《农作物病虫害防治条例》解读

唐欣瑜，刘悦笛

（1.西南政法大学，重庆 401120；2.海南师范大学法学院，海南 海口 571158）

农作物是农业生产的关键要素，优质、高产的农作物与国家粮食生产安全、食品安全息息相关。近年来，我国气候变化复杂多变，农作物耕种栽培技术不断更新，生产能力与复种指数提升的同时，病虫害爆发的频率也持续攀升。农作物病虫害防治是一项需要各级政府与农业部门、专业化服务组织、农民个体等长期配合的预防与减灾工作，具有较强的政策性和法制性，对此我国却一直未出台专门的法律法规。2020年3月，《农作物病虫害防治条例》（以下简称《条例》）正式公布，自5月1日起施行。《条例》的颁布结束了农作物病虫害防治长期以来无法可依的状态，规定了灾害发生前的监测、预报与预防措施、发生时的控制与应急机制，发生后的法律责任等内容，构建了以政府为主导、以科技为支撑的绿色防控体系，对农作物防灾减灾具有重要现实意义。有必要对《条例》进行解读，以期厘清政府防控职能，更好地施行防治策略。

1 《农作物病虫害防治条例》的出台背景

农作物种业的稳定是落实国家粮食安全的基本保障，病虫害防治作为农作物种业的热点难题，一直有待妥善解决。自2000年以来，农业部围绕植物保护问题陆续开展相关立法调研工作，植保专家们建议加快制定《农作物病虫害防治条例》，为完善农业立法的行政法规布局，国务院遂开始逐步着手初步的立法工作，2010年，《条例（草案）》起草工作正式开启。随着蚜虫、黏虫、稻飞虱等病虫害灾害频繁爆发，《条例（草案）》愈发受到重视，至2014年已被纳入二类立法计划。自2018年起立法进程逐步加快，农业农村部起草了《条例（送审稿）》，此后，司法部多次进行实地考察、征求科研机构与专家的修改意见，发挥专业优势与智库职能以保证科学立法；2019年正式向社会公开征求意见，并在此基础上作了反复研究和修改，以实现民主立法，提高立法质量，最终形成了《条例（草案）》。2020年3月17日草案审议通过，以《农作物病虫害防治条例》为首的法治植保新纪元正式开启。

2 《农作物病虫害防治条例》的重要意义

《农作物病虫害防治条例》的制定有利于完善农业农村立法布局，实现政策与法规的呼应。一方面，《条例》的制定有助于提升农业立法的完整性，世界上超过100多个国家都对农作物病虫防控进行了相关立法，《条例》的制定是完善立法布局的大势所趋。另一方面，政府一直规划政策推进病虫害防治工作，加以各项文件进行强调，如《全国现代农作物种业发展规划》（2012-2020）将此类防控纳入发展布局的科研目标与重点，《全国农业现代化规划》（2016-2020）进一步强调病虫害统防统治的专业化。《农作物病虫害防治条例》作为国务院颁布的行政法规，以立法的形式将各级政府病虫害防治工作政策定型化、法律化，赋予了防治手段规范属性与强制性，有助于实现政策与法规的协调一致。

《条例》的制定明确了各级政府的职能分工，有利于落实行政执法的权责一致。习近平总书记指出，要加强农产品的源头治理，健全监管体制。由于我国现阶段植保立法相对滞后，政府的防控体系并不健全，出现了防治程序不规范、防治方式不合理、防治责任互相推诿等现象，导致灾害扩散快、农作物受灾重、农药喷洒超标、环境污染等不利后果。通过立法明晰防治的权力范围与责任追究，要求行政机关规范防治行为，保证防控细节落实到位。

《条例》的制定有利于推动现代化、专业化防治体系的确立。传统、粗放的行政防治方式的难以有效遏制妨碍病虫害防治的现象，公共服务设施被损毁、侵占无人监管情况并不少见；加之严谨科学、全面覆盖的防治体系尚未建立，单位或个人发布不属实、不规范预报信息误导农民错打农药，因而造成不良后果的现象也时常发生。随着农业科技的进步，病虫害防控理念与技术也在不断更新。《条例》在确定以政府主导、属地负责的分级行政管理基础上，精准落实法定职责，构建专业化、绿色化的防治体系，推动防治体系的高效运转。

3 《农作物病虫害防治条例》的基本内容

《农作物病虫害防治条例》由七个章节，四十五条条文构成，分别从监测与预报、预防与控制、应急处置、专业化服务和法律责任等几个方面进行明确规范。

第一章为总则，全面介绍了《条例》的整体内容与防治基本思路，规定了农作物病虫害灾害的三级级别，明确县级以上人民政府、农业农村主管部门、乡镇人民政府、农业生产经营单位或个人等各类主体在农作物病虫害防治工作中的不同责任。同时还规定了国家对防治技术国际交流的鼓励，对专业、绿色防治技术的支持。

第二章规定了农作物病虫害监测的具体事项与预报的必要程序。第一，建立覆盖全国的农作物病虫害监测网络，构建国家到县级农业农村部门的多级行政监测体系，落实监测工作岗位责任制；第二，重视对农作物病虫害监测设备的保护，严禁单位和个人以不同方式对设备进行干预和妨碍，并规定了县级政府主管部门对毁损设备进行修复或重建的义务；第三，详细规定了农作物病虫害监测的具体事项，包括病虫害发生灾害的各类情况，害虫的生物特性以及关联影响的田间气候等因素，指标具体且全面，有助于达到准确率高且参考性强的监测效果；第四，建立了病虫害的对内报送程序与对外发布制度，保证监测信息的准确性与预报信息的公信力。

第三章规定了农作物病虫害预防与控制的具体要求和方式。第一，要求各级政府农业农村主管部门在充分尊重自然条件与历史经验，并结合当下生物状况、科学技术水平的基础上建立病虫害预防控制方案，明确防控的目标、范围、措施与保障等；第二，规定地方政府开展抗药性监测评估，鼓励社会其他群体或个人为绿色防控技术的研究献计献策，倡导对病虫害接触单位人员的安全防护；第三，要求县级以上政府农业农村主管部门从源头上进行防治，调整种植结构，对农民在选种、拌种、播种、耕作等方面进行健康种植指导；第四，规范农药的使用方式，防止不当的除草灭鼠方式危害作物生长和人畜安全；第五，规定不同级别的病虫害由相应级别的行政机关协调治理，在病虫害发生时，行政机关结合监测预报实况落实防控方案，指导组织与个人有序采取防控措施；第六，建立了病虫害灾情调查的对内报送程序与对外发布制度，防止错误信息引发社会恐慌。

第四章规定了病虫害爆发后的应急处置措施与部门间的协调方案。第一，要求各级政府农业农村主管部门建立病虫害应急预案，县级行政机关因地制宜制定预案，开展应急培训，备齐充足的物资；第二，详细规定了农作物病虫害应急响应措施的具体内容，包括应急处置的范围、人力队伍、物资配备与处置行动，便于启动应急响应后救灾行动规范有序、有条不紊；第三，要求政府有关部门做好应急处置工作，规定公安、交通运输主管部门配合保证应急物资运输通畅、供应充足，气象主管机构为病虫害情况提供气象资讯，辅助病虫害的实时监测；第四，规定临时征用应急设备应及时归还与补偿，与宪法中保护公民私有财产内容相承接，体现了对病虫害防治全面的法治保障。

第五章规定了国家坚持对专业化病虫害防治服务组织进行规范和管理、对人员进行培训等内容。第一，规定国家通过购买服务直接鼓励专业化服务组织发展绿色防控技术；第二，规定专业化病虫害防治服务组织的资质要求与行政登记程序，保证组织的专业性和规范度；第三，要求病虫害防治服务组织与农民商定服务方案及订立合同，通过签订合同产生法律约束力，敦促防治服务的规范开展，并要求对服务的具体内容进行归档并保存2年以上，以便于事后的监督与审查；第四，要求服务组织对田间作业人员强制缴纳工伤保险，鼓励投保人身意外伤害保险，最大限度降低伤害损失，保障田间作业人员的合法权益；第五，规定了航空防控作业运作前的飞行计划、备案手续以及公告程序，规范防控飞行行为。

第六章规定了不同主体违反农作物病虫害防治要求的法律责任，包括对内行政处分与对外行政处罚，情节严重的还要追究刑事责任。第一，规定了政府工作人员渎职、滥用职权的具体情况以及法律后果；第二，规定了对各类妨害病虫害防治行为的行政处罚，包括对监测设备进行干扰与妨害、擅自发布预报信息、研究、养殖病虫害并造成扩散等情况；第三，规定对专业化病虫害防治服务不达标的处罚，如对防治服务组织不符合管理要求，作业人员不符合技术要求、服务程序忽视归档程序、防护物资未配备必要的防护用品的处罚；最后还规定了对境外组织与个人擅自进行监测活动的处罚。

4 《农作物病虫害防治条例》的主要亮点

《农作物病虫害防治条例》为法治植保的全新立法，主要有以下三大亮点：

第一，政府主导、属地划责，强化政策引领。行政机关“法无授权不可为”。法规以规范的形式，精准确定了各级政府的法定职责。从监测与预报到预防与控制，从应急处置到专业化服务，每个环节都有不同层级地方政府的干预或指导，体现了我国自上而下系统全面的监管。

第二，病虫害防治主体专业化、多元化，发展社会化统防统治服务。其中，最为突出的就是专章规定专业化服务。大部分地区目前仍然通过农民肩背手喷的传统方式来实施农药治理，与现代农业的大规模、机器化喷洒存在差距。作为实现一家一户防病治虫难题的重要手段，专业化的团队以其专业技术进行大范围的机器化喷洒，为争取农药减量增效助力良多。

第三，加速推进农作物病虫害防治科技创新，推动绿色防控技术普及。党的十九大报告提出绿色发展要求，提倡推行农作物病虫害防治绿色防控技术。《条例》确定了政府支持防治技术的国际化交流、通过购买专业化服务、规范专业化服务组织等方式，直接或间接地鼓励农业技术创新，为植物保护的绿色防控提供坚实的政策支持，致力于实现低成本、低污染、高防效的防控效果，确保农产品质量安全、农村生态环境安全。