基于三维政策工具框架的中国足球中长期发展规划政策研究

李 军，李传兵，高弘哲

全面建成小康社会胜利在即，民族复兴光明前景催人奋进。这对于全面推进学校体育教育改革，实现中华民族“足球崛起梦”“体育强国梦”“民族复兴梦”具有重大意义。2016年国家发展改革委员会、国务院足球改革发展部际联席会议办公室(中国足球协会)、国家体育总局、教育部为贯彻落实《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》和《中国足球改革发展总体方案》，从顶层视角，联合制定《中国足球中长期发展规划(2016—2050)》(以下简称《足球规划》)。《足球规划》由“发展基础”“总体思路”“发展目标”“主要任务”“配套政策和保障措施”五部分组成，涉及足球普及、人才培养、场地建设、社会足球、联赛运行、足球产业、足球文化以及财政和金融等内容。该政策规划了我国足球事业发展目标，并以此作为推动、引领我国足球事业发展的纲领性政策文件。其中，近期规划至2020年;中期至2030年;远期至2050年。

政策工具是组成政策体系的元素，是由政府所掌握、可达成政策目标的手段和措施［1］。从体育政策工具维度来看，体育政策是国家为推动体育事业发展，对各种体育政策工具进行细化与完善、选择与组合，以使体育政策工具更具有操作性和可行性。因此，从体育政策工具视角审视《足球规划》所涉及的政策工具显得尤为重要。本研究基于三维政策工具分析框架对《足球规划》政策所涉及的体育政策进行分析，以期为足球政策优化与完善提供借鉴参考。

1 政策工具及相关研究回顾

政策工具的设计与选择并非盲目自发，而是根据特定历史环境因素、目标群体诉求等因素影响，综合选择最适宜推动政策目标发展的政策工具。政策工具选择是否得当，直接影响政策的可行性和可操作性。20世纪70年代末，公共政策领域出现政策工具研究主题，其目的是探讨政府达成政策目标的各种手段［2］。公共政策的量化研究逐渐被学者应用于各学科领域。它主要借助于政策的视角与方法将其理解为公共政策是有一系列政策工具组合而成的整体。政策工具分类有很多，如Schneider，Ingram将政策工具划分为权威工具、激励工具、能力工具、象征及劝告工具、学习工具;迈克尔·豪利特，M·拉米什将政策工具分为自愿性工具、强制性工具、混合性工具;Berelson B将政策工具分为集成政策、专项政策、次域政策;霍莱特和拉梅什将政策工具分为强制性、自愿性、混合性;陈振明将政策工具分为市场化工具、工商管理技术、社会化手段;胡德和陈磊分别将政策工具分为信息、权威、财力、组织和强制性、直接性、自治性、可见性。其中罗斯威尔·罗伊和沃尔特·紫葛维特根据政策作用层面不同，将政策工具分为供给型、需求型和环境型，认为这3种政策工具平衡使用，张弛有力，才能保证政策的合理性和科学性［3］。相比较其他类型政策工具，其政策工具思想淡化了政策工具的强制性特征，并在政策执行过程中强化了政府作为环境营造者的重要角色，弱化了政府作为控制者与干预者的作用［4］。

政策工具是公共政策分析的一个重要路径，是公共政策研究的新领域。政策工具的正确选择和科学设计本身就是顺利实现政策目标的基本保证［1］。“冰雪政策”“体育科技政策”“体育产业政策”“校园足球政策”近年来已成为研究焦点。徐向前等［5］从政策工具、发展主体和实施领域对我国《冰雪运动发展规划(2016—2025年)》政策进行了分析;马运超等［6］基于政策工具维度、体育领域维度、创新价值链维度对1978—2018年期间23项国家层面体育科技政策进行了分析;余守文等［7］运用内容分析法，从政策工具X维度和产业链Y维度对国务院46号体育产业政策进行了分析;郝大伟等［8］以查美斯扎根理论为基础，从政策工具X维度和产业价值链Y维度对国家层面11份体育产业政策进行了计量分析;姜南［9］结合史密斯政策执行过程模型，对我国校园足球政策执行过程进行了分析;张渊等［10］运用文献资料法等探讨我国校园足球政策执行推进困难的根本原因，并提出行之有效的策略;邱林等［11］从普及程度、教学训练、组织机构、竞赛体系、培训体系、保障体系对我国校园足球政策执行效果进行了分析，认为我国校园足球政策执行效果不理想，存在执行主体权威不足、执行效率低等问题;郑志强等［12］从X政策工具和Y校园足球价值判断两个维度，对我国《教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》进行了计量分析;时维金等［13］运用政策内容分析法，从政策工具和足球改革发展两个维度对《中国足球改革发展总体方案》政策进行了计量分析;王大鹏等［14］从宏观、中观和微观3个层面分析了校园足球政策工具选择的适度边界，进而从层面－作用－工具三维框架研究我国校园足球政策工具运用效果。

综上所述，政策工具已经被运用到体育领域，体育政策工具也已经成为政府为实现政策目标所采取的政策手段。学者多数基于二维、三维分析框架对“冰雪政策”“体育科技政策”“体育产业政策”进行了分析。虽有学者涉及二维、三维分析框架对足球政策进行分析，但主要集中在政策执行层面，缺乏多角度、多层次的探讨，这对于足球政策后续研究不利。因此，基于政策工具X维度、政策主体Y维度、政策领域Z维度审视《足球规划》政策，对于完善足球政策配套措施和体育政策工具的选择具有重要意义。

2 研究设计

2.1 研究方法与样本选择

内容分析法是对具有明确特性的传播内容进行客观、系统、定量描述的研究技术［15］，即是定量与定性相结合的方法。主要对政策条款所传达的信息含义进行编码归纳，通过计算机识别数据对政策进行计量分析。采用内容分析法分析《足球规划》政策，了解 2016—2020年、2021—2030年、2031—2050年足球规划政策的特点，厘清政策的规律与特性，以便把握政策发展趋势。

2.2 框架构建

政策工具是政策的载体，体育政策工具是我们认识《足球规划》政策的重要依据。通过借鉴徐向前等［5］、马运超等［6］、刘春华等［16］、王大鹏等［14］学者的研究成果和结合专家意见，本研究构建了《足球规划》政策的三维分析框架，即政策工具维度(供给型、环境型、需求型政策工具)、政策主体维度(政府部门、企业单位、社会组织)和政策领域维度(竞技体育、群众体育、学校体育、足球产业、足球文化)(见图1)。

图1 《足球规划》政策三维分析框架

2.2.1 X维度:政策工具 政策工具分析是以政策的结构性为基本理论基础，认为政策是可以通过一系列基本单元工具合理选择而构建起来的，并认为政策工具选择反映决策者的公共政策价值和观念［17］。借鉴罗斯威尔·罗伊和沃尔特·紫葛维特经典政策工具分类法，并参照郑志强［12］、部义峰［18］、时维金［13］等人研究成果，将《足球规划》政策所涉及的体育政策工具分为供给型、环境型、需求型3种，即X维度(见表1)。供给型政策工具强调政府提供人才、资金、技术、信息、场地设施等相关要素，直接推动足球改革发展;环境型政策工具通过策略措施、法规管制、金融财务、税收制度等政策改善足球发展环境，间接推动足球改革发展;需求型政策工具通过政府采购、服务外包、贸易管制等政策积极开拓市场，吸引社会各级力量积极参与直接拉动足球产业综合发展。总体来看，供给型和需求型政策工具对足球发展具有直接推动或拉动作用，环境型政策工具则体现间接影响作用(见图2)。

表1 政策工具分类及定义

图2 政策工具对足球规划发展的效力图

2.2.2 Y维度:政策主体 足球发展依赖于多元主体的协同。《足球规划》政策主体包括政府部门、企业单位和社会组织。这3个主体的政策导向和任务各有差异。如政府部门主要职责是提供公共服务，营造市场环境，加强监督管理;企业单位主要加大研发设计投入力度，形成自主创新能力强、产品科技含量高、具备国际知名度的足球用品制造企业，并提供足球运营、足球培训、足球网络媒体和社区平台等服务;社会组织主要是支持、鼓励行业、企业、人民团体、社区等社会各界积极参与业余足球活动，并逐渐建立分级制度的业余足球体系。将《足球规划》政策主体作为Y维度，并与X维度相结合，利于我们清晰认识《足球规划》政策主体的协同程度(见图3)。

图3 政策工具与政策主体二维图

2.2.3 Z维度:政策领域 足球政策制定的目的是为了规范、指导、影响、干预政策多元主体在足球领域的协同程度和发展方向。要实现中华民族“足球崛起梦”“体育强国梦”“民族复兴梦”，就必须实现足球运动在不同领域的相对均衡和协同发展，因此在构建足球分析框架时，足球政策领域维度成为政策分析框架的重要结构。竞技体育的国际竞争力和群众体育的发展水平是衡量和判断体育强国的两项基本标准［19］。本研究根据《足球规划》政策领域内容将其划分为竞技体育、群众体育、学校体育、足球产业和足球文化五个方面，并将其作为《足球规划》政策的Z维度(见图4)。

图4 政策工具与政策领域二维图

3 三维框架文本分析

3.1 文本内容编码

《足球规划》明确了2016—2050年足球发展的主要目标和任务，为快速推进我国足球改革发展提供政策体系的纲领性指导。但由于《足球规划》前言部分(改革开放以来，我国经济社会快速发展……)没有涵盖二级目类政策工具，且发展基础部分是涉及2016年前所取得的成就和存在的问题，对于2016年《足球规划》政策所面临的形式存在较大的差异，为避免后期政策编码及政策分析出现误差，故将前言及发展基础部分剔除。

基于上文建立的三维分析框架，将《足球规划》政策条款作为分析单元，按照政策模块—政策条款格式进行编遵循科学性、准确性、统一性原则。其中某政策条款包含多种含义时，则需要经过多次研讨、斟酌，再重新编码，最后把一致认可的分析单元归纳到最符合政策性质的三维分析框架里。政策工具编码分别涉及到X维度的:X1—人才培养、X2—资金支持、X3—场地设施、X4—科技支持、X5—信息服务、X6—策略措施、X7—法规管制、X8—目标规划、X9—金融服务、X10—税收优惠、X11—政策采购、X12—服务外包、X13—贸易管制、X14—海外交流;Y维度的政府部门、企业单位、社会组织;Z维度的竞技体育、群众体育、学校体育、足球产业、足球文化。特别强调的是，在X—Y—Z维度中，《足球规划》政策都涉及到X维度的政策工具，但并非都能体现到政策主体Y维度和政策领域Z维度。《足球规划》政策工具X维度共135次编码，限于篇幅，部分政策模块、政策条款、编码及政策工具未完全显示(见表2)。

表2 政策文本编码

3.2 X 维度分析

X维度统计显示(见表3):《足球规划》政策共计响应135条政策工具，其中供给型响应47条，占34.8%;环境型响应76条，占56.3%;需求型响应12条，占8.9%。供给型+环境型占91.1%，说明《足球规划》政策主要以环境型与供给型政策工具为主，需求型为辅。当前我国足球发展处于探索与提高相结合阶段，侧重环境型与供给型政策工具也是国情所需。

在供给型政策工具中，人才培养响应18条，占13.3%，依次为场地设施15条，占11.1%;信息服务6条，占4.4%;资金投入与科技支持各响应4条，占3%。供给型政策工具以人才培养为首，符合新时代校园足球发展人才所需。场地设施与信息服务工具对开展校园足球活动、增强学生体质健康、普及足球知识和运动技能以及推动互联网技术与足球产业深度融合发展具有重要作用。与科技支持和资金投入低频工具相比，场地设施和信息服务工具相对较合理。

在环境型政策工具中，策略措施响应最多32条，占23.7%，依次为法规管制22条，占16.3%;目标规划 14条，占 10.4%;税收优惠 5条，占3.7%;金融服务3条，占2.2%。环境型政策工具策略措施与法规管制高频使用对营造适宜足球发展环境起到关键性作用。目标规划工具均衡发展是迈向体育强国政策导向。金融服务与税收优惠工具缺失表明金融机构在风险可控、商业可持续基础上扩展足球金融服务新业务及依法享受税收优惠政策存在不足。

在需求型政策工具中，服务外包响应最多，占3.7%，依次为海外交流4条，占3%;政府采购2条，占1.5%;贸易管制1条，仅占0.7%。事实上，政府采购和服务外包工具是提升公共服务供给效率和质量的有效手段。通过竞争机制引入市场力量和社会力量，有利于实现资源优化配置［12］。需求型政策工具服务外包涉及最多，而政府采购工具明显不足。海外交流工具是提高我国足球各类人才技术技能以及经验知识的重要途径。积极扩展海外交流机构，为中国足球发展争取有利国际资源环境，是中国足球迈向国际舞台的重要步骤。然而，贸易管制工具几乎断层，不利于引入境外资本，优化本地足球企业股权结构等问题。这在一定程度上弱化了海外交流工具政策的导向作用。

表3 X维度政策工具分布

3.3 X—Y维度组合分析

在政策工具X维度基础上加入政策主体Y维度进行交叉组合分析，得到政策工具X—Y维度编码图(见图5)。结合图5和表4可知，政府部门共响应87条政策，占53%，其中环境型49条，占56%;供给型31条，占36%;需求型7条，占8%。企业单位共响应39条政策，占23.8%，其中，供给型15条，占38%;环境型14条，占36%;需求型10条，占 26%。社会组织共响应 38条政策，占23.2%，其中，环境型18条，占47%;供给型15条，占40%;需求型5条，占13%。

图5 X—Y维度编码图

X—Y维度组合显示:《足球规划》政策主体主要兼顾环境型与供给型政策工具，说明环境型与供给型政策工具在足球规划发展的重要性，但对需求型政策工具运用不足，未能充分发挥市场与社会力量确保足球规划的可持续性。搭建政府统筹推进、部门分工明确、社会广泛参与的管理框架是政策主体的主要任务。政府作为政策主体为足球规划发展提供公共服务，营造市场环境，加强监督管理。环境型与供给型政策工具正是政府推进足球发展的有效工具，在政策层面加以运用符合实际，然而缺乏对需求型政策工具的响应，体现政府对“引进来，走出去”的发展道路并未引起足够的重视。社会组织同政府部门相似，其主要兼顾环境型与供给型政策工具，对需求型政策工具响应较少，未能体现社会组织的积极参与和投入力度。企业单位作为政策主体为足球规划发展加大研发设计投入力度，形成自主创新能力强、产品科技含量高、具备国际知名度的足球用品制造企业。企业单位对3种政策工具响应较为均衡，尤其是需求型政策工具，响应次数明显高于政府部门和社会组织。

表4 X—Y维度占总政策比值

3.4 X—Z维度组合分析

在政策工具X维度基础上加入Z维度可清晰得出政策工具与政策领域的相互关系，且得到X—Z维度组合编码图(见图6)。结合图6与表5可知，对于足球规划政策领域，竞技体育涉及22条，占14.8%，其中供给型1条，环境型15条，需求型6条;群众体育涉及39条，占26.2%，其中供给型18条，环境型15条，需求型6条;学校体育涉及最多42条，占28.1%，其中供给型19条，环境型16条，需求型 7条;足球产业涉及较为均衡，占22.8%，其中供给型与需求型均为11条，环境型为12条;足球文化涉及最少，但其在3种政策工具运用也较为均衡，其中供给型、环境型、需求型分别涉及3、4、5条。政策工具 X—Z维度编码图显示:《足球规划》政策领域学校体育涉及最多，其次为群众体育，这符合党的教育方针，把足球作为突破学校体育教育改革，促进青少年身心健康的重要举措。其中学校体育领域在供给型与环境型政策层面涉及较多，可能与国家在战略层面上极力改革校园足球发展环境有关。需求型政策工具运用不足，恰恰也说明这点。足球产业领域在供给型、环境型与需求型政策层面涉及最为均衡且合理。这体现国家对于加大发展足球服务业以及做强足球用品制造业的大力支持。竞技体育领域在供给型政策层面运用不足，可能与校园足球活动有关。校园足球是一项教育性事业，育人为本是其初始本质。足球文化领域在Z维度涉及最少，但其在供给型、环境型、需求型3种政策工具层面运用相对均衡，确保内部结合的合理化发展。

图6 X—Z维度编码图

表5 X—Z维度占总政策比值

3.5 X—Y—Z维度组合分析

X—Y—Z维度编码图与X—Y—Z维度编码统计显示(见图7与表6):政策工具X维度共响应135条政策，而Y维度或Z维度响应次数远远大于X维度，原因是 X维度的某条政策工具可能包含多个政策主体或政策领域。在供给型政策层面，Y维度的政府部门与Z维度的学校体育涉及最多，其次为Y维度的企业单位、社会组织与Z维度的群众体育，而Z维度的竞技体育和足球文化相对较少;在环境型政策层面，Y维度的政府部门与Z维度的学校体育涉及最多，但相比供给型政策层面，环境型Y维度的政府部门、社会组织与Z维度的竞技体育、足球产业、足球文化比例有所上升;在需求型政策层面，Y维度的企业单位与Z维度的足球产业涉及最多，而Y维度的政府部门、社会组织与Z维度的竞技体育、群众体育、学校体育、足球文化在各自政策主体或政策领域涉及相对均衡。最后分析得知，政策工具X维度主要以环境型政策工具为主，而Y维度与Z维度主要涉及在政府部门与学校体育方面上。

图7 X—Y—Z维度编码图

表6 X—Y—Z维度编码统计

4 结论

(1)在政策工具层面，供给型与环境型政策工具涉及较高，二者占91.1%。其中，供给型、环境型政策工具的人才培养、策略措施涉及最为频繁，超过政策工具的三分之一。人才培养与策略措施工具的高频使用，为我国足球战略规划、人才基础发展指明方向，但策略措施工具相对模糊，没有具体的实施方案及考核标准，策略性手段更多可能成为政策“口号”。需求型政策工具相对供给型与环境型政策工具运用不足，仅占8.9%，特别是对贸易管制与政府采购工具，分别仅响应1、2条政策，难于完善政府采购服务等多种方式对足球事业发展的投入机制。需求型政策工具具有直接拉动足球改革发展的作用，是供给型与环境型政策工具的重要补充。其中，海外交流工具可增强我国足球在国际舞台的竞争力;服务外包与政府采购工具可利用市场手段促进足球事业发展。

(2)在政策主体层面，政府部门涉及最多，占53%，很好体现政府主体在足球规划发展中的重要地位。但从政策工具结构来看，政府部门多数涉及在环境型与供给型政策层面，对需求型政策工具运用较少，未能真正意义上体现政府的引导作用。社会组织在政策主体涉及最少，且在需求型政策层面运用不足，未能体现社会组织的参与程度与支持力度。企业单位在政策工具结构涉及较为均衡，很好地体现了企业单位为足球发展加大研发设计投入力度，形成自主创新能力强、产品科技含量高、具备国际知名度的足球用品制造企业。

(3)在政策领域层面，学校体育涉及最多，其次为群众体育。这符合党的教育方针，把足球作为突破学校体育教育改革，促进青少年身心健康的重要举措。足球产业在政策工具结构层面涉及最为均衡，体现了国家对于加大发展足球服务业以及做强足球用品制造业的全方位支持。而竞技体育领域在供给型政策层面运用不足，未来应着重调整政策工具结构的运用，统筹规划，共同推动竞技体育的发展。足球文化在5个政策领域涉及最少，不利于传承中华民族传统的优秀文化以及增强足球运动员的集体荣誉感和民族自豪感。

5 建议

(1)在X维度方面，环境型政策工具的高频使用使得我国足球发展得到应有的重视，但其政策工具内部结构使用不均衡，体现在策略措施与法规管制工具的高频使用，而对金融服务与税收优惠工具运用不足。基于此，适当减少环境型政策工具的使用率，特别是减弱策略性政策力度，加强金融服务与税收优惠工具运用，使环境型政策工具内部得到均衡发展。此外，制定详细、具有可操作性的政策方案应是政府后期调整的重点内容。保持供给型政策工具的适度使用是推动足球发展最为稳固条件，但未来应加强供给型政策工具的资金投入、科技支持与信息服务等政策手段，以充分发挥不同政策工具在不同政策层面上的作用。在促进足球改革发展的过程中，需求型政策工具相对供给型与环境型政策工具作用更大、更具有活力，是供给型与环境型的重要补充。政府可根据足球实际情况及需求适当加强需求型政策工具的使用，以确保政府采购、服务外包与海外交流等政策工具得到足够关注，以便开启新的足球发展模式。

(2)在Y维度方面，政府部门由主导作用转变成引导作用，全方位地引导企业单位与社会组织积极参与足球规划，实现多元主体的协同发展。但要想实现中国足球中长期发展规划(2016—2050年)政策目标，首先需要不同政策主体部门统筹规划，协同发展，综合选择适宜推动足球发展的政策手段，以及多方面寻求政策主体部门的广泛参与。其次，在政府部门与社会组织主体方面，应加强需求型政策工具的运用，以完善市场机制，提高公共服务质量，实现资源共享的运营模式。

(3)在Z维度方面，足球规划政策虽对竞技体育、群众体育、学校体育、足球产业、足球文化5个领域都有所涉及，尤其是在学校体育与群众体育领域方面给予足够重视，但对竞技体育与足球文化领域的支持程度并不突出。这主要受到我国校园足球发展环境的影响。学校体育与群众体育领域得到足够重视也体现政府对改革校园足球作为教育性的决心。随着竞技体育、足球产业、足球文化需求的不断扩大，未来政策主体部门在制定足球政策时，应综合考虑政策领域的均衡发展，加大对竞技体育、足球产业与足球文化政策领域的倾斜力度，以及统筹政策工具、政策主体、政策领域三维度的协同发展，以使我国足球适应建设体育强国提出的新要求。