农地经营权抵押的困境及对策研究

王珂程

[摘 要] 随着乡村战略的发展，农业生产生活对资金的需求愈加旺盛，农村土地承包经营权抵押贷款随之在试点地区的推行，促进了农村金融发展，但同时也存在着立法不完善、配套措施不健全、抵押权难实现等问题，遏制了其金融价值的发挥。在设置农村土地经营权抵押时，要同时兼顾一般抵押和农地抵押，保障农村土地的特殊性，发挥其所拥有的财产属性，促进农业农村经济发展。

[关键词] 土地经营权;土地经营权抵押;抵押权实现

[中图分类号] DF451[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）09-0082-02

我国经济稳步发展，农业产业朝着适度规模化、集约化得方向发展，城乡之间的差距也在慢慢缩减，农业生产农民生活也得到了巨大的改善，但城乡二元结构依然存在。工业化、城镇化致使大量劳动力走进城镇，农民不经营土地成为了普遍的现象，放弃了原有的生产生活方式，成为城镇新的劳动力，加速了农村的社会结构变革。如今我国农业生产由小农户逐渐向着适度规模化、集约化转变，农业生产需要更高的投入、更大的资本，农业农村的经济发展对金融的需求显著提高。农民的非农化、城镇化加速，使农民与土地间的人地粘度大幅下降，相对于保障性权能，对于农地财产性权能的需要不断地扩大，农地抵押、流转的意愿不断增强。

一、农地经营权抵押存在的困境

（一）法律制度不健全

农地经营权抵押贷款在法律制度等方面不健全、不完善，现有的土地经营权抵押突破了现有法律的规制，由政策代替法律在试点地区实行，没有真正得到法律的认可，使土地经营权抵押贷款存在较大的法律风险。另在“承包法”中，土地经营权抵押流转时，将其定义为债权进行保护，而“物权法”将土地经营权物权化，界定为用益物权进行保护。而《农村土地承包法》规避了土地经营权性质的问题，未对其性质做出明确的界定。虽然在实践中赋予了土地经营权抵押融资的属性，但在法律层面缺乏权利属性界定，试点地区实行的模式多样化，使土地经营权的权利属性也产生了很大的争议，而法律制度的稳固是交易双方形成长久经济预期的重要前提，法律制度的不健全导致参与的双方对于土地经营权抵押贷款缺乏信心，政策不能真正的代替法律，万一失效或变化会给金融机构带来难以预期的巨大经济损失。而在抵押贷款出现风险后，又缺乏法律的支持，无法通过诉讼解决，无法保障金融机构和农民双方的权益。[1]即使目前实行“以令代法”的试点地区，金融机构大多因风险问题对土地经营权抵押贷款持观望态度。

（二）价值评估体系不完善

土地价值评估是土地经营权抵押贷款过程中及其重要的部分，关系到农民财产利益问题，抵押双方均希望利益最大化，容易引发农民和金融机构之间的矛盾。然而缺乏完善的价值评估体系導致土地经营价值波动不稳定，贷款业务难以推行。大多数试点地区，多由农业部门人员和乡村干部构成评估小组，甚至由金融机构参与土地价值评估。金融机构为了降低抵押贷款风险，考虑土地经营权变现难的问题，对土地价值的评估往往过低。在试点地区土地经营权价值评估一般由金融机构占据主导地位，掌握着对抵押物价值评估的权力，农户只能被动的接受，这与民事主体地位平等的原则相悖，也即是在价值评估制度上出现了较大的漏洞。

影响土地价值的因素也是多方面的，气候、设施、交通等多方面都影响着土地的价格。地域的不同导致难以设置固定的标准，实践过程中全凭评估人员主观控制，缺乏因地制宜的科学方法。对土地价值评估不客观，评估缺乏权威性，估值难以稳定，甚至产生同一集体内部土地价值差距过大的情况，评估价格骤高骤低的现象时有发生。在整个评估过程中缺少相对应的监督主体，对土地价值的评估主要依靠评估成员的经验和良心，整个过程中可能引发道德风险的产生，造成虚假评估。

（三）农业保险覆盖率低

农业作为基础性产业相较于其他产业具有弱质性，大多农业生产经营均在户外进行，更加容易受到各种自然条件的影响。另外农作物有着生产周期长，回报速率慢的特征，加之小农户自身缺乏规模化经营，管理能力相较不足，故难以获得稳定的收益。一旦遭遇重大自然灾害或市场波动引起农作物价格下跌，农户无法获得预期的收益，到期难以偿还债务，金融机构就要承受坏账、呆账的危害，对于土地经营权抵押逐渐会丧失积极性。在农业生产中农户本身就因为资金的不足而进行抵押贷款，若因为农业风险的影响无法获取预期收益，又经受债务的压迫，农户对于土地经营权抵押的态度会渐渐消极。

国家为减小自然因素对农业生产的影响，自1982年陆续推出了农业保险制度。近年来也相继设立了众多的农业保险机构，但这些机构普遍具有地域性，拥有承包范围小、承保对象有限，对于风险无法有效地分散;流动资金量小，赔付能力相对有限的问题。[2]加之农业保险风险大、利润低，保险机构缺乏创新动力，开展针对性特色保险服务主动性不高。

（四）抵押权实现困难

在土地经营权抵押贷款中，抵押权的实现较为困难，长期遏制了农村金融的发展。一旦债务人无法履行到期的债务，金融机构该如何实现抵押权，这一问题成为了影响业务开展的最大因素。对此，《抵押贷款暂行办法》虽规定了若借款人到期不履行债务，贷款人可依法进行协议转让、交易平台挂牌再流转等方式处置抵押物，抵押物处置收益应由贷款人优先受偿，但未明确规定抵押物的具体处置方式。首先，因农地的农业生产特殊性，金融机构不具备农业生产能力故折价的方式不适用与农地抵押权实现。另外土地经营权是否应与一般抵押物一样采取变卖或拍卖等方式。在对抵押的土地经营权实现抵押权时是否应该仅对部分土地进行处置，给农户留有部分土地经营权保障其生存利益。抵押权实现时土地经营权发生流转是否仅能在农村集体经济组织内部流转。对于这些具体实施中的问题均未经行明确的规定。另外农村土地经营权流转交易中心较少，已有的农村土地经营权流转交易中心大多具有规模较小、区域性明显、再流转不畅、效率较低等问题。[3]农户在进行土地经营权抵押时，抵押的土地大多分散较广，面积较小，实现抵押权对于金融机构来说会产生流转难、成本高的问题。

二、促进农地经营权抵押贷款发展的对策建议

（一）完善土地经营权抵押贷款立法

土地经营权抵押是一项关系三农金融的系统工程，需要与之匹配的法律制度作为基础。土地经营权抵押贷款需要法律制度的支持，农民的权利应从法律制度层面获得保障，对土地经营权在法律制度中做出明确的规定，才能促进土地经营权抵押贷款的发展。明确土地经营权的权利属性，不论是债权还是物权明确的定义，保障抵押人和抵押权人的利益，确保农户和金融机构任何一方都能受到法律的保护。利用法律规范制约土地经营权抵押市场的秩序，强化市场监管。

我国具有土地面积广阔，地理气候多样化、环境因素多元化的特点，各个地区的农业生产经营也有着各种各样的模式，在出台相关法律时要从全国性的问题去考虑，无法照顾到各有特色的农业生产地区，无法针对不同区域的经济发展需要去制定法律。应准许各级地方政府依据中央相关政策的精神和相关法律法规，根据各个区域的不同问题超前拟定出台符合当地农业金融发展需要的地方性文件。

（二）建立专业价值评估體系

价值评估是土地经营权抵押的基础，缺乏专业的评估体系，制约了金融机构的积极性。对于第三方评估机构的资格认定没有明确的规定，应当建立专业的第三方评估机构，土地经营权价值的评估应由第三方评估机构独立做出具有权威性、专业性、客观性的报告，将抵押权人与抵押人从评估体系中摘离，形成土地市场的公平自由体系，引导土地流转市场的正常秩序。加大激励政策鼓励更多更专业的人才加入进来，引入土地价值评估专家，从多方面、多维度的进行分析，以更精确的评估作为贷款额度的参考。另外建议设立有关土地经营权价值评估机构的资格认定标准，加强对评估机构的审核，引入价值评估系统和复审机制使整个评估过程透明化，对其进行规范的管理与监督。建议各地方政府根据不同的地域问题和经济发展状况制定相应的土地经营权价值评估标准和操作细则作为指引，另由评估机构根据市场波动、农地状况、农作物未来收益等多种因素进行更加准确地定性定量分析。[4]

（三）建立完善的农业保险机制

当前仅凭国家政策性保险和财政补贴已经无法应对农业保险的需求。若农业保险能的到农民的承认和接受，土地经营权抵押的风险问题将会大大降低。就国家政策而言，依据乡村振兴战略发展需要，构建相对稳定的、可持续的、保障强的农业保险财政补贴体系，促进农业高效、高产、高质量发展，为农民生产经营提供有效保障;各个地区相应加大财政支持力度，根据经济发展情况制定差异化财政补贴政策，提高农业风险保障水平;针对我国农业保险覆盖率较低的地区，增强农民参保的意愿;构建农业保险分散机制，对保险运营中虚假赔案、套取补贴等道德风险和保险欺诈现象加强后续监管，切实保障投保人与保险人利益，避免地方政府过度介入农业保险经营过程。[5]保险公司应根据地域差异开发具有不同效果的农业保险，依据当地的农业生产条件、自然环境资源、种植农作物种类等方面，合理规划不同的风险保障区域。提高勘察定损和理赔效率，建立完善索赔机制，增强农民对农业保险的信任。

（四）创新实现抵押权方式

试点地区土地抵押权实现困难的问题，是金融机构不愿开展此项业务的最重要的原因之一。土地经营权抵押作为农地流转的方式之一，仍然在农地流转不改变土地所有权、不改变土地承包经营权、不改变土地用途的框架下发展，农地抵押权的实现规则需重新建构。[6]农地抵押的双方当事人在实现抵押权时如无法达成协议，可以对农地采取强制管理的办法。金融机构可以通过委托农业经营主体对抵押农地进行生产经营，并以其所得收益致使债权能够得到实现。[7]农地对于农户所具有的保障性功能，使农地在抵押流转过程中抵押人不能丧失土地承包经营权，则不适宜采用拍卖、变卖的方式得到抵押权的实现。例如吉林省梨树县的保证贷款模式中，由融资公司进行转包，以转包所获得的收益偿还债务既属于强制管理模式。以非转让的方式致使抵押权实现。可以由债权人自己或者更善于经营的农业经营主体对抵押的承包地进行农业生产经营，以经营农地的收入优先偿还债务的方式实现抵押权。或者将抵押的土地进行转包或出租，以债权性流转方式流转，用租金或转包的收益优先受偿，最终实现抵押权。

[参考文献]

[1]刘琼，刘文英，李三元.农村承包土地经营权抵押贷款的探索与实践[J].农村经济与科技，2019（12）.

[2]张国鹏，华静，王丽明，王玉斌.美国农业风险管理体系及对中国的借鉴——从农业风险损失补偿的视角[J].世界农业，2015（3）.

[3]李少武，张衔.三权分置改革中农村土地承包经营权抵押贷款研究[J].重庆社会科学，2019（1）.

[4]陶富强，吴义明.当前农村土地经营权抵押贷款需求和发展思路[J].科技和产业，2012（1）.

[5]刘兆军，汲春雨.土地流转与农业保险的互动关系研究[J].农业经济与管理，2019（5）.

[6]高圣平.农地金融化的法律困境及出路[J].中国社会科学，2014（8）.

[7]房绍坤.论土地承包经营权抵押的制度构建[J].法学家，2014（2）.

[责任编辑：赵磊]