转危为机：中国应对新冠肺炎疫情的组织机制

海云志

（1.西北师范大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730070；2.北方民族大学 管理学院，宁夏 银川 750021）

一、疫情防控：中国应对重大危机的基本经验

从2019年12月28日湖北省武汉市当地医院确诊新型冠状病毒感染的肺炎（COVID-19，简称新冠肺炎）病例，到2020 年4 月8 日武汉市解除离汉通道管控措施，经过全国上下一心的艰苦努力，中国终于遏制住了新冠肺炎疫情蔓延的威胁，取得了抗击疫情的初步成效。由于这次疫情是“新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”[1]，因此，对于一个拥有14亿人口的发展中大国来说，中国抗疫取得的成效实属来之不易。

在当前新冠肺炎疫情“全球大流行”的背景下，中国的疫情危机何以能够得到快速有效的控制？中国在此次疫情防控过程中的组织机制有哪些基本经验值得总结？“经一蹶者长一智”。习近平总书记在疫情发生后不久曾深刻指出：“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。”[2]从危机学习的角度来说，对这一问题从正反两个方面进行深刻反思，是危机全周期管理至关重要的一环。中国在疫情防控过程中展现出来的集中统一指挥决策、动员部署、协同救援和分类施策等基本经验再次表明，一个国家的组织机制和治理能力对成功应对重大风险危机构成的挑战具有至关重要的意义。

二、众志成城：中国有效防控疫情的组织机制

从此次防控新冠肺炎疫情的过程看，随着疫情的变化，中央和地方各级部门都相应地采取了一系列积极应对措施。在疫情防控过程中，中央层面的决策部署发挥着核心作用，而地方各级部门的贯彻执行能力和全国人民团结一致抗击疫情的精神则决定了抗疫的最终成效和进程。

（一）集中统一的中枢指挥机制

重大危机首先是对一个国家中枢机制抗风险的组织弹韧性（resilience）能力的考验。那些脆弱无力的组织在巨灾面前很可能不堪一击，原有的科层制组织也可能僵化不灵。因此，要想成功应对重大突发危机，坚强有力的统一指挥机制至关重要，它保证了中枢组织在紧急情境下做出重大决策部署并集中统筹协调各种资源等目标的实现。历史上，中国都是靠中央政府动员各种人力、财力和物力资源应对各种重大灾难、瘟疫、内乱或外患的。当代中国在应对各种重大危机或实现特殊职能时，一个显著的组织创新是，“在继承传统的治理机制基础上，通常根据目标任务的特点，在科层制行政体系基础上成立不同层次的特殊‘领导小组’机制”[3]。

此次疫情防控中，首先是国家卫健委于2020年1月1日成立疫情应对处置领导小组；1月20日，武汉市成立指挥部，统一领导、指挥全市疫情防控工作；1 月22 日，湖北省成立疫情防控指挥部，并成立了疫情防控统筹协调工作专班。与此同时，1月25日，中共中央政治局常务委员会召开会议研究决定“党中央成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常务委员会领导下开展工作。党中央向湖北等疫情严重地区派出指导组，推动有关地方全面加强防控一线工作”，会议还强调，“必须加强党中央集中统一领导”，各级党委和政府要“加强统一领导、统一指挥，坚定不移把党中央各项决策部署落到实处”[4]。随着湖北地方防疫指挥部和中央应对疫情工作领导小组的成立，其他各省、自治区、直辖市也先后成立了专门的疫情防控指挥部。

中国在疫情发生的早期能够快速成立不同层级的疫情防控统一指挥机制，形成党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系，为非常时期党中央集中统一领导和地方各级党委、政府贯彻落实中央决策部署提供了强有力的组织保障。尤其是中央层面的统一指挥机制，保证了党中央统领全局、令行禁止目标的实现，显著强化了原有科层制各机构、部门之间的横向协调能力，提高了行政组织应急管理的适应性、灵活性和工作效率，减少了地方部门执行过程中相互推诿、官僚主义、形式主义和本位主义的发生，为有效遏制疫情蔓延势头奠定了组织基础。

（二）当断则断的危机决策机制

重大危机决策是在政治、经济、社会、伦理、技术等多重复杂因素影响下的有限选择。一方面，危机潜在威胁的严重性、危机认知方面信息的匮乏性、危机走向的不确定性，以及危机在时间上的紧迫性，将对领导层和决策者产生巨大的心理压力；另一方面，科层制组织中对例行化运行惯性、等级规则、个体对组织的过度依赖以及责任分散等因素，都会影响危机决策的效果。对现代政府而言，如何克服关键决策者的有限理性和科层制组织的惯性思维，始终是危机决策的难题。在危机面前，客观上要求政治领导人不仅要具备大仁大智大勇的魄力，还要把个人具备的这些能力转变成组织优势。

针对此次疫情危机事件，中国政府的决策模式大致有以下特征。第一，在政治价值选择上，中央政府始终坚持“以人民为中心”，坚决要求“各级党委和政府及有关部门要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”[5]。这一要求体现了中国共产党执政为民的政治情怀，也表现出危机面前，凡大义所在，即便千难万险也丝毫不含糊、不推卸、不退缩的责任和担当。第二，充分吸取专家的正确建议。在疫情初期即派出专家组实地进行流行病学调查，第一时间掌握病毒的致病机理及其流行病学特征。专家组在此次疫情防控过程中发挥了重要的决策咨询作用，为危机决策提供了充分的科学依据和真实准确的信息，为科学防控疫情和稳定人心发挥了积极作用。第三，在疫情向全国扩散加剧的危急时刻，中央果断决策。2020年1月23日凌晨，武汉市指挥部发布1号公告，宣布“离汉通道暂时关闭”；在“封城”之后管控开始升级，2月10日，武汉市指挥部发布12号通告，宣布即日起全市范围内所有住宅小区实行封闭管理，对新冠肺炎确诊患者或疑似患者所在楼栋单元严格进行封控管理。事实证明，从“封城”到“封社区”和“封楼栋单元”，近乎严苛的“三封”措施是中国成功应对此次疫情危机的重大决策之一，它把握住了疫情防控极其宝贵的第二个窗口期，为有效切断病毒传播途径，遏制疫情蔓延势头，确保人民群众生命安全和身体健康起到了重要作用，也反映出中央在危机发生的关键时刻不拖泥带水，敢于和善于做出正确决策的巨大政治勇气和政治智慧。

（三）上下一体的联防联控机制

国务院应对新冠肺炎疫情的联防联控机制是中央政府层面多部委协调工作机制平台，旨在全国层面解决跨区域协作的难题。2020 年1 月14 日，国家卫生健康委员会召开电视电话会议，提出“强化系统内、部门间、区域间信息共享和联防联控”；1月20日，国务院联防联控机制召开电视电话会议，对新冠肺炎疫情防控工作进行全面部署。从其构成模式看，该组织机制“成员单位包括32 个部门，下设疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障、前方工作等工作组，分别由相关部委负责同志任组长，明确职责，分工协作，形成防控疫情的有效合力”[6]。

除了全国层面的联防联控机制，地方也有此类组织机制下沉到街道和社区层面。根据2020年1月24日国家卫健委疾病预防控制局发布的《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》（肺炎机制发〔2020〕5号）和相应的工作方案，社区层面的联防联控机制总体要求是“党政牵头、社区动员，实施网格化、地毯式管理，把各项防控措施落到实处”；组织方式是建立疫情防控工作组织体系，建设专兼职结合的工作队伍，责任到人、联系到户，鼓励社区居民参与防控活动，并根据不同社区疫情程度，采取相应的防控策略。街道和社区层面的具体防控任务是：实行网格化、地毯式管理，加强人员追踪，做好密切接触者管理，大力开展爱国卫生运动，加强健康宣教；县（区）级卫生健康部门和医疗卫生机构参与到社区进行病例的发现报告、预检分诊和病例处置等工作。由此，以宣传引导、封闭管理、排查摸底、消杀卫生、供应保障、组织发动等组成的“六位一体”严密防控体系得以建构。

联防联控机制具有偏向属地、多部门联合的特征。一方面，它打破了部门职责的界限，形成了有效的指挥协调合力，实现疫情防范的立体化、全覆盖和高效协同，因而成为此次危机治理靠前下沉、防早灭小、夯实基层的重要举措之一，为防止病毒扩散、输入和传播构建了一道栅栏。另一方面，它依托政府、企事业单位的科层制架构，向下延伸到城乡社区层面，从而形成上下一体、政社合力、分工协作的联防联控网络，确保了党中央、国务院部署的各项防控措施得到切实落实，不留死角。这一机制主要得益于中国基层组织的健全，它既是中国共产党群众路线的体现，也是中国行政体制面临重大危机时内部整合能力的彰显。

（四）广泛参与的社会动员机制

危机中的社会动员是决策组织和资源条件的高度有机结合，其目的主要有两个方面：一是稳定秩序，避免社会恐慌；二是聚集社会资源，动员社会力量参与，有效克服危机。在巨大的危机和风险面前，一个国家、一个民族、一个社会是否有力量，能否成功应对急难险重危机事件的挑战，不仅取决于防御机制、资源状况、社会成员的素质，还取决于是否具有完备的社会动员机制。

广泛参与的社会动员机制是中国共产党发动人民群众、勠力同心完成各种重大任务的优良传统。在疫情发生之后，中央政府即展开全面的社会动员，集全国人力、物力和财力，从而在短时间内取得了疫情防控的压倒性胜利，表现出强大有效的行政动员优势。同时，民间社会力量，特别是草根公益组织、社区志愿者甚至海外侨胞也积极响应，为战胜疫情发挥了至关重要的救援支撑作用。这种自上而下的行政动员和自下而上的社会动员携手共济，是此次防疫中社会动员机制的显著特点。

行政层面的动员主要表现为前期全国各地驰援湖北武汉、防疫物资采购发放、号召民众居家隔离，以及后期疫情防控和复工复产并重、支援国际社会疫情防控救援等。2020 年1 月25 日，中共中央政治局常委会召开会议对疫情防控工作进行再动员，习近平总书记在会上提出“疫情就是命令，防控就是责任”的重要指示，并强调“加强社会力量组织动员”，可以视为疫情发生初期党中央采取的标志性政治动员举措。社会层面的动员主要表现为公益组织进入疫情一线参与救援，各界人士通过各种渠道从全国甚至世界各地采购紧急防护医用物资、捐款捐物等。此外，大量社区志愿者也参与到协助社区排查、生活物资运送发放、买菜送药、医务人员后勤保障、心理安抚、照顾老弱残孕等具体服务当中。

（五）定向帮扶的对口支援机制

对口帮扶机制源于中国各地区发展的不平衡性和特殊性，其基本做法是通过宏观层面的行政力量在不同地区、城乡、单位之间采取先进带动后进的一种模式。通常情况下，对口帮扶是一种常态支援机制，但在危机情况下，“一方有难，八方支援”的做法特别有利于应对灾难事件。我国领土和人口规模都较庞大，任何局部地方一旦发生重大危机，超越地方承受能力，都需要中央政府集全国之力应对灾难，而中央政府集中统一领导的行政管理模式恰好有利于集中力量克服局部困难。

在应对此次疫情危机过程中，当武汉市“封城”后，湖北省各地特别是武汉市医疗卫生系统面临的压力陡增，随时有崩溃之虞。从2020年1月23日开始，中央组织相关省、自治区、直辖市派出医疗队援助湖北省，上海、江苏、四川等省市当日完成第一批医疗队组建工作，医疗队由各地多家医院重症医学科、呼吸科、感染科的医务人员组成。例如，1月23日，四川省从华西医院等8家医院抽调135名医护人员组建第一批救治医疗队，驰援湖北省；1月24日，广东省组派由8家医院42名医生和93名护士组成的医疗队，驰援湖北省。此后的几天内，全国各省、自治区、直辖市都派出医疗队援鄂。疫情较轻且医疗条件较好的省区市还多次派出医疗队援鄂，如天津市自1月26日至2月22日先后派出13批共计1 285人的医疗队奔赴湖北省武汉市、恩施市等地救援；宁夏回族自治区先后派出6批785人分赴武汉市、潜江市、襄阳市等地救援。在疫情高峰期，人民解放军、中央和国家各部委、各省区市鼎力相助，共派出340 多支医疗队42 000 多名医务人员火线驰援，19 个省区市对口帮扶除武汉市以外的16个市、州，或者集中援助武汉市，或者“一省包一市”支援湖北省其他疫情相对严重的市县[7]。

医护人员始终战斗在抗击疫情的第一线，他们既要进行每天长达十几个小时的救死扶伤工作，又要防止个人感染。如果没有对口支援帮扶机制，特别是中央政府组织动员各省、自治区、直辖市派出的由业务骨干组成的医疗队，仅凭武汉一己之力，很难在短时间内控制住重症病患者的死亡人数。因此，定向帮扶的对口支援机制为集中力量快速控制疫情提供了强有力的技术保障。

（六）精准灵活的差别管控机制

在此次疫情危机中，中央政府指示各省、自治区、直辖市，根据各地各时期不同情况，实行不同强度的差别化管控。差别化管控机制既是具体问题具体分析的辩证思维的体现，也是制度弹性、组织活力和行政效率的综合体现。由于疫情防控形势不断发生变化，各地疫情扩散程度不同，各项工作也不断面临新问题，因此，在防控落实过程中不能一刀切。具体来说，疫情危机的差别化管控机制表现为突出重点、统筹兼顾、分类指导、分区施策等特点。

差别管控措施表现在五个方面。第一，在防控区域上，抓住湖北省武汉市主战场，同时将武汉市、湖北省和全国其他各地划分为高、中、低风险区域。湖北省和武汉市是这次疫情防控斗争的重中之重和决胜之地，“武汉胜则湖北胜，湖北胜则全国胜”。第二，在防控策略上，根据形势变化及时调整。在控制传染方面，前期主要是内防扩散，外防输入，即切断“湖北武汉”一地与全国其他地区间的传播途径；后期主要是内防扩散变为防止国内疫情反弹，外防输入变成防止国外疫情严重国家人员倒灌国内，加强对边境、口岸和海关等入境关口的防控。第三，在检测排查方面，社区始终是疫情联防联控的第一线，通过压实责任，将防控重心下沉到社区，甚至楼栋单元的一家一户；同时，在面上，全面排查，不留死角，在点上，重点加大交通要道、车站码头、监狱、养老院等重点区域、重点人群的防控。第四，在救治患者方面，一方面是应收尽收，另一方面建立方舱医院等专门收治患者，最大限度降低死亡率。第五，适时提出疫情防控与复产复工并重。2020年2月12日，中共中央政治局常务委员会召开会议，提出“非疫情防控重点地区要以实行分区分级精准防控为抓手，统筹疫情防控与经济社会秩序恢复。要按照科学防治、精准施策原则，以县域为单元，确定不同县域风险等级，分区分级制定差异化防控策略……在确保做好防疫工作的前提下，分类指导，有序推动央企、国企等各类企业复工复产”[8]；2 月21 日，中共中央政治局常务委员会召开会议再次强调“有序推动复工复产”的要求，由此，全国范围内从前期全力战“役”向后期疫情防控与复工复产并重转变。

差别管控机制是中国政府危机治理灵活性和有效性的体现，也是中央政府维护人民生命安全与恢复社会经济发展的策略性选择，它既有利于快速有效地防止因疫情蔓延造成的对群众生命健康的威胁，也有利于以最小代价保持经济基本面不变，从而把疫情造成的影响降到最低。

（七）公开透明的信息发布机制

由于对病毒的科学认知需要一个过程，疫情信息报送主要在地方疾控系统进行，信息发布则主要由卫健委系统执行。从时间序列来看，2019 年12 月27 日至29 日，武汉市当地医院开始上报不明原因的病毒状肺炎确诊病例给地方疾控中心；12月30日，武汉市卫健委发布两份内部《紧急通知》，并开始清查患者人数等信息，同日，国家卫健委获悉湖北省武汉市发生聚集性不明原因病毒性肺炎；12 月31 日，武汉市卫健委首次在官方网站公开向社会发布疫情信息，披露已发现27 例病例；2020年1月3日，中国定期与世界卫生组织、有关国家和地区组织以及中国港澳台地区及时、主动通报疫情信息；1月9日，央视发布消息称“初步判定为新型冠状病毒”；1月14日，国家卫健委通报疫情应对处置工作进展情况及疾病流行特点、病例临床特征，并部署全国防控工作。

2020 年1 月20 日，《人民日报》发布权威声音，提出“要及时发布疫情信息，加强舆论引导，坚决维护社会大局稳定”；同日，国务院会议上提出“坚持公开透明，及时客观向社会通报疫情态势和防控工作进展，统一发布权威信息”；同日，国家卫健委高级别专家组接受记者采访时表示，“新型冠状病毒传染已确认存在人传人和医务人员感染”的情况；同日，全国疫情防控工作电视电话会议上提出“要严格零报告制度，公开透明发布信息”。1月21日，湖北省卫健委、国家卫健委官网分别开始首次发布疫情信息。1 月22 日，世界卫生组织派出专家组赴武汉市考察。此后，国家卫健委和湖北卫健委官网开始每日定期公布前一日全国（包括港澳台地区）新增确诊、疑似、治愈出院病例以及累计确诊、重症和死亡人数，全国其他省、自治区、直辖市也通过官媒定时发布疫情信息；《人民日报》《光明日报》、央视、新华网、人民网、澎湃网等重要媒体对湖北省和全国疫情信息也同步公布。

在此次重大危机关头，中央政府坚持公开透明的信息发布机制，及时获取和准确发布疫情风险相关信息，不仅有助于中央快速决策部署，增强全国人民团结一致战胜疫情的信心，也有利于宣传引导广大民众自觉配合疫情防控工作，加强防范意识，同时起到了稳定人心的作用，防止因谣言、恐慌引起的各种社会混乱和秩序失控。

（八）敏捷有效的技术支撑机制

从技术和物质基础来说，重大风险危机也是对组织资源最大限度调动并加以利用能力的考验。此次疫情防控，中国能够取得实质性进展，在全国全社会短期“停摆”之后仍保持大局稳定且有序恢复，与我国40多年来形成的完备工业化发展体系、积累的社会财富和不断提升的科学技术水平密切相关，也是中国在医学研究、信息监测、生产制造、交通物流等方面技术实力的表现。

在病毒病原检测方面，中国在一周内确定了病原。2020 年1 月2 日，中国疾控中心收到湖北省送检的第一批4例病例标本，随即开展病原鉴定；1月3日至7日，中国疾控中心病毒研究所成功分离首株新冠病毒毒株；1月8日，国家卫健委专家评估组初步确认新冠肺炎病毒为疫情病原；1月12日，中科院武汉病毒研究所等专业机构完成病毒全基因测序，初步研制成功高灵敏度高特异性的PCR检测试剂；1 月16 日，聚合酶链式反应（PCR）诊断试剂优化完成，并在武汉市69 家医院发热门诊用于患者筛查；1 月23 日，中科院武汉病毒研究所等研究团队发现，新冠肺炎病毒的全基因组序列与SARS-CoV的序列一致性达到79.5%[9]。中国对病原的确定和试剂盒的研发为后期国内乃至世界各国卫生机构临床检测和区分确诊患者提供了强有力的技术支持。在新冠肺炎病毒疫苗研发方面，2020 年2 月11 日，中国医学科学院等研究团队首次使用转基因小鼠研究新冠肺炎病毒致病性；3 月4日，西湖大学研究团队在《科学》杂志发表题为“全长ACE2识别SARS-CoV-2的结构基础”的论文，首次成功解析新冠肺炎病毒细胞表面受体ACE2 的全长三维结构；3 月11 日，中国疾控中心研究团队在《美国医学会杂志》发表题为“不同类型临床标本中SARS-CoV-2 的检测”的论文，首次发现新冠肺炎患者体内细胞因子变化图谱及预后的规律。在疫苗攻关方面，2020年3月16日，中国人民解放军军事科学院军事医学研究院的腺病毒载体疫苗获批开展一期临床试验；4月12日，武汉生物制品研究所研发的新冠肺炎病毒灭活疫苗获得国家药品监督管理局临床试验许可，成为全球首个获得临床试验批件的新冠肺炎病毒灭活疫苗。

此外，中国在方舱医院建造、防护设备生产、应急物资物流保障、疫情信息监测统计手段等方面表现不凡。例如，短时间内在武汉市设立了14 家方舱医院，并建成火神山、雷神山两座定点收治重症患者的医院。在防护设备生产方面，中国各大企业全力生产普通医用口罩、N95 口罩、呼吸机、监护仪、防护服、核酸检测试剂等，用于国内疫情防控，并向世界各国特别是疫情严重的国家出口使用。在物流方面，中国邮政、京东、菜鸟等物流公司利用大数据、智慧物流和供应链技术，为武汉赢得疫情防控阻击战提供了生命通道和后勤保障。在疫情信息监测方面，利用红外技术、大数据和移动通讯健康二维码，准确监测收集个人健康风险信息，为传染源的追踪提供了便利。

三、转危为机：疫情防控凸显中国特色社会主义制度优势

中国在短短两个月内举国动员，万众一心，在付出巨大代价之后，终于取得了抗击新冠肺炎疫情的阶段性成效，为全球疫情危机治理赢得了重要的时机，凸显了中国特色社会主义制度“全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”的显著优势[10]，也表明各级党委和政府驾驭风险的组织化能力。截至北京时间2020 年4 月20 日，全球211 个国家和地区已累计确诊病例超过230 万例，累计死亡超过16万例。可以说，这是全人类的一场灾难，中国本着国际人道主义精神已经向全球120个国家和4个国际组织提供各种力所能及的帮助。如果说上半场是中国在单独奋战，下半场将是中国积极与世界各国一道合作抗击新冠肺炎疫情。只有世界各国齐心协力，才有可能赢得这场人类同重大传染性疾病的斗争。

实践证明，中国先期在与新冠肺炎作斗争的过程中采取的措施是有效的，也是具有借鉴意义的。当然，我们仍要深怀戒惧、谦逊和谨慎之心，要克服麻痹、侥幸、松懈心理，以全面、辩证、长远的眼光看待此次“大考”，坚持底线思维，主动迎难而上，善于化险为夷、转危为机，直到研发出有效疫苗并彻底战胜病毒那一天的到来[11]。虽然我国新冠肺炎疫情已经得到有效控制，但中国依然面临国内各地感染零星反复出现和国外输入病例增加的风险，面临防输入、防扩散和复工复产双重任务。全球疫情高峰过后，各国将进入经济社会全面恢复重建阶段，考虑到风险常态化已经形成，届时，中国仍将面临疫情造成的经济下行压力、产业链调整、世界格局复杂变化和各种外部不确定因素叠加的严峻形势，对此，我们需要有充分的估计和思想准备。综观历史，中华民族曾经历过很多磨难，但从来没有被压垮过，相信这一次也一定能够在磨难中成长，从艰难中奋起，成功度过此次危机。