行政体制属性解

谢斌

摘   要： 行政体制是行政管理学的一个核心性概念，是行政管理学逻辑体系的一块重要基石，准确界说行政体制的概念，对优化完善行政管理学的逻辑体系具有积极的理论意义。概念的内涵源于对象的本质属性，要准确界说行政体制的概念，就不能不系统解读行政体制的本质属性。行政体制具有强烈的政治性、普遍的公共性、严密的系统性、相对的独立性和开放、发展性，其概念，不论用什么样的语句来表达，只要浓缩反映了这些属性，那就是一个准确完整的行政体制定义。

关键词： 行政; 体制; 属性

中图分类号： D630              文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.001

The Interpretation on the Attributes of Administrative System

XIE Bin

（School of Management， Northwest University of Political Science and Law， Xian 710063， China）

Abstract： The administrative system is a core concept of administration management， an important cornerstone of the logical system of the administration management. Interpreting the concept of administrative system accurately brings positive theoretical significances to optimize and complete the logical system of administration management. Since the content of a concept stems from the essential attributes of the object， interpreting the concept of administrative system accurately needs to interpret systematically the essential attributes of administrative system. This paper claims that the administrative system features powerful political nature， pervasive commonality， rigorous systematicity， comparative independence， openness and  expansibility. Whatever the sentences are chosen to express the concept of the administrative system， it would be an accurate and complete definition once it reflects the attributes concentratedly.

Key words： administrative; system; attribute

最近，筆者阅读了一些高校行政管理学的教材和研究行政体制方面的文献，发现高校行政管理学教材很少有专门讨论行政管理体制的章节，即便有也没能准确界说行政体制概念。研究行政体制的诸多文献，虽然界说行政体制概念，但也是见仁见智，众说纷纭，莫衷一是。笔者以为，行政体制是行政管理学的一个核心概念，需要准确界说，而行政体制的特性是准确界说行政体制概念的根据，因此科学解读行政体制的特性，对科学界说行政体制的概念就显得颇有意义。笔者认为，行政体制是社会政治上层建筑的重要组成部分，是由国家对行政机关的设置、行政职责的划分、行政权力的配置、行政运行的规范与机制所构成的动态有机体系。它有如下五个方面的特性或本质属性。

一、强烈的政治性

行政体制寓于国家政治体制，是国家政治体系特别重要的有机组成部分。马克思主义认为，政治是经济的集中表现，其本质在于集中实现和维护所代表的根本利益;而运行中的公共行政体制，正是在执政党的领导下，通过对国家和社会公共事务的管理，执行党和国家的意志，集中体现即表达、实现、维护和增进人民或公民共同体的根本利益，很显然，公共行政体制中充盈着满满的政治性。

行政体制具有的政治性强烈而鲜明，是因为它的政治地位和全部运行过程，都同国家、执政党这样的政治核心内在地联系在同一统一体中。其一，行政体制的确立和改革，决定于国家意志，是国家权力机构依据体现人民公意的宪法和法律决定的，所以具有很强的政治合法性。其二，行政体制作为国家政治体制的有机组成部分，必须执行国家意志，充当国家的政治工具，满足国家的政治的要求，所以在实现国家政治目的的过程中，充分发挥着巨大的政治功能。其三，行政体制的确立和运行，是在社会政治核心执政党的领导下进行的，贯彻执行党的政治路线和方针、政策，实现、维护和增进人民或公民共同体根本利益，所以也有很高的政治权威性和宽厚的社会基础。其四，国家行政体制，以强有力的国家暴力体系为依托，因此它的依法运行势在必行，不可阻挡。所以，行政体制的政治性不仅鲜明，而且还很强烈。

政治是行政的灵魂，决定行政运行的方向，因此政治性在行政体制属性中，是固有的首要的基本属性。正因为如此，以习近平同志为核心的党中央，但凡论及行政体制和服务型政府建设，总是特别强调其中的政治建设，并且把政治建设摆在了服务型政府建设的首要位置。

二、普遍的公共性

行政体制属于国家体系，是纯公共部门，它基于公共意志而产生，按照公共意志而运行，不断供给公共产品，提供公共服务，致力于建构和维护公平正义的公共秩序，为最大多数民众谋求公共利益，因此其公共性不言自明。

国家体系中的立法体制，同司法体制和行政体制一样，都属纯公共部门，也有同质的公共性，但它们体现公共性的情形并不相同：立法体制中运行立法机关的立法活动，是基于民意，以法律的形式来确定和表达国家意志的，而这种国家意志，实质上就是以法律的形式所体现的公共利益分配方案，这是立法体制体现其公共性的基本方式。立法体制体现公共性的方式，有两个明显的特点：一是立法是通过会议的形式进行的，会议是定期和不定期举行的，并非天天有会，连续不断进行，因此，立法体现公共性的过程并不连续而具有一定的间隔性。[1]66二是通过立法会议确定的源于民意的蕴含公共性的法律，要作用到民众之中，还要有行政与司法等中介环节，所以，其公共性的显现还缺少直接性和具体性，民众还不能直接真切感受到。

司法体制隶属于国家体系，也属纯公共部门。司法体制中的诉讼、审判、监督与救济，是司法机关执行法律的具体行为，而其所执行的法律是公共意志的体现，所以，执行法律的司法，也必然体现公共性。执行法律的司法活动，实行着“不告不理”的原则，也就是“告才受理”，[1]236这样执行法律的司法，就不仅显现出了被动执行的特点，而且也显现出司法涉及面比较狭窄的特点。这样一来，司法所体现公共性的范圍也就不那么宽广了。

行政体制中的公共行政则不然，它不同于立法，它“有经常性，必须连续地活动”[1]66;它也不同于司法，不仅是主动的，“不待案情的告发，就可以为自己订下‘议事的日程”，而且涉及社会的各个层面和社会过程各个环节，并具体直接地作用到了各界组织与群众，这样一来，行政体制中的公共行政就不仅在时间上连续不断、无时不有，空间上异常宽广、无处不在，而具有广阔的普遍性;同时，行政执行国家意志和法律，要加以分解和细化，要具体落实到各界基层群众之中，所以又有直接、可感、普遍的现实性。正是这种普遍的现实性，使得其所承载的公共性也就表现得更直接、更可感，因而也就更凸显。

公共性是行政体制的本质属性。所有国家的政府行政体制都具有公共性，否则政府行政就不成为公共行政了。但在不同的国家，行政体制公共性蕴含的核心价值和先进程度是不同的。我国的行政体制，是中国特色的社会主义的国家行政体制，它的公共性所体现的核心价值，概括地说，就是以人民为中心，完全彻底地为人民服务。因为，我国的行政体制是在党的领导下基于人民生产、生活和全方位发展的客观要求建构起来的，是依照体现人民意志的宪法和法律来运行的，是以实现、维护和增进人民群众的公共利益为目标和皈依的。我国行政体制公共性的内容是科学的和先进的。因为，其一，我国行政体制蕴含的公共性，建构在科学的马克思主义历史唯物主义的理论基础上，融入了马克思主义的群众观和人民中心思想。其二，我国行政体制是在先进的中国共产党的领导下建立和运行的，融入了党全心全意为人民服务的根本宗旨。其三，人民群众作为我国行政体制的社会基础，决定了行政体制运行所要实现的是社会最广泛群体的共同利益。

由此可以看出，我国行政体制的公共性本质上就是人民性。我们紧紧抓住这一点，就会在行政体制改革中，始终坚持一切改革都要有利于人民的根本原则;就会在政府的建设中，把为人民服务的意识升华和能力建设作为重中之重;就能保证我们的改革与建设，避免误入歧途，始终沿着正确的方向稳健前进。

三、严密的系统性

从行政体制对国家政治体制系统的从属关系看，行政体制系统是有机组成国家政治体制系统的一个支系统;从行政体制系统在国家政治体制系统中的功能定位看，它是国家政治体制系统中相对独立的一个支系统。这样一来，行政体制这个支系统，就有着两个方面的规定性。

一是它作为从属于国家政治体制系统的一个支系统，具有政治体制系统区别于其他系统的规定性，这就是“合法强制性”。[2]其强制性是：系统的依法运行，即使遇到大的干扰和阻力，也能强行排除而继续运行下去的性质。系统的这种强制性是合法的，既有法学意义上的合法性，即法理依据，法律对强制运行的认肯;也有政治学意义上的合法性，即人民或公民共同体的广泛认同;法是公民共同体公意的体现，因此法律认肯，也意味着得到了公民共同体的认同。这种合法强制性，是系统有序运行的根本保证;没有这种强制性，就无法排除来自系统内外的干扰和阻力，系统中就会乱象丛生，陷入无序的混乱状态。

二是它作为国家政治体制系统中相对独立的一个支系统，同其他的支系统有不同的职能分工，因而也具有各自独特的规定性。在国家政治体制系统中，以立法机构为实体的立法体制支系统在于依据民意立法，以政府机构为实体的行政体制支系统在于执行法律，以司法机构为实体的司法体制支系统在于依法维护立法机构制定的法律与行政机构执行法律的过程。基于这种职能分工，支系统形成了各自特殊的规定性：立法显现“决策”特性，司法显现“维护”的特性，行政则是有“执行”的规定性。这些支系统的职能分工，一方面成为各个支系统不同规定性形成的依据，使它们相对独立，界限分明;另一方面又成为各支系统间互相衔接的基础，使它们得以有机联结，成为完整统一的政治体制系统。

在逻辑思维中，我们可以把行政体制支系统抽象出来，成为一个独立自主的系统。在这种抽象的意义上，行政体制系统也是有所有系统都有的规定性。（1）系统构成的整体统一。行政体制作为系统，是由多要素构成的完整统一体。（2）系统结构的有机性。它作为系统，有特定的结构，结构是由系统要素之间、要素与整体之间、整体与外部环境之间的相对稳定的联系构成的，这些联系不是加和堆砌的机械联系，而是彼此不可分割的自洽关系，这种不可分割的自洽性就是系统结构的有机性。（3）系统功能的非加和性。行政体制系统中的要素各有自己的功能，这些功能是其系统整体功能的基础，但不是要素功能之和，同其他系统一样，也有这种非加和性，整体功能大于要素功能之和。（4）系统结构与功能的相互决定性。一方面结构决定功能的性质和内容，另一方面功能决定结构的存在及延续。（5）系统的动态有序性。常态之下，系统内部各要素之间、系统与环境之间，是彼此平衡的和相互适应的，因此系统的运行是有序的。随着时间的推移，内部要素和外部环境的变化，系统内部与内外部之间的平衡就会发生倾斜，产生失衡现象，彼此之间也会随之变得不尽适应，于是系统逐渐进入失序状态;如不适时调整、改革，失序的混乱加剧，系统就有解体的危险，所以行政体制的改革就成为势在必然的选择。通过系统的创新改革，行政体制内、外达到新的平衡和相互适应，于是行政体制系统又进入有序运行的新常态。有序到失序，再到新的有序状态，所展现的是一个动态有序过程，所以我们把这个过程的特性称之为动态有序性。