运营效率低等问题，厘清二者的关系是实现集体资产发展的重要保证。

1 发展现状

2012年党的十八大以来，以清产核资、确权到户和股份制改革为核心的农村集体产权制度改革进程不断加快，改革开始取得实质性进展，明晰了集体产权关系，根本目的是盘活农村集体资产，增加农民财产性收入。然而，当前改革并为对农村集体资产经营模式做出进一步筹划，农村集体经济组织处于低效经营状态。

1.1 经营收入占比低

农业部数据显示，近十年全国农村集体资产年均增速超10%，资产规模处于高速增长阶段，2018年已达4.24万亿。资产规模的快速扩张，一定程度上掩盖了现阶段农村集体经济组织发展不合理的现状，主要表现为收入、支出结构的不合理性不断增强。

1.1.1 收入不合理

经营性收入依旧是农村集体经济组织的主要收入来源，也是农村集体经济持续、自主发展能力的重要表征。但经营性收入增速波动明显，部分年份出现负增长，未实现稳定增长的理想状态。从收入结构来看，经营收入占比连续下滑，补助性收入比重不断提高。可见，政府对农村集体经济的扶持力度不断上升，同时增加了对政府的依赖程度，长期来看，降低了农村集体经济组织自我发展的积极性。“空壳村”长期维持在70%的水平，也印证了农村集体经济缺乏持续“造血”能力。

1.1.2 支出不合理

农村集体经济组织支出不合理源于“政经合一”体制下，服务职能与经济职能的矛盾性。农村集体经济组织的行动原则是实现利润最大化，经济性是最明显特征；村委会的宗旨是为村民提供服务、支持社区建设，公益性是主要特征。农村集体经济组织已经成为村委会事实上的经济部门，而非独立的行为主体，收益分配权掌握在村委会手中，导致利润过多流入社区建设中。经营性支出连年下降，服务性支出不断增加，导致农村集体经济组织这一经济主体普遍丧失资本再投入机制，规模扩张几乎处于停滞状态。

1.2 农民集体化意识较弱

农民的集体化意识是指农村参与集体事务、维持与集体权利义务关系的热情。农村集体化意识在人民公社的瓦解以及农村集体经济组织边缘化的过程中不断弱化，村委会成为农村集体行动的实际组织者与指挥者。农民集体化意识在2006年取消农业税和“三提五统”之后陷入低谷，这一政策减轻了农民负担，但也切断了农村集体经济组织与成员间重要的利益联结。政府多次尝试通过“一事一议”等制度重建农民集体意识，然而，这种以财政力量扶持的制度不仅没有提高农民对集体的归属感，反而加剧了农村集体事务对政府的依赖程度。“一事一议”政策效果偏离，原因在于“政经合一”体制下，村委会控制了农村集体经济组织的经营权与收益分配权，切断了成员与组织的直接经济联系，集体互动主体由成员与组织演变为村民与村委会。

1.3 集体资产收益分配矛盾加重

集体资产收益分配矛盾除了上述村委会的收益“掠夺”行为外，外来成员同原住民之间的矛盾越来越成为发达村庄面临的严峻问题之一。外来成员的迁入没有获得农村集体组织成员的身份与相应权利，但在村委会“代管”状态下，伴随着村委会服务职能的实现，村庄集体资产收益间接流向外来成员，导致集体成员平均收益损失。但外来成员获得集体资产收益、享受均等服务的同时，却没有承担集体成员相应义务。这一权利、义务不对等现状，阻碍着农村集体化意识的重建，不利于农村集体经济持续发展，同时村民内部矛盾的激化也不利于村委会服务职能的实现。

1.4 代理人困境：内、外部监督失效

村干部贪腐行为近年来已有所减少，但其对农村集体经济发展产生的阻碍作用依旧不能忽视。村委会在“政经合一”体制下，成为农村集体经济组织的“代理人”，履行集体资产管理职能。“代理人困境”根源是“自我监督”体制的恶性循环：内部监督和外部监督的双重失效。农村集体经济组织内部组织架构与村委会高度融合，原本处于组织外部的村委会向内部转移，导致外部监督缺失。村干部行为长期缺少制度环境的约束，仅靠账务委托与地方政府监督不能从根本上解决代理人困境。因此，如何在村级组织中建立一整套相对完善的制约与监督机制，是有效约束代理人行为、降低监督成本的重要路径。

2 两种治理经验的比较

我国农村集体经济治理在不同的历史阶段可以归纳为两种模式：一是80年代依托农村集体经营性资产发展起来的乡镇企业模式；二是90年代以珠三角地区为代表的股份合作制模式。二者在改革初期经历了快速发展，“政经合一”提高了短期经营组织效率，但实践证明，在“政经合一”体制下，农村集体经济难以与市场化改革相适应，不利于农村集体经济的持续发展。

2.1 乡镇企业治理模式

我国乡镇企业的前身是农村社队企业，掌握着大量农村集体经营性资产，在向乡镇企业转型过程中，实际控制权转移到了地方政府手中，意味着农村集体资产管理“行政化”的转变。同时，乡镇企业也成为地方政府的重要税收来源。90年代，乡镇企业改制浪潮开始涌现，背景是“政经合一”体制下的乡镇企业经营效益差，甚至濒临破产，重要税收来源反而成为财政负担。与之形成鲜明对比的是民营经济充分展现出市场活力，大大弥补了地方财政不足的困境。乡镇企业改制的同时意味着行政约束的自然剥离，“政经分离”体制得以实现，也是改制成功的关键因素。

乡镇企业困境的本质是经营体制与市场化改革的背离，与当前农村集体经济改革背景存在诸多相似点。一方面谋求与市场的快速对接，另一方面在尝试参与市场竞争中往往处于相对弱势的不利地位。实际上农村集体经济组织已经无法照抄乡镇企业向民营企业转变的治理模式，根本原因是在农村集体产权制度改革背景下，集体资产产权明确分配到成员手中，在清晰的产权制度下，国有化或私有化路径失去必要条件。

乡镇企业的发展为现阶段农村集体经济改革提供了重要的实践参考，“政经分离”是实现农村集体经济“腾飞”的重要制度前提。实现经营权特别是利润分配权自主要求村委会剥离出农村集体经济组织，有利于提高集体资产经营的经济专业化、降低服务职能负担。

2.2 股份合作制治理模式

以珠三角地区为代表的股份制改革为我国农村集体经济发展做出了重要贡献，其发展过程中的治理经验也为现阶段农村集体产权制度改革提供了借鉴。股份制改革目的是通过建立现代企业制度，缓解代理人困境。然而实践证明，股份制改革的不彻底性不仅没有缓和代理人困境，反而为代理人寻租提供了更多机会。导致这一现象的根本原因是股份制改革依旧没有将村委会权力剥离出农村集体经济组织，“代管”现状未改变。

股份制改革后，成员身份转变为股东，享受清晰、合理的利润分配权。但由于村委会经营能力缺乏，经济职能无法充分履行，不得不选择收益稳定的依靠土地增值的租赁经营模式，这也是珠三角地区近郊村庄的普遍现实选择。另一方面，调查发现，成为集体股东的村民并未如公司股东那般表现出对经营状况的关心，更多的注意力集中在短期分红的多寡。可见拥有内部监督权的股东没有依据制度设计履行监督权，只是单方面享受收益分配权，导致对成为代理人的村委会未实现行为约束。

股份合作制是农村集体经济市场化改革的重要实践，但未建立基于“政经分离”的内、外部监督机制不能有效制约代理人行为，导致改革实践与理论产生较大偏差。村委会权力剥离出农村集体经济组织运营，不仅有利于经营效率的提高，还能够改变当前“自我监督”困局，建立真正意义上的现代企业制度。可见，“政经分离”是农村集体经济市场化的重要制度性前提。

3 结论建议

3.1 尽快实现“政经分离”

“政经合一”是现阶段制约农村集体经济发展的关键因素，实现“政经分离”是实现治理有效的前提。一是村委会主要成员应当剥离出农村集体经济组织的核心岗位，但在无法渗透决策的岗位可以重合，这也有利于获取村委会的外部支持；二是农村集体经济组织要在人员分离的基础上，实现账务分离，保证收益分配权自主；三是可以选择优势社会资源参与农村集体经济治理，但也要预防资本侵占隐患。最后，“政经分离”并不意味着村委会对农村集体经济组织发展的放任，应当以外部支持者、监督者的身份参与进来，集体资产的收益也应当合理流入社区建设中，在农村内部形成良性互动。

3.2 重建监督机制，明确监督主体

理想的监督机制应当包含内部监督和外部监督两部分。内部监督主要是通过建立财务制度、决策审议制度、投票制度等现代企业制度实现监督目标，是预防集体资产流失、保证农村集体经济稳定运行的主要手段。外部监督是以村委会为主体，在“政经分离”体制下，支持村庄集体经济发展，履行其管理集体资产职能。在“内部-外部”监督机制中，构建职责清晰的权力关系，打破“自我监督”现状是实现监督有效的重要保障。

3.3 重建集体化意识

集体化意识直接表现为成员对集体行动的认可与参与程度，当前农村的集体行动主要依赖于“一事一议”制度，本质上是政府对农村集体建设的财政补贴。因此，依托农村集体经济组织建立基于成员内部的集体行动机制尤为重要，财政补贴应当作为补充手段在集体事务中发挥激励作用，同时能够缓解地方财政压力。农民集体化意识的重建需要强化成员与集体的权利和义务联结，既能够平等享受集体带来的好处，又要在集体需要个人参与时积极履行义务，二者缺一不可。另一个需要注意的问题是，在履行义务、享受权利时要强调成员身份，特别是与普通村民加以区别，有利于提高成员的集体认同感。

3.4 完善人才制度建设，提高经营水平

人力资源是发展农村集体经济的重要资本。村干部拥有一定优势社会资本，能够获取较多外部支持，特别是“能人”型村庄，“政经合一”体制短期内能够提高效率。但长期来看，伴随着村委会换届等不利因素的出现，这种体制的增益将会逐渐消失。现代企业制度要求所有权与经营权分离，引进专业化的管理人才有利于提高经营效率。建设农村集体经济人才制度，一是政府层面要通过集中培训，提高管理层经营水平，实现农村集体经济组织与市场经济的有效对接，二是要尽快打破农村集体经济组织对外部人才引进的排斥现状，充分利用社会人才资源。