PPP模式下海绵城市项目绩效评价研究

张 恒 王雪宁 郑兵云

(安徽财经大学 管理科学与工程学院，安徽 蚌埠 233030)

0 引 言

在城市化快速发展使城市水环境问题愈加严重的时代背景下，“海绵城市”这一重要城市建设理念被提出。海绵城市旨在促进雨水资源的利用和生态环境保护，相比于传统城市雨水系统更能有效地保护原有生态水环境，减轻暴雨水涝对城市运行的影响，同时也能对水资源进行积存、净化和合理利用，形成可持续的良性水循环。[1]1-32014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，引入PPP模式(Public-Private Partnerships)，在项目融资中加入社会资本，与企业合作建设工程项目。与传统建设模式比较而言，PPP模式可以降低政府财政压力与风险，提高公共项目供给效率。[2]105-1122015年7月，住房城乡建设部发布的《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》文件中，给海绵城市的绩效评价工作带来规范的指导性意见，同年10月，国务院办公厅发布了《关于推进海绵城市建设的指导意见》，大力推进PPP模式在城市系统建设领域的作用。2020年3月，财政部发布《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效评价管理操作指引》通知，该内容明确了PPP项目绩效管理的目的、内涵、分工、范围与原则，重点强调了绩效目标、指标管理、绩效评价等方面的要求，这对还在探索阶段的海绵城市建设PPP项目绩效评价研究有非常重要的指导作用。[3]

目前，我国海绵城市建设仍处于初期发展阶段，为加快促进适合我国城市环境的海绵城市建设可持续性发展，进一步为海绵城市建设PPP项目提供更加科学的决策依据，学者们进行了诸多研究与探索。耿潇、赵杨等[4]125-129分析了海绵城市建设与PPP模式的关联性，并结合案例探讨海绵城市PPP项目建设问题。徐振强[5]16-25从城市生态系统建设开发等方面强调构建海绵城市绩效评价体系的必要性与重要性，并对一些常用的绩效评价方法作了论证对比。程鸿群、佘佳雪等[6]42-47围绕海绵城市建设项目群组决策本质，从群组评价方向进行绩效评价研究。荀志远、吴秋霖等[7]87-91运用区间直接模糊集建立评价模型，从指标权重结果分析建设过程中应重点控制的因素。沈洁、龙若愚等[8]107-116将中国城市雨水管理现状与美国已成熟的管理体系比较，围绕环境效益对海绵城市绩效评价进行研究。卢金山、蒋安和等[9]56-58学者将广泛应用的六种海绵城市项目绩效评价方法进行比较研究，提出在进行绩效评价时，应充分考虑项目共性与个性，选择符合项目特点的评价方法。综上所述发现，大多数学者对海绵城市绩效评价方法及指标体系进行了全面系统的论述，但海绵城市建设项目多属于准经营性项目，强调政府、社会资本和公众三方的共同利益平衡，这就需要构建与之匹配的绩效评价指标体系。此外，PPP模式下海绵城市建设项目的绩效评价，不仅要关注海绵城市建设项目自身的绩效评价，更要注重PPP模式在海绵城市项目中的应用效果，这直接关系到政府付费、运行监管等工作，而目前鲜有学者对海绵城市PPP模式的绩效评价指标选择的影响因素进行研究。本文在分析海绵城市PPP模式融合的项目特征以后，引入平衡计分卡原理，通过文献频次法确定评价指标，构建海绵城市建设PPP项目的绩效评价指标体系，并进行定性定量分析，以期使海绵城市建设PPP项目绩效评价更加科学客观，更具有针对性，对推动我国海绵城市PPP项目高质量发展有一定的借鉴作用。

1 构建PPP模式下海绵城市绩效评价指标体系

1.1 引入平衡计分卡的可行性

PPP模式下的海绵城市建设是一个较为复杂的项目，其中，参与主体众多，监管流程复杂，平衡计分卡方法能够有效地围绕PPP项目的特点展开评判分析。传统的公共建设项目绩效评价方法较多，相较于关键指标体系法、成本收益法等方法，平衡计分卡有着更系统的评价体系，可以从财务、客户、内部流程、学习和成长四个维度，有层次地进行指标选择以综合反映各方效益。海绵城市建设是政府、企业和公众共同的利益目标，满足社会的共同需要，其绩效指标体系的设计需考虑到各参与方的效益平衡，因此，平衡计分卡适合多元利益相关者和委托代理复杂关系的这一特定环境需求。[10]131-135

目前已有研究将平衡计分卡理论应用于基础设施PPP项目中，而将平衡计分卡方法与海绵城市PPP项目相结合研究却较少，但已有市政道路、城市污水及智慧城市等相关PPP项目的应用研究以供借鉴。朱凤娟、翁一丹等[11]9-12在智慧城市PPP项目绩效评价构建研究方向引入平衡计分卡。蒋雯、沈佳珩等[12]152-153利用平衡计分卡建立镇江市PPP模式下的海绵城市建设绩效评价体系。刘海波、刘伟军等[13]64-67利用平衡计分卡方法构建市政道路的运营评价模型，并根据评价情况进行道路支付等价划分，为政府制定付费标准提供依据。王秀萍、季聿阳等[14]44-49借鉴平衡计分卡的理念进行城市轨道交通PPP项目绩效研究。借鉴相关学者的研究，将平衡计分卡运用于海绵城市PPP模式具有较强的可操作性和可行性。

1.2 建立海绵城市PPP项目绩效评价指标体系

通过引入平衡计分卡方法，分析PPP模式下海绵城市建设项目的绩效评价维度，从财务、客户、内部流程、学习和成长四个维度出发，建立符合项目实际情形的四维度平衡计分卡评价体系，即从项目财务效益、平衡利益相关者、项目流程控制以及项目的可持续性发展四个维度进行评价。在平衡计分卡评价体系中,海绵城市建设PPP模式绩效评价要使项目整体产出效益最优，应提高利益相关者满意度，综合考虑政府机构、社会资本(项目公司)、公众三方利益，使政府机构物有所值最大化，社会资本利润最大化，社会公众满意度最高。[15]1-7

目前国内大多数研究主要基于住建部发布的《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》，建立不同维度、不同层级的指标体系来评价海绵项目的产出效果，此类绩效评价指标内容过于宽泛，侧重于水生态、水环境、水资源和水安全等项目产出维度的绩效指标考评，不利于绩效考核的实施和指导政府按效付费，对海绵城市PPP模式的绩效评价相关研究较少。[16]109-120依据国家财政部相关文件规定，《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号)成为继《财政承受能力论证指引》《物有所值评价指引》之后第三份财政部门发布的具体工作指引，文件关于PPP项目绩效评价的共性指标框架中，一级指标设置了产出、效果、管理，二级指标设置了社会影响、生态影响、可持续性等效果维度绩效指标。本文利用文献频次法，对引用次数较多及影响权重较大的文献进行分析，对已确定的四个维度标记多次出现的指标内容，结合《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》中给出的相关绩效评价指标，以及《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》的PPP项目效果维度指标，建立二级评价指标，即PPP模式下海绵城市建设绩效评价指标体系。PPP模式下海绵城市绩效评价指标体系见表1。

表1 PPP模式下海绵城市绩效评价指标体系

刘秋常、韩涵等[17]23-26，笪可宁、彭一峰等[18]52-58，王泽阳、关天胜等[19]23-27，李英攀、刘名强等[20]45-49学者对海绵城市建设项目绩效评价重点围绕项目产出及管理维度构建了评价指标体系。表1中，项目财务效益维度及项目流程控制指标为基础设施项目PPP模式绩效评价的共有指标，指标内涵符合《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》对水生态、水环境、水资源和水安全等项目产出维度指标要求。王珮[21]，魏秋芸[22]，王玉梅、严丹良[23]14-17针对平衡计分卡方法对PPP项目绩效评价进行研究，发现平衡利益相关者及可持续发展维度的评价指标在绩效评价体系中都有体现，但在海绵城市PPP项目中应用较少，在海绵城市PPP项目绩效评价可以借鉴应用，增设平衡利益相关者及可持续发展维度指标。胡凌霜[24]利用平衡计分卡对海绵城市PPP项目绩效评估进行了工程实践尝试。

相对于《海绵城市建设绩效评价与考核办法》中的指标体系，表1增设了“平衡利益相关者”“可持续性发展”指标，这些指标不仅是多数学者进行海绵城市绩效评价研究所使用的指标，其指标内容也符合PPP项目绩效评价的指导要求，因而更利于政府按效付费及有效监督。表1中，财务维度下政府机关及项目公司目的是获得资本价值最大，使投入得到尽可能多的回报，即物有所值VFM(A1)指标。海绵城市建设项目最直接的产出是需要满足城市雨水管理需求，即政府部门对项目质量、交付时间、资金利用、运营成效等的满意度(B1)，社会公众对居住环境、雨水洪涝治理成效等的满意度(B2)，其他参与者对合作收益的满意度(B3)。同时，各方合作关系状况(B4)也起了非常重要的作用，工作中良好的关系有利于各部门沟通、协商，从而间接影响着项目建设结果。政府与社会资本合作的PPP项目能否长期合作和持续进行，主要在于海绵城市建设的效能能否改善城市生态环境，增加社会公众的生产效益(D1)。项目可持续性发展的另一方面是在市场激烈的竞争环境中，企业必须不断地进行自我提升，海绵城市建设项目是一个综合体，建设项目复杂、范围较广、周期较长，而科研与开发的投入水平(D2)是其可持续发展的源动力，在建设过程中多方参与的合作意愿(D3)也在一定程度上影响着海绵城市PPP项目的宣传效果及推广力度。其余二级指标主要反映评价体系中的“水生态、水环境、水资源和水安全”的状况。

2 确定指标权重与计算评价综合值

2.1 运用层次分析法确定各指标权重

本研究通过邀请5名在海绵城市建设PPP项目相关领域具有丰富实践经验的专家学者，对海绵城市建设PPP项目绩效评价的一级维度层和二级指标层的重要性进行打分(重要性程度随着1，2，3，…，9增大)，然后，对打分进行数据处理后得到以下各层次指标的权重情况。维度层指标权重分析结果见表2。

表2 维度层指标权重分析结果

由表2可知，CI=(λmax-n)/(n-1)，得CI=0.081<0.1；CR=CI/RI，得CR=0.091<0.1，因此，该判断矩阵满足一致性检验，由此可知此矩阵确定的PPP项目维度的各指标权重是可以接受的。以项目财务效益(A)维度指标层的计算为例，其他三个维度的指标层计算和检验过程与之相同。项目财务效益(A)指标层权重分析结果见表3。

表3 项目财务效益(A)指标层权重分析结果

根据计算得：CI=0.068<0.1；RI=0.520；CR=0.052<0.1，通过了一致性检验。因此项目财务效益(A)维度指标层各指标权重是可以接受的。通过对所有维度下指标权重的计算，最终得到该项目绩效评估指标体系的权重。PPP模式下海绵城市绩效评价指标权重见表4。

表4 PPP模式下海绵城市绩效评价指标权重

2.2 模糊综合评价法计算综合评估结果

2.2.1 建立打分区间

建立的打分区间为V={v1，v2，v3，v4，v5}={优，良，中，较差，差}。将五个等级进行赋值量化,“优、良、中、较差、差”分别表示处于(90，100)、(80，90)、(70，80)、(60，70)和(50，60)区间之中,规定最终的打分区间向量由此向量中每个等级分数的中间值来表示,即V= {95，85，75，65，55}。

2.2.2 对打分区间进行模糊综合评价

在评价过程中，5名专家根据对海绵城市PPP项目整体的了解程度与自身丰富的实践经验，同时结合环境等重要因素对各指标进行评价。对项目指标进行维度模糊综合评价，下面以项目财务效益(A)的评价结果为例进行分析，项目财务效益(A)指标层权重分析结果见表5。

表5 项目财务效益(A)指标层权重分析结果

项目财务效益(A)的评价矩阵为：

权重向量WA={39.28%，23.58%，37.14%}，故得到A的评价向量为：

KA=WARA=

根据相同计算方法依次处理KB，KC，KD，进而得到以下矩阵：

KB=WBRB=[0.4000.2800.2740.0460]

KC=WCRC=[0.3460.3230.2770.0540]

KD=WDRD=[0.3140.4480.2000.0380]

由此得到准则层隶属矩阵：

再进行二级模糊综合评价，得到项目的绩效评价向量：

P=WK=

最终，计算出PPP模式下海绵城市建设项目绩效评价得分为：

2.3 海绵城市PPP项目绩效评价结果

在进行PPP模式下海绵城市建设绩效评价研究中，采用层次分析法对指标权重进行赋值设置，并采用能够充分考虑指标关联性和统一性的模糊综合评价法，通过计算得到建设项目的综合评价分数，评价分数为“84.939”，表现为“良好”，说明评价体系内容具有可行性与适用性。以下根据权重及评价分数从维度与二级指标的角度进行分析。

2.3.1 维度分析

对表4的权重数据进行观察，四个维度中项目财务效益(A)权重为32.25%，占比最大，表明财政规划能力在海绵城市PPP项目中的重要性，财政和社会资本的利用与流转关系到项目全生命周期，是项目按期顺利进行的重要保证。其次是项目流程控制(C)，权重为30.41%，它描述了建设期中管理实施的细化内容，表现为监督、组织、防范等做到合理规范的重要性。权重略低于项目流程控制维度的是平衡利益相关者(B)维度，PPP项目具有利益共享的特点，需使多个共同建设的参与者利益均衡，政府、企业和社会的满意度是对项目成果的重要评判指标。可持续性发展(D)在四个维度中权重为11.31%，说明项目在发展效益、运行管理及研究投入等方面的可持续性情况，虽占比最低，但它仍是评判该项目绩效的重要部分。

2.3.2 指标分析

从表4可知，项目财务效益(A)中物有所值VFM(A1)占比最高为39.28%，绩效目标应符合物有所值的理念，体现成本效益的要求。

在平衡利益相关者(B)维度中，社会公众满意度(B2)权重最为突出，占比高达46.13%，说明海绵城市建设成效直接体现在公众社会生活的改善程度上，PPP项目大部分是涉及民生的相关事项，政府也在逐步转变为服务型政府。其次，是其他参与者满意度(B4)、政府部门满意度(B5)，两者权重相差不大，体现了政企合作的利益共享特点。

项目流程控制(C)维度中，权重排列次序为质量控制管理(C3)、风险预测及控制(C5) 、安全措施与管理(C4)等，评价指标较多且权重分散，最高为质量控制管理指标，实际生活中也确实是建设项目的质量效用最为重要。其次，为政府和企业都同为重视的风险指标。

可持续性发展(D)维度下占33.29%的科研与开发的投入水平(D2)为主要指标，体现了国家发展培养人才、鼓励创新的必要性。其次，是社会公民的生活效益(D1)和生态环境效益(D4)，体现了海绵城市PPP项目中的的社会效益与环境效益。

3 结论与建议

3.1 结论

随着海绵城市PPP项目进入运营期和财政全面绩效管理政策的实施，PPP项目政府付费与绩效挂钩，海绵城市PPP项目涉及政府部门、实施机构、项目公司、金融机构及公众等各利益相关方，项目如何运营、绩效如何评价关系到各利益相关方及项目能否可持续运行。通过引入平衡计分卡，分析符合海绵城市建设PPP项目的对应维度，并利用文献频次法构建PPP模式下海绵城市建设项目的绩效评价指标体系，然后，利用评价方法进行权重设定与定量分析，衡量指标的准确合理性，研究结论如下：

(1)引入平衡计分卡方法构建海绵城市PPP项目绩效评价指标体系，更能体现PPP模式应用于海绵城市项目的成效。PPP模式具有“公私合作，利益共享”的特点，PPP模式下的城市雨水管理系统的绩效评价适合采用平衡记分卡方法，财务、利益相关者、流程控制及社会生态可持续四维度将海绵城市PPP项目绩效评价的的影响因素全部归纳，符合海绵城市建设PPP模式的特征，从而利于提高海绵城市PPP项目绩效评价的客观性及针对性。

(2)科学建立PPP模式下海绵城市绩效评价指标体系并进行有效评估。本文建立的评价体系包括四个一级维度、十七个二级指标。指标体系包含了海绵城市项目产出指标，又包括了其它领域PPP项目绩效评价指标，指标体系更加丰富、多元、科学，计算过程合理且易操作。科学正确的评价过程和良好的评价结果，表明绩效评价体系的合理与有效。因此，构建的绩效指标体系清晰准确具有针对性，可有效指导政府依效付费、监督管理项目公司后续工作。

(3)海绵城市项目产出与PPP模式效果的绩效评价体系具有一定借鉴意义。PPP模式应用于国内正在发展的海绵城市建设，科学合理的工作分配可以提高效率、节约成本，也能动态地考察整个项目的未来发展状态，PPP模式将在未来城市基础设施建设、运作维护等多方面发挥重要作用。本文对PPP模式下海绵城市建设的绩效评价进行研究，采用文献频次，借鉴高被引文献的指标体系，构建科学合理的指标体系，并对其进行优化，包括海绵城市绩效评价体系中的项目产出成效维度指标以及PPP模式的运用效果维度指标，以期对国内其它水环境流域治理PPP项目绩效评价有所借鉴。

3.2 建议

(1)加强绩效评价第三方机构及专业人才的建设。评价人员的专业水平越高，评价机构越公平，评价体系越科学，会使绩效评价对海绵城市PPP项目建设起到正向作用。但目前海绵城市PPP项目仍为起步阶段，缺乏专业的第三方评价机构，因此，需要评价专家不断学习相关知识、丰富评价专家的经验，提升对相关绩效评价的专业判断。

(2)健全项目风险评估机制，完善海绵城市PPP项目绩效评价数据库。政府与企业合理分担风险，加强风险识别能力，完善风险分配原则，建立更加适合于绩效评估的风险分担方式，并在实践中对风险因素的识别与分担进行检验，以有利于科学的绩效评价模式有效实施。然而，海绵城市PPP项目绩效评价刚刚起步，指标体系的优化，评价方法的选择都需要大量的工程实践及理论研究，完善相关案例数据，构建海绵城市PPP项目绩效管理的系统工具或平台，保障PPP项目绩效评价的科学性、可实施性和动态性，为海绵城市PPP项目长期稳定运营及绩效管理提供支持。

(3)注重PPP模式在海绵城市项目中的应用成效。评价体系要适当向海绵城市项目倾斜，应借鉴其它基础设施PPP项目绩效评价制度。PPP模式下的海绵城市建设项目在项目建设期及后期运营阶段对政府的财政补贴及财政支付依赖较大，政府的投资与补贴对企业最终受益影响重大，因此，按绩效付费将成为项目评价主体，因此，制定完善的绩效评价指标体系，才能有效地保障政府和社会资本各方的利益目标。