海洋塑料垃圾跨区域合作治理的困境与突破

孔凡宏 朱伟平

摘   要： 当前我国海洋塑料垃圾污染严重、危害性较大，依靠单一行政区进行治理存在一定的难度，需要跨区域合作治理。但是目前跨区域合作治理还存在着治理权责模糊、制度安排弱位、合作治理主体缺位的困境。通过划定权责边界、完善跨区域合作的制度安排以及建立多元主体共治的格局，能够有效破解我国海洋塑料垃圾跨区域合作治理的困境。

关键词： 海洋塑料垃圾; 跨区域合作; 治理

中图分类号： X55              文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.018

Dilemma and Breakthrough in Cross-regional Cooperative

Governance of Marine Plastic Waste

KONG Fang-hong ， ZHU Wei-ping

（College of Marine Culture and Law， Shanghai Ocean University， Shanghai 201306， China）

Abstract： At present， my countrys marine plastic waste is seriously polluted and harmful， and it is difficult to rely on a single administrative region for governance， which requires cross-regional cooperative governance. However， the current cross-regional cooperative governance still has the dilemma of fuzzy governance rights and responsibilities， weak institutional arrangements， and lack of cooperation governance subjects. By delimiting the boundaries of power and responsibility， improving the institutional arrangements for cross-regional cooperation， and establishing a multi-subject co-governance pattern， we can effectively solve the dilemma of cross-regional cooperative governance of marine plastic waste in China.

Key words： marine plastic waste; cross-regional cooperation; governance

一、问题提出

联合国环境规划署对于海洋垃圾的定义为：“海洋和海岸环境中具有持久性的，人造的或经加工的固体废弃物。” 海洋垃圾中最常见的材料是塑料，所占的比例约为80%左右，而像木制品类、织物类等的其他类别在海洋垃圾组成中的占比很小。[1]我国是生产和使用塑料制品的大国，其中最常见的就是各类快递和外卖的塑料包装、塑料购物袋以及农用塑料膜[2]，这些塑料制品价格低廉且经常购物赠送，所以人们会在使用过后便随意丢弃，再加上处理方式不得当致使其通过多种途径进入海洋中。海洋塑料垃圾具有不易分解的属性，且能不断聚集，因而在海洋中的塑料垃圾数量在持续增长。同时塑料垃圾质量较轻、易漂移，能够在海洋环境中长时间以及长距离移动，从一个海域漂移到另一个海域，污染整个海洋环境。据2018年中国的海洋生态环境状况公报显示，仅我国近海面漂浮垃圾中的塑料垃圾占比就高达88.7%。相比其他各类废弃物而言，海洋塑料垃圾的破坏性更大。首先，海洋塑料垃圾会给沿海区域的经济造成损失，如提高捕捞渔业的成本、降低沿海旅游业收入等。其次，海洋塑料垃圾是妨碍船舶前行的危险因素之一。大量塑料垃圾的缠绕会威胁到螺旋桨运转，从而对船舶的安全航行产生影响。再次，海洋塑料垃圾对海洋环境系统具有极大的破坏作用。塑料性状稳定，很难被彻底降解。海洋塑料垃圾在风吹、光线和波涛的组合作用下，会碎裂成较小的碎块。这些塑料碎片在被一些海洋生物吃掉后会刮伤它们的消化器官，并导致它们因饥饿和脱水而死亡。而且，海洋塑料垃圾表面会吸附某些化学毒素，如杀虫剂、碳氧化合物等。在被海洋动物误食后，这些化学毒素进入它们的身体，通过食物链的辗转，会逐渐蔓延到整个生态圈，最终危害人类的健康及生存。[3]

海洋塑料垃圾的危害性、复杂性与解决的难度都在不断增加，海洋塑料垃圾跨界性污染问题俨然变成了沿海省市都必须面对的棘手问题。如果仍然采用过去的属地式治理方式显然不足以应对，而跨区域性的合作治理就成为沿海行政区面临跨界塑料垃圾污染时的理性选择。跨区域治理是在原有行政区域划分不能应对跨域公共问题的背景下提出的，这是对区域“独立式”治理方式的创新与突破，倡導区域之间结成稳定的伙伴关系，达成合作共识来一致应对共同的问题。[4]海洋塑料垃圾跨区域合作治理就是沿海各省市间跨越行政区划的限制，采取合作治理的方式解决跨界性的海洋塑料垃圾污染问题。海洋塑料垃圾跨区域合作治理的价值体现在：一是维持区域生态平衡。无论是区域内还是区域之间的生态环境都是人类得以生存的庇护所，而维持和稳定区域生态系统的良好，使其免受社会发展带来的海洋塑料垃圾的破坏和威胁具有重要的意义。跨区域间的合作治理是维系区域生态环境的“稳定器”，这种合作方式能够切实消弭区域性的海洋塑料垃圾威胁，积聚力量来有效地缓和人与自然的紧张关系，修复被海洋塑料垃圾破坏的生态，使得各区域的环境系统保持良好的状态，从而维持区域生态平衡。二是平等共享区域环境。海洋塑料垃圾跨区域合作治理的核心在于通过厘清跨区域间的环境责任，梳理各自利益关系，明确治理方案，塑造出“生态公平”的跨区域海洋塑料垃圾治理格局。达成海洋塑料垃圾治理共识的跨区域治理主体，一方面可以就海洋塑料垃圾污染担负起共同的治理责任，另一方面也可以通过整合区域内环境利益和合理地再分配环境责任来营造出各区域积聚力量平等地享受环境、保护生态的氛围，满足各区域民众对良好海洋环境的期许。三是促使各区域良性发展。严峻的海洋塑料垃圾问题会阻碍区域的协调发展，海洋塑料垃圾的跨区域合作治理提倡突破现有的行政区域、管理部门以及区域保护主义的藩篱，体现出整体性治理的效用。通过恰当的合作治理制度安排来管控和解决海洋塑料垃圾污染问题，减少因塑料垃圾污染所造成的生态与经济损失，能够实现各区域良性发展。尽管跨区域合作治理具有上述优势，但由于其具有跨域性的特征，也会存在“独立式”治理所不具有的困境。

二、海洋塑料垃圾跨区域合作治理的现实困境

（一）治理权责模糊困境

明晰的权责关系可以追认责任主体，协调的利益关系则可以整合各区域之间差异化的利益诉求，两种关系的明确可以使跨区域间的合作更稳定、更持久，会调动各区域责任主体的积极性，自觉主动地履行义务，防止出现搭便车现象。虽然在现实中，跨区域型的合作治理能够有效解决跨界性的海洋塑料垃圾问题，但是权责关系的不清晰、不明确成了海洋塑料垃圾跨区域合作治理的重要制约因素。地方政府治理海洋塑料垃圾权责不清的原因主要有：一是追求经济发展与海洋塑料垃圾治理的冲突。地方政府往往热衷于区域之间的经济竞赛，试图通过一系列经济指标来体现自身的政绩而忽略对于环境治理的关注。[5]海洋塑料垃圾跨区域的治理需要地方政府间采取共同行动，而各地方政府多数会出于自身利益和地方保护主义的考量，形成“利己”的利益取向，这使得地方政府对海洋塑料垃圾治理这种环境整体利益的不重视。海洋塑料垃圾的治理需要各个地区都承担一定的成本，受制于这种“理性决策”思维，各区域都不愿将本地区的资金和人力大量投入到跨区域海洋塑料垃圾的治理当中，这就加剧了区域性利益与环境整体利益之间的冲突，致使区域之间难以聚合共同的合作意愿，诱发海洋塑料垃圾跨区域治理的囚徒困境。同时，海洋塑料垃圾治理的长期性与官员任期的短期性存在矛盾，极易出现“前人栽树，后人乘凉”的局面，因此，地方政府会选择性地忽视海洋塑料垃圾这种治理投入大、治理周期长且成果见效慢的环境问题。二是海洋塑料垃圾跨界流动性使得责任主体不易确定。固定式的行政区划与海洋塑料垃圾跨界流动性之间的矛盾是阻碍地方政府跨区域合作的重要原因，虽然我国在一些重点区域试行了跨区域式污染联合防治管理模式，但在多数区域采用的依旧是属地式的环境管理方式，即各行政区域内的地方政府仅管理本区域内的环境问题。[6]海洋塑料垃圾漂移会污染多个区域，地方政府之间都不愿承认自身是污染的责任主体，容易出现相互推脱职责的现象，而上级在进行环境督察时对于造成海域污染的责任归属较难确定，从而导致海洋塑料垃圾污染无人治理的困境。三是治理权责的不对等性。塑料垃圾是伴随着工业化产生的，经济发达地区产生的塑料垃圾量一般比欠发达地区高。由于海洋塑料垃圾的流动性，经济落后地区可能在承受着临近经济发达地区海洋塑料垃圾污染的同时，还要支付治理海洋塑料垃圾污染的同等份额的费用。而经济发达地区不仅逃避了本需承担更多的海洋塑料垃圾治理责任，还规避了承担更多治理海洋塑料污染的费用，这就致使欠发达地区的环境权益得不到保障。因此，如何合理地分配地方政府在跨区域合作中的权责比重和考量欠发达地区的利益补偿问题就成了海洋塑料垃圾跨区域合作治理需面对的一大难题。

（二）制度安排弱位困境

完善的制度安排需要具備健全的法律规制、合理的组织机制以及规范的合作规则。恰当的制度安排可以有效地调整跨区域合作治理行动主体间的关系，规范治理主体的行为，同时使得跨区域合作行动更加有序、可控。当前，海洋塑料垃圾的跨区域合作治理存在制度安排弱位的困境，具体表现在：一是海洋塑料垃圾跨区域合作治理缺乏法律制度安排。从现有的海洋塑料垃圾治理行动来看，地区之间的合作行动并未得到区域性合作法律的加持。[7]由于相关法律制度的缺失，导致地方政府在处理海洋塑料垃圾跨区域污染纠纷时无法可依，海洋塑料垃圾跨区域合作治理行动呈现出随机性、无序性和偶发性的特点。二是海洋塑料垃圾跨区域合作行动的制度化程度低。对于海洋塑料垃圾的跨区域合作治理行动多数采取的是临时性、运动式的治理方式，缺少制度化的跨区域合作的组织机制来对区域之间海洋塑料垃圾问题进行统一安排。当前，在处理海洋塑料垃圾跨界污染时，多数采取的是专题工作小组或者联席会议的合作形式。比如，粤港地区在2016年处理海洋塑料垃圾纠纷事件时，召开了粤港领导人会谈，随后成立了专项小组调查海洋塑料垃圾污染缘由，同时开展海上塑料垃圾的拦截行动。这种应对突发性海洋塑料垃圾污染事件而采取的临时性、集体磋商式的合作行动，由于没有建立制度化的跨区域合作组织机制和规范化的议事和决策机制，使得海洋塑料垃圾跨区域合作的组织形式松散、合作行动的制度化程度低。三是海洋塑料垃圾跨区域合作的执法体系不协调。各个行政区域的海洋塑料垃圾污染程度和对于海洋塑料垃圾的重视程度不同，使得海洋塑料垃圾的相关规制呈现出差异化的特征，这种规制上的不同会使得区域之间的执法标准不一。海洋塑料垃圾的执法需贯穿于海洋塑料垃圾产生、流动以及处置的各环节，执法标准的不一致会使得执法的力度难以统一，那些海洋塑料垃圾规制不严的地区污染相对更加严重，由于海洋塑料垃圾会随着洋流和风暴跨区域转移，从而影响区域合作治理的整体效果。

（三）合作治理主体缺位困境

海洋塑料垃圾跨区域合作治理需要在共同的治理意向和多个主体相互配合的前提下进行，仅依靠政府的单一力量是不可能完成治理目标的。目前，我国海洋塑料垃圾跨区域治理的模式采取的依然是以政府为主导的单向、线性的治理方式。在这种治理方式下，政府扮演的是“超级保姆”式的角色，大包大揽各类治理责任与义务，而使其他社会治理主体如企业、社会组织以及公民的参与程度较低，形成合作治理主体缺位的困境。[8]目前海洋塑料垃圾跨区域合作治理中作为社会组织特殊类型的海洋环保类社会组织严重缺位。海洋环保类社会组织在海洋塑料垃圾跨区域合作治理中扮演着重要的角色。这类组织本身就具有跨域性，不以营利为目的，更加重视海洋环境，并且在实际的海洋塑料垃圾跨区域治理活动中，具有为政府设定相关的政治议程、宣传环境保护理念、传播环境保护知识、参与并指引民众参与具体的治理行动以及监督企业生产活动和政府运作的作用。但在现实中海洋环保类社会组织却因为自身发展孱弱的原因，无法成为海洋塑料垃圾跨区域治理中的重要协同力量。相比于养老、教育等社会服务领域的社会组织，虽然海洋环保类社会组织具有起步晚、发展迅速的特点，但是我国的海洋环保类社会组织普遍存在政策支持、资金以及人才方面的问题。在政策支持方面，海洋环保类社会组织在登记注册和运作时仍是民政部门和业务主管单位的双重管理体制，门槛依旧比较高，开展业务活动时，必须得到业务主管单位的批准。在资金方面，我国海洋环保类社会组织的经费来源主要是会员缴纳的会费、政府拨款、企业捐赠、提供服务获得的收入等。从全国范围来看，我国海洋环保类社会组织多数存在资金缺乏的问题，经费短缺严重降低了海洋环保类社会组织参与治理的能力。在人才方面，海洋塑料垃圾治理问题是一个涉及海洋经济、生态协调发展和多方利益均衡的综合性问题，海洋环保类社会组织的专业技术水平直接影响其参与治理的效果。目前，我国海洋环保类社会组织的专业性虽然在不断提高，但其专业性水平与发达国家的海洋环保类社会组织还有较大差距，专业人才的匮乏使其在参与海洋塑料垃圾跨区域合作治理的进程中显得力不从心。

三、海洋塑料垃圾跨区域合作治理困境的突破

（一）划定权责边界

海洋塑料垃圾的跨区域合作治理需要以明确划分责任、有效整合不同区域的利益为基本原则，具体措施如下：首先，要建立相应的激励机制，改变地方政府盲目追求经济发展的现象，调动地方政府主动跨区域合作的积极性。对于跨区域海洋塑料垃圾的治理可采用政治和经济激励的方式来深化合作。政治激励主要是改变“唯GDP”式的官员考核标准，在考核中适当提高生态环境的考核比重。[9]以往单一的政绩考核标准使得地方政府之间注重于经济建设方面的竞争而忽视对于海洋环境的治理，对于海洋塑料垃圾跨区域治理这种花费成本高昂、成效得不到及时显现并且政绩不明显的行动普遍态度冷淡。因此，在政绩考评当中要适时加大生态保护的比重，多角度考察地方政绩，以生态保护指标推动海洋塑料垃圾的跨区域合作治理行动。此外，还应重视经济激励的作用。中央层面要加强对于地方政府的纵向经济支持，对于跨区域间的环境合作行为予以财政支持，拨付一定的环境治理资金，对于环境治理颇具成效的跨区域行政区划单位也要予以表彰，用经济激励的方式促成跨区域海洋塑料垃圾合作行动的产生。其次，要做好海洋塑料垃圾跨区域污染的责任认定工作，以明确各个地方政府的职责。可以根据各区域塑料垃圾具体的排放情况，共同商讨、认领各区域所需承担的海洋塑料垃圾治理责任，并通过污染责任清单来确定合理的责任承担方式。也可以借用现有的河长制、湖长制以及湾（滩）长制等新型环境管理体制，在党政主要领导职责当中增添海洋塑料垃圾的管控职责。通过充分利用好这一新型管理体制，层层落实责任主体，明确责任划分，做好海洋塑料垃圾陆海源头的双管控，构建责任明确的海洋塑料垃圾管控防治体系。最后，还要做好海洋塑料垃圾跨区域污染问责和补偿工作。通过环境督察落实跨区域问责机制，将海洋塑料垃圾污染问责落到实处，根据污染主体的失责程度，追溯其相应的法律责任、政治责任以及行政责任。同时，在海洋塑料垃圾跨区域合作治理中还要切实保障欠发达地方的环境利益，自上而下引导沿海行政区做好海洋塑料垃圾跨区域治理行动中的权责分配和利益补偿，调动海洋塑料垃圾跨区域合作治理中各地方政府的合作积极性。

（二）完善跨区域合作的制度安排

完善的制度安排是跨区域治理有序运行的重要保障，针对当前海洋塑料垃圾跨区域治理存在的制度安排弱位困境，应当采取以下措施：首先，需要完善海洋塑料垃圾跨区域合作治理的法制体系。对地方政府跨区域合作治理海洋塑料垃圾的行动进行法律规制，制定海洋塑料垃圾跨区域合作治理法规与规章，在条文中要详尽地规定合作的原则、内容、方法、程序以及途径等核心内容，同时要实化、深化、细化海洋塑料垃圾跨区域合作治理的规范性文件，以增强跨区域合作法律的可行性与可操作性，协调与规范地方政府间的合作行为，使得地方政府在发生海洋塑料垃圾跨界纠纷时有法可依，降低合作的交易成本，让合作具有约束力。通过海洋塑料垃圾跨区域合作治理的法律规制，有助于增强海洋塑料垃圾跨区域合作治理行动的法律保障，将海洋塑料垃圾跨区域合作治理过程纳入法制化轨道。其次，建立高层次的海洋塑料垃圾跨区域合作治理组织机制。强有力的组织机构是海洋塑料垃圾跨区域合作治理机制发挥作用的关键。因此，可以将区域之间与海洋塑料垃圾管理相关的部门整合为非正式组织机制，形成类似直线-职能式的海洋塑料垃圾跨区域合作治理组织。由相邻海域省级政府牵头建立海洋塑料垃圾跨区域合作治理的权威协调机构，如海洋塑料垃圾污染治理委员会，以法规的形式明确其职能，定期召开会议，形成制度化的议事和决策机制，委员会的治理经费由参与合作的地方政府财政进行专项资金划拨。治理委员会根据海洋塑料垃圾治理工作的实际需要，可以下设分区或分支的海洋塑料垃圾污染治理机构以承接上级工作布置。海洋塑料垃圾污染治理委員会主要的工作内容为：（1）建立较为统一的海洋塑料垃圾跨区域合作政策体系，针对区域内的海洋塑料垃圾污染问题，合力制定海洋塑料垃圾跨区域治理的整体防治规划，由各级地方政府履行、落实合力制定的海洋塑料垃圾防治措施。（2）组建跨区域性的海洋塑料垃圾监测网络，对海洋塑料垃圾的来源、途径与处置过程进行分析，共享海洋塑料垃圾污染信息。沿海各级地方政府间的横向合作仰赖于海洋塑料垃圾信息的有效互动，信息上的持续沟通有助于区域内海洋塑料垃圾污染问题的预防与控制，减少治理成本。（3）组建海洋塑料垃圾治理的智力支持系统。邀请国内外专家成立科研小组，对海洋塑料垃圾及微塑料治理进行科学研究。（4）统一执法标准，建立海洋塑料垃圾跨区域合作治理的执法机制。区域之间协商制定统一的海洋塑料垃圾执法标准，采取共同的标准打击海洋塑料垃圾污染行为。同时成立海上联合环卫队，严格执行海洋塑料垃圾跨区域合作治理的法规与章程，加强对入海河流、海域沿岸及海上各类作业活动的监督管理，加强巡视检查，依法查处并严厉打击各类随意倾倒塑料垃圾入海的违法行为。

（三）建立多元主体共治的格局

海洋塑料垃圾的跨区域合作防治是一项综合、繁杂和持续性的工作，而政府对于海洋塑料垃圾治理的能力和关注度有限，所以单靠政府作为单一主体的治理收效甚微，而多元社会治理主体间的合作互动是海洋塑料垃圾跨区域合作的重要强化剂。我国海洋生态文明建设实施方案中，明确提出要构建以政府为主导、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。[10]这意味着就不能将政府视作唯一的生态环境治理主体，而是要强调多元社会治理主体间的协商共治。对于海洋塑料垃圾的跨区域治理应当构建起多方治理主体共同参与的新型海洋治理模式，通过引导多元治理主体的广泛参与来推动海洋塑料垃圾跨区域合作治理朝着稳健、有效、持续性的目标发展。因此，培育、扶持和吸纳海洋环保类社会组织有效参与的海洋塑料垃圾治理模式，是多元共治的重要一环。让海洋环保类社会组织成为跨区域合作的催化剂和协同力量，更好地监督、调节、强化、促进海洋塑料垃圾的跨区域治理行动。为此，可以从如下几个方面着手推进：一是政府需要积极学习和借鉴国外海洋环保类社会组织的登记注册方式，在登记注册方面放宽要求，改变现有的双重管理体制，从根源上解决阻碍海洋环保类社会组织发展的困境问题。此外，政府还应进一步明确界定海洋环保类社会组织的海洋环境参与权。二是政府应加大对海洋环保类社会组织的优惠政策支持，比如政府可以支持环保社会组织适当开展海洋环境保护项目方面的购买服务，鼓励海洋环保类社会组织收取海洋环境信息咨询费、海洋环境讲座费、海洋环境公益诉讼咨询费，加强海洋环保类社会组织与企业的互动和汲取资源等。同时，海洋环保类社会组织自身也要拓宽筹资渠道、提高筹资能力。海洋环保类社会组织可以通过开展海洋知识讲座、论坛等活动，适当收取一些门票获得一些经营性收入，还可以组织海洋保护公益募捐活动等，从而有效扩展海洋环保类社会组织的资金来源，以提高其活动效力。三是推动海洋环保类社会组织与高校、科研院所构建交流合作的平台，培育其专业化能力，提升海洋环保类社会组织参与海洋塑料垃圾跨区域治理的能力。通过海洋环保类社会组织量的扩张、活力的增强、能力的增长，使其成为区域之间发挥海洋塑料垃圾跨区域合作治理的重要主体，以弥补政府失灵和缺陷，构建多元主体共治的格局。

参考文献：

[1]李道季.海洋微塑料污染状况及其应对措施建议[J].环境科学研究，2019（2）： 197-202.

[2]邓义祥，雷坤，安立会，刘瑞志，王丽平，张嘉戌.我国塑料垃圾和微塑料污染源头控制对策[J].中国科学院院刊，2018（10）：1042-1051.

[3]李道季.海洋塑料污染及应对[J].世界环境，2020（1）：71-73.

[4]全永波.海洋环境跨区域治理的逻辑基础与制度供给[J].中国行政管理，2017（1）： 19-23.

[5]许珂，周伟.区域生态环境治理中地方政府合作的困境与突破[J].领导科学，2020（4）：7-11.

[6]苏苗罕.地方政府跨区域合作治理的路径选择[J].国家行政学院学报，2015（5）： 57-61.

[7]王菊英，林新珍.应对塑料及微塑料污染的海洋治理体系浅析[J].太平洋学报，2018（4）：79-87.

[8]党秀云，郭钰.跨区域生态环境合作治理：现实困境与创新路径[J].人文杂志，2020（3）：105-111.

[9]郭钰.跨区域生态环境合作治理中利益整合机制研究[J].生态经济，2019（12）：159-164.

[10]雷俐.工业绿色发展评价与影响因素：一个文献综述[J].重庆工商大学学报（社会     科学版），2018（5）：32-38.

[责任编辑、校对：杨栓保]

收稿日期： 2020-06-08

基金项目： 高水平地方高校试点建设——上海海洋大学“海洋渔业政策与法律研究及支撑平台能力提升” 项目（A1-3201-19-3009）

作者简介： 孔凡宏（1974- ），男，安徽霍邱人，教授，博士，主要从事民主治理，涉海（渔）类中介组织，海洋公共管理研究; 朱伟平（1994- ），男，安徽铜陵人，硕士研究生，研究方向：海洋公共管理。