企业设立登记制度改革的理论逻辑

周荣华

(江苏省发展和改革委员会，江苏 南京 210013)

改革开放以来，我国改革的每一次重大突破，都首先是理论的突破。近年来，我国企业设立登记制度改革取得了突破性进展，注册资本从实缴制改为认缴制，住所登记简化，住宅可以作为经营场所，可“一址多照”“一照多址”，改“先证后照”为“先照后证”，证照分离，采取多证合一、一照一码，放宽了市场准入标准，降低了企业设立成本，实现了企业设立登记的便捷、高效。对于这项改革，学界和业界进行了大量研究。其中关于这轮改革的缘由、必然性和必要性，多从改革前企业设立登记的烦琐、低效与高成本等现实缺陷入手进行陈述，多从大众创业、为经济发展寻找新动能等经济发展现实需求进行定位。企业设立登记制度改革的缘由、必然性和必要性问题，内含着改革的动因问题和改革的决定问题。关于企业设立登记制度改革的决定问题，可以从这种制度运行的实践逻辑和理论逻辑两个维度进行认知、把握。本文试图从扎根于现实的理论发展维度对这轮改革的基础理论逻辑做些探讨。而在这方面国内学界也已进行了一些研究。例如，从政府职能理论和法治政府理论进行企业注册登记制度的理论分析；[1]从有限政府理念、企业自由理念、创新发展理念分析商事制度改革的基础理念。[2]企业登记设立制度改革决定问题涉及的理论较多，本文仅从人民主体性等理论进行立论，其基本观点是，企业设立登记制度改革是相关理论发展的逻辑结果和现实表现。其根据是企业设立登记制度根植于关于人的权利理念，这种理念文化的发展深层驱动着制度的变更；而政府职能理论的发展推动着行政审批制度改革的扩展，将改革指向企业设立行政审批；资本雇佣劳动理论的突破与新型监管理论的支撑，使这项改革在理论上成为可能。

一、人民主体性理论发展逻辑

企业设立登记从现象上看是一个经济问题，而这种现象的背后,政治体制、经济基础、社会状况、文化传统等都发生着制约作用，在众多作用中，文化具有奠基性意义。回顾企业设立登记制度的演变，相关文化特别是关于人的权利的理念决定着企业设立登记制度的形态。这种文化通过成为立法理念，影响立法，从而决定企业设立登记制度形态。

英美法系国家企业设立登记制度的基础理念是天赋权利理论。这种理论认为，从事营利性商业活动是每个公民的天赋或法定权利，因而无需任何行政部门再以商事登记的程序予以确认和限制，任何有经营能力的公民都可以根据自己的经营意愿，依法从事经营活动，取得合法收益。在这种理念或理论指导下，企业商事登记对公民来说，是天赋权利的行使，对政府来说，是对公民天赋权利的确认服务。因而这些国家的企业设立登记宽松、快捷，实行宽进严管的制度。

而我国企业设立登记制度内含的基础文化理念一度是赋权理论，企业设立登记是赋予公民经营的权利，是企业设立申请人求取权利，政府赋予权利。赋权意味着需要对申请人主体资格进行严格审查。[3]这种状况一直到近年来人民主体性得到前所未有的弘扬、人民利益成为制度安排的直接考量标准的条件下才得到改观。

人民主体性表明的是，人民群众具有自主、自由、能动的特性及相应的权利，表明人民群众具有至上的地位，包含了人的权利理念。人民主体性是历史唯物主义的基本原理，在以马克思主义作为改革发展指导思想的中国，人民主体性思想一直处于核心地位，无论是毛泽东思想，还是中国特色社会主义理论，都十分重视人民性，都以实现人民的利益为根本目标。特别是习近平总书记以不忘共产党人的初心，站在新时代的前沿，诠释了人民主体性思想。“人民主体地位是习近平治国理政思想的核心理念。人民主体地位理念以人民群众创造历史的唯物史观为理论基础,以中国传统民本思想的合理内核为文化渊源。”[4]“对社会发展特别是改革发展中主体性的关注，是习近平总书记观察和思考改革开放问题的一个重要的切入点；而人民主体思想，则是习近平新时代中国特色社会主义思想的本质和核心，这一本质明确规定了我们党必须把人民主体地位落到实处”。[5]“人民性是习近平总书记关于全面深化改革系列重要讲话精神的本质特性”，是全面深化改革的根本遵循。[6]

改革开放以来，制度安排的人民主体性理论阐述逐步深入，特别是党的十八大以来，这一理论得到了极大丰富，由此人民主体性得到前所未有的提升，人民群众制度地位得到前所未有的落实，人民群众利益更加切实地成为制度设计的出发点和落脚点。作为中国改革制度安排的重要基础理论之一，人民主体性理论也是企业设立登记制度的基础理论，这一理论与服务政府、法治政府和责任政府建设理论相融合，直接融入政府建设实践，与大众创业创新需求相促进，迅速导向企业设立登记制度改革实践，政府审批企业设立转向政府提供企业设立的政务服务。

二、政府职能转变理论发展逻辑

改革开放以来，在改革实践的不断推进进程中，我国政府职能转变理论逐步建立、发展。这种建立、发展包含的内容比较丰富，这里主要对政府和市场关系的理论进行简要陈述。

改革开放以来，政府作用的演进过程是政府逐步走向服务政府、责任政府、法治政府的过程，其中贯穿着职能关系的理顺、组织结构的优化等效率提升主线。这种逻辑运行，是理论逻辑在现实中的反映。政府与市场在经济体系中的互补关系，决定了探讨政府的作用，不能不研究市场的作用。改革开放以来，政府与市场关系理论的演变，主要表现为市场辅助性作用理论、基础性作用理论和决定性作用理论三个阶段。这三个阶段体现了我们对政府与市场关系认识的进程，体现了政府与市场关系理论的演进逻辑。

第一，市场辅助性作用理论。从改革开放开始到1992年党的十四大期间，我国一批经济学者主张在计划经济框架内引进价值规律，在政府对资源配置发挥决定作用时发挥价值规律在资源配置中的辅助性作用。1982年党的十二大提出“计划经济为主，市场调节为辅”原则，认可了市场的空间。1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，“社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济”。这个判断的作出，在理论上实现了重大突破。社会主义经济的天平倾向了商品经济，社会主义“计划经济”就是“有计划的商品经济”。虽然“商品经济”这一概念回避了“市场”字眼，但它给市场留下了较大空间。1987年党的十三大提出，社会主义有计划商品经济的体制应该是计划和市场内在统一的体制，“国家调节市场，市场引导企业”，市场地位极大提高，将国家调节置于市场调节之上，市场直接引导企业配置资源，向发挥基础性作用的市场迈出了重要一步，认同了计划与市场共同调节经济的作用模式。

第二，市场基础性作用理论。1992年，由于“姓资”“姓社”问题在理论上得到诠释，市场地位得到肯定，经济体制改革的目标得以确立。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。市场对资源配置发挥基础性作用，其内涵是经济活动遵循价值规律，服从供求机制、价格机制和竞争机制的作用，把资源配置到效益较好的环节中去。从党的十四大到十八大，或者说从党的十四届三中全会到十八届三中全会的20年间，我国经济体制改革是在市场基础性作用理论指导下展开的。

第三，市场决定性作用理论。2013年召开的党的十八届三中全会明确，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。市场在资源配置中的作用由基础性调整为决定性，这是我国社会主义经济理论的新发展，是对政府与市场关系认识的巨大进步。这一理论转变所蕴含的内在意义，一是在基础性作用中，存在着两个层次的调节，即国家调节和市场调节，国家调节市场，市场引导企业。在市场发挥决定性作用时，要求更好地发挥政府作用，表明政府作用与市场作用是并列的，不是同一系统内的不同层次的关系。因而在决定性作用中，市场自主发挥作用，不再在国家调节下发挥调节作用，由市场配置的资源，市场自主决定。二是国家的宏观调控，在市场发挥基础性作用语境下，是通过国家对市场的调节实现宏观目标；在市场发挥决定性作用语境下，国家调控的不是对资源配置起决定性作用的市场机制和市场行为，而是影响宏观经济稳定的价格总水平、就业总水平和利率总水平。政府并不直接干预市场，而是在职能归位的境况下发挥应有作用。[7]这一理论发展对企业设立登记的意义在于，当下的企业市场准入行政审批制度必须作出相应调整，应当减少企业进入市场的限制，让市场发挥决定作用，政府应该加强后续的管理服务。正是在这一理论的指导下，我国开展了新一轮商事制度改革，企业设立登记进入了宽进严管时代。

政府和市场关系理论向政府规制理论的渗入，促进了企业设立登记制度改革。企业设立登记制度一直被视作政府控制市场准入的重要管制手段，尤其是对于管制性产业，需要实施管制性工具。而企业设立登记是落实国家管制性产业政策的最常见的方式。[8]但政府规制理论告诉我们，除对自然垄断行业、信息不对称行业、外部不经济行业等少数需要政府管制才能保障效率与公平平衡的行业外，其他行业均不应在企业设立登记环节限制进入。

三、资本扩展理论发展逻辑

企业设立登记制度安排，起源于经济发展需要，直接取决于关于它的理论认知，企业设立登记制度改革，特别是作为企业设立登记制度重心的注册资本制度改革顺应了资本理论发展的逻辑。而从“资本雇佣劳动”到“劳动雇佣资本”的发展，体现了由实物资本到“实物资本+人力资本”的资本扩展逻辑。传统企业设立需要一定的注册资本，这是因为有了资本，才能雇佣劳动，形成企业合约，组成企业进行生产。因此这种企业设立的一个重要基础理论是资本雇佣劳动理论。

企业设立为什么是资本雇佣劳动？对于“资本雇佣劳动”，经济学有多种诠释，其中比较典型的有三种。第一，古典理论诠释。这种理论从资本和劳动的社会属性说明两者控制与被控制的关系。在劳动力除了自己的劳动之外一无所有之时，而且这种劳动基本上是体力劳动时，他们需要生产资料才能进行生产，而生产资料需要资本家提供，因而他们只能出卖自己的劳动，资本的占有者——资本家提供资本注册企业，购买或提供生产资料，与劳动力签订契约，从而拥有企业生产的控制权和剩余索取权。“马克思认为资本家之所以能够无偿占有剩余劳动，原因就在于资本所具有的社会属性，即散失生产资料的一无所有的工人只有靠出卖劳动力才能获得生活资料，如果工人不向资本家出卖劳动力，他就无法获得生存资料，也就无法生存下去。”[9]第二，新古典理论诠释。这种理论从资本和劳动的技术属性看待两者的关系，认为资本和劳动作为两种生产要素在企业中同等重要，任何一方相对于对方都没有优势，在资本更加稀缺的情况下，便出现资本雇佣劳动。第三，现代企业理论诠释。该理论从多方面论述了资本雇佣劳动的缘由，其主要切入点有风险偏好、团队生产、资产专用性等。奈特等认为，资本家因风险偏好而承担着市场风险，因而取得企业经营管理权，获得企业剩余索取权；工人厌恶风险，不承担企业经营风险，因而只能得到一定的收入。阿尔软和德姆塞茨认为，企业实行的是团队生产方式，这就可能使团队中的成员偷懒，缺乏工作积极性。为此需要监督者，而监督者必须能够占有剩余权益，具有修改合约条款和指挥其他成员的权力，否则监督者也缺乏监督积极性，不能履行职责。监督者还必须是团队固定投入的所有者，因为由非所有者的监督者监督投入品的使用成本过高。[10]42-43张维迎认为，资本可以传递有关经营能力的信息，只有那些愿意充当企业家而同时又拥有足够个人资产的人才能被信赖成为合格的企业家。[10]16-17从张维迎的论述中可以看出，企业由企业家投资设立，企业家由其投入企业的资本显示其能力，该能力使企业家具有控制企业的权力，拥有企业的剩余索取权。资产专用性理论认为，企业中普通工人的劳动在市场上具有较强的通用性，他们可以退出这个企业流动到其他企业，而且劳动不可追索、不可抵押。他们存在机会主义倾向，会出现偷懒、搭便车行为。资本家投入企业的专用性资产缺乏流动性，一旦投入企业就很难转作他用或退出企业，而且资本家投资办企业，着眼的是长远发展，因此企业的控制权和剩余索取权由资本家享有是最优的权利安排。

资本雇佣劳动理论在发展过程中受到多方面的批判，其中一个清晰且重要的脉络是劳动雇佣资本越来越受到重视，劳动雇佣资本的理论得到发展并占据一定地位。其中关键的突破是人力资本理论的提出、发展和得到广泛的认同。“现代资本理论不是把资本看作是对劳动的强制，资本家对工人的强制，生产资料对工人的强制，而是从微观层面解释了个体劳动者作为行动者之所以投资，是为了获得劳动力的价值和劳动创造的剩余价值的一部分；当代资本理论更加突出了人才资源对经济发展的决定作用，即随着人们对企业剩余索取权和控制权的获得，资本雇佣劳动的逻辑正在逐渐被劳动雇佣资本所替代。”[11]为什么资本雇佣劳动能够转变为劳动雇佣资本？关键在于资本相对劳动已经不是稀缺资源，劳动不再大量过剩，掌握科学技术的劳动者相对稀缺，知识、技术等人力资源因素已成为企业发展的决定因素。改革开放以来，我国经济得到较快发展，工业化已经进入中期，技术雇佣资本企业已经出现，并逐步成为趋势。在这样的现实发展和理论支撑背景下，我国开展了企业设立登记注册资本制改革，实行注册资本认缴登记制，企业申请人可以以少量的资本创设企业，以自己的技术吸收其他资金加入。由于经济发展阶段和教育、科学发展的制约，掌握特定科学技术的劳动者总量占比较小，因而我国现阶段只是迈入了劳动雇佣资本阶段，大量的企业仍然需要资本雇佣劳动，因而在企业注册资本制度的安排方面，除从事与金融相关的特定企业仍然实行注册资本实缴登记制外，企业申请人可以根据自身资本与劳动状况，选择注册资本的总量与结构。因此，在企业设立登记方面，我国已迈入资本雇佣劳动形式与劳动雇佣资本形式共存时期。

四、新型监管模式替代理论发展逻辑

企业信用蕴含理论认为，企业的设立、运行、变更、清算、注销等各环节都分布着信用，这些环节的信用既有差异，又相互联系。这种差异性表明特定环节拥有相应信用，这种信用通过制度安排予以框定，构成企业特定环节的信用蕴含。这种相互联系表明企业各环节的信用是相通的。企业制度框定的信用是企业基础信用，这种信用在总体上是一定的，分别坐落于企业的特定环节，并保持相对稳定。然而这种信用又是可以迁移或可以部分迁移的，但不管迁移如何发生，企业信用总体格局应是平衡的，不能导致信用外溢、漏耗或蒸发。通过简化、放宽企业设立登记必然会将蕴含于这一环节的信用释放出来，而这一环节释放出来的信用必须在企业运行环节加以锁定。换句话说，企业运行环节如果能够承接企业设立登记环节释放的信用，那么企业设立登记简便化、宽松化改革便有可能。[12]企业设立登记制度改革市场准入端的“放”、需要相应强化企业运行端的“管”，而这需要一种新型监管模式替代原有监管模式，满足企业运行端新的监管需求，这种新型监管模式的核心是信用监管。根据这一理论，为了使企业设立登记制度改革成为可能，必须设计出新型企业监管机制，而这轮企业设立登记制度改革正是遵循着这一逻辑进路进行的。为此国家设计了企业新型监管机制，形成了新的企业监管模式，其主要内容是：以信用管理为核心，以国家企业信用信息公示系统为依托，以企业信息公示、共享为基础，以随机监管为主要方式，以部门协同、社会共治为主体协作形式，以联合惩戒为强力支撑，以司法治理为最终保障。

第一，企业信息公示、共享制度。企业信息是指企业从事生产经营活动过程中形成的信息，以及政府部门在履行职责过程中产生的能够反映企业状况的信息。企业通过企业信用信息公示系统报送、公示年度报告和获得资质资格的许可信息。

企业未按规定的期限公示年度报告或者未按市场管理部门责令的期限公示有关企业信息，或者隐瞒真实情况、弄虚作假，企业则被列入经营异常名录，被列入异常名录企业的法定代表人、负责人将受到相应处罚。(1)中华人民共和国国务院.企业信息公示暂行条例,2014-08-07.

对企业登记涉及后置审批事项的，登记时登记部门告知企业需要获得有关部门批准后方可开展经营，并与企业法定代表人或其授权人签署《承诺书》；在办理登记后，登记部门通过企业信用信息公示系统或企业信息共享平台自动将登记注册信息告知相关审批部门。监管部门运用大数据、物联网等现代信息技术建立问题发现、预警机制，及时发现问题，防范化解风险。

第二，随机监管机制。建立市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过摇号等方式，从市场主体名录库中随机抽取检查对象，从执法检查人员名录库中随机选派执法检查人员，按随机抽查事项清单进行检查，抽查情况及查处结果及时向社会公开，并纳入市场主体社会信用记录。这种机制被称为“双随机——公开”机制。(2)中华人民共和国国务院办公厅.关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知,2015-7-29.

对特殊市场主体实行分级分类日常抽查监管。

第三，主体协同机制。实行工商、质监、食药监等部门机构的合并，将分散监管转向一体化监管。

监管部门开展协作协同，市场监管部门与相关行业监管部门进行统一监管，实行一个队伍综合执法。建立健全网络市场监管分工协作机制，强化线上线下一体化监管。(3)中华人民共和国国务院.国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见,2015-11-3.

发挥行业协会、会计师事务所、公证事务所等机构的监督规范作用，强化对市场主体及其行为的专业服务和监督，对市场主体之间的争议进行调解、仲裁、裁决。发挥信用评价机构信用评级、提供客观公正的企业资信信息的作用。发挥消费者群体、媒体等的社会监督作用，推动市场监管的社会共治。

第四，信用约束机制。建立市场主体准入前信用承诺制度，将信用承诺纳入市场主体信用记录。在完善“黑名单”管理制度的基础上，完善法定代表人、相关负责人及高级管理人员任职限制制度，将信用信息作为惩戒失信市场主体的重要依据。

实行跨部门联动响应，对具有不良信用记录的失信市场主体进行联合惩戒，在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、工程招投标、政府采购、荣誉获得、安全许可、生产许可、从业任职资格获得、资质审核等方面，依法予以限制或禁止，形成“一处违法，处处受限”的局面。实行企业信用风险分类管理，依据企业信用记录，发布企业风险提示，加强分类监管和风险预防。(4)中华人民共和国国务院.“十三五”市场监管规划,2017-1-12.

第五，司法救济和刑事惩治机制。注意区分民事争议与行政争议，尊重市场主体民事权利。

股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人可依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。人民法院依法审理股权纠纷、合同纠纷等经济纠纷案件，保护当事人合法权益。充分发挥刑事司法对犯罪行为的惩治、威慑作用，依法惩处破坏社会主义市场经济秩序的犯罪行为。(5)中华人民共和国国务院.注册资本登记制度改革方案,2014-2-7.