基于转型发展需要的县区级开放大学管理体制改革探析

王少华

（南京秦淮开放大学，江苏南京210000）

县区级开放大学是近几年来在原有广播电视大学基础上转型发展起来的新型大学，由于县区级开放大学的功能定位在原广播电视大学的基础上进行了扩大、调整和重组，使得其管理体系也需要进行相应改革，但管理体制改革比较复杂和敏感，涉及校内方方面面。因此，现阶段各县区级开放大学基本上都采用了微调，主体还是沿用了原广播电视大学管理的“路数”。随着县区级开放大学转型发展的加快，旧的管理体制正制约着开放大学的发展，因而县区级开放大学管理体制改革势在必行。

一、厘清开放大学管理体制概念

管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用一定的形式，将组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以恰当的手段、方法来实现管理的任务和目的。具体地说，管理体制是规定了一个部门或一个单位在各方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则。它的核心是管理机构的设置、各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调。它的强弱直接影响到管理的效率和效能，在整个管理中起着决定性作用。

开放大学管理体制是当地政府在一定的政治、经济和文化制度基础上建立起来的对开放大学进行组织管理的各项制度的总和，开放大学管理体制直接影响着开放大学改革和发展的方向、速度、规模。它涉及开放大学内部系统的机构设置、职责范围、隶属关系、权力划分、运行机制、管理制度等方面。

开放大学管理体制的核心要素为领导体制、管理机构、管理制度。领导体制是学校管理的根本性制度，反映着学校领导权的性质。开放大学为实现既定的教育目标，需要按一定的原则建立一定形式的领导体制，以维系学校成员之间的相互关系，有组织地开展学校各项工作，完成学校教育、教学活动及任务。目前我国国家级、省级、市级开放大学基本实行的是党委领导下的校长负责制，县区级开放大学基本参照中学领导体制，实行的是校长负责制。在管理机构上，国家级、省级、市级开放大学机构设置基本都参照高校做法，差异不大。而县区级开放大学基本参照中学机构设置的方法，又参照了上级开放大学的设置，使县区级开放大学机构设置差异较大，各不相同。对于管理制度的落实上，主要指开放大学根据国家颁布的教育法令、法规、条例、指示等，结合开放大学实际制定的规章制度和实施细则。

二、县区级开放大学管理体制现状

（一）管理体制的总体现状

县区级开放大学的前身是县区广播电视大学，1979 年成立之初，由于县区没有高等院校，所以当年广播电视大学的教师均是从各中学抽调过来的。同时，县区级政府也没有高校管理的经验，所以管理体制基本沿用中学管理体制，参照高校管理体制，造成了原县区级广播电视大学管理体制，既不像中学也不像大学，各县、区情况也不完全相同，管理体制呈现出各地的“地方特色”。近几年随着各县区开放大学的成立，各县区开放大学为适应开放大学自身的发展，对其管理体制也相应地在不同程度上作了一些调整，但总体上力度不大，是微调，相应成立了适应非学历教育发展的处室，如各地县区级开放大学基本上都成立了社区教育办公室，以便加强社区教育方面的工作。

（二）领导体制的区域差异

由于各县区的情况不同，办学目的不同，导致功能定位不同，表现在管理体制的隶属关系上，可以用“百花齐放”来形容，主要有以下情形：一是独立的开放大学。开放大学的校长是法人代表，有独立的校舍，独立开展工作，受当地教育部门直接管理。二是相对独立的开放大学。一些县、区将中专校、教师进修学校（现在的教师发展中心）等校整合到一起，一个“大校长”、一个法人，下面几个“小校长”各管一块，相对独成一体。三是非独立的开放大学。一些县区将开放大学合并到中专校或教师进修学校（现在的教师发展中心），作为下面的一个部门，虽然也有校牌，但实际上只相当于一个学校的部门，开放大学的主体功能基本消失。

（三）现阶段的功能定位

由于县区级开放大学与当地社会经济发展需要的人才关联度较大，因此，各地的县区级开放大学的功能定位不尽完全相同，导致因为工作的需要，机构设置上不尽相同，有些差异还较大。例如，某县开放大学内设处室有：校长办公室、开放教育办公室、社教办、政教处、教务处、教科室、实训处、招生办、总务处、工会、团委等11个处室，该开放大学既有开放教育、职业中专，又承担社区教育及政府委托的培训任务。又如，某区开放大学，学校设有校长办公室、教务处、社教办、招生办、总务处、培训处、工会等6 个部门，该开放大学主要承担开放教育、社区教育、老年教育及政府委托的培训任务。这些处室的建立，与其开放大学的功能定位和承担的工作任务相关，加之目前开放大学转型速度缓慢，原有广播电视大学的事业占主体地位，对现状而言，目前的管理体制基本保证了学校工作的顺利开展，属于过渡过程中的正常现象。

（四）管理体制的滞后性

目前县区级开放大学正在转型发展过程中，而转型发展所受到的制约因素很多，这一过程还需要相当长的一段时间，从县区级开放大学管理体制的现状也可以看出，现阶段的管理体制中原广播电视大学的痕迹较多，目前通常的做法，为了适应开放大学的转型发展，只是在原有的基础上做了一点加减法，增设了一些处室，微调了部分处室的职能，并没有从根本上进行大刀阔斧的改革，虽然现阶段能够基本上保证开放大学的正常运转，但从发展较快的县区开放大学来看，由于功能定位的迅速调整，原有的管理体制对事业发展呈现出阻碍现象。这一现象的出现，代表着将来县区级开放大学在加快转型、加快发展过程中要出现的情况，也说明了目前这样得过且过的方法显然是不够的，必须下大的力气，从顶层设计入手，对开放大学管理体制从其发展的需要进行大胆的改革，方能达到要求，适应新的发展要求。

总之，目前县区级开放大学管理体制虽然为适应新形势作了一些变动，但基本还是沿用了原广播电视管理模式，存在着管理体制的滞后性，且全国各地由于情况不同也有存在着管理体制的差异性，这些问题影响着县区级开放大学功能的发挥。

三、县区级开放大学管理体制改革基本要求

（一）准确把握县区级开放大学发展的基本规律和方向

毛泽东在创建人民军队时，曾创造性地提出“党指挥枪”。即“思想建党、政治建军”。建军之初，党就在各军、师、团设立了党代表，把党的支部建在连上，使党的领导延伸到了最基层、最前沿，直达每一个士兵。最为核心要素是“党指挥枪”，这一思想对县区级开放大学管理体制改革很有指导意义和启发作用，按照这一思路，县区级开放大学最为核心的要素应为“开放”。虽然县区级开放大学源于广播电视大学，但其内涵与外延都已经扩充，无论是质，还是量都发生了根本性的变化。这也导致县区级开放大学发展的基本规律和方向与原有的广播电视大学出现了差异。县区级开放大学管理体制改革的目的是为了推进和保证开放大学的发展，应该说教育部《关于办好开放大学的意见》（教职成[2016] 2 号）是各级开放大学行动指南，一定要认真研读，把握其精髓，县区级开放大学管理体制改革的目标、原则、方法都要与教育部的要求一致，这是强调管理体制改革必须坚持正确的政治方向的要求，也是体制改革成败的关键所在[1]。

（二）确立县区级开放大学管理体制改革的基本思路

教育部《关于办好开放大学的意见》（教职成[2016]2 号）对开放大学管理体制改革从宏观上提出了要求：“要进一步落实和完善高等学校党委领导下的校长负责制。实行依法治校，逐步完善学校自主办学、自主发展、自我管理、自我约束的制度框架。制定学校章程，完善学校内部治理结构”“完善决策机制，建立由政府、行业企业、办学系统组成的决策机构”“健全民主管理机制，建立健全学位评定委员会、学术委员会、质量保证委员会等相关机构”“创新教师岗位职责分类，完善相应的考评制度和职务评聘办法。完善学校内部分配激励机制”。以上要求涵盖了县区级开放大学管理体制改革的方方面面，指导虽然宏观，但要求非常明确，各县区级开放大学可以依此要求，对自身管理体制改革框架进行顶层设计，确定改革的基本思路，在适当的范围内征求意见，并加以完善，为制定改革实施方案奠定基础[2]。

（三）合理设置管理组织体系

在县区级开放大学内部管理体制改革的过程中要积极构建适合本校具体情况的、合理的和完善的组织体系，保证学校内部组织管理工作的良好开展。设置合理完善的管理组织体系包括以下几个方面：

1. 合理设置处室。努力构建充满活力、有效运转、合理设置、有效分工的内设处室，为县区级开放大学日常工作的有序开展提供动力。应坚持高效性原则、精简性原则、校本性原则，将调整与压缩处室作为学校内部管理体制改革的重点工作，要达到职能避免交叉的要求，基本要求是：将一些职能相近的处室合并或重组，人员精简；职能重新划分，处室定位准确，任何一项工作布置下来，不能出现按照工作职能既可以交给甲处室，又可以布置给乙处室的情况；决策、执行、监督权力要相对独立；降低工作成本，提高管理绩效。

2. 下移管理权限。调整好责任与权力的关系，减少管理环节，实行“扁平化”管理，给处室更多的自主权和发挥空间。应积极建设以处室为独立“作战单位”的基层组织，努力实现权力下移，避免出现重要处室对一切事务大包大揽的做法，保证各处室有独立开展工作的权力，激发开展工作的积极性、主动性和创造性，实现以处室为单位开展各项工作的目标，将工作真正落到实处[3]。

（四）凸显内部管理效益提高

提高内部管理效益对学校自身发展有着举足轻重的作用。作为县区级开放大学管理体制改革的重要内容，提高内部管理效益，应从以下几个方面展开：

1. 坚持人本主义思想。县区级开放大学要提高内部管理效益必须坚持“以人为本”的管理理念。对具体的组织管理过程，要站在教职工的角度充分考虑其实际需求，努力减轻他们的后顾之忧，尽最大可能为他们提供良好的生活和工作条件，避免出现违背公平、公正的行为。在保证县区开放大学管理体制改革有效性或刚性的同时，一定要充分体现对教师的人性化管理，要通过不断改善和优化教师的工作、学习和生活条件，吸引优秀教师坚守教学第一线，在具体的政策制定和执行过程中要毫不犹豫地向教学科研一线的人员倾斜，促进县区级开放大学整体教学和科研水平的不断提高。要开拓创新人事管理和薪酬分配制度，鼓励中青年优秀教师脱颖而出，为对开放大学有突出贡献的中青年骨干教师的发展和进步提供更大空间，为他们在教学一线发挥更大作用提供有利条件，为广大教职员工潜心提高教学科研水平提供良好的环境[4]。

2. 建立完善评估体系。要建立科学、合理、操作性强的评估体系、考核体系和激励机制，促进聘任制度和岗位管理制度的全面、有效实施，增强开放大学内部管理的有效性，提高开放大学内部管理效益。如有必要，可设立专门的督查部门，展开全方位督促、检查，督查内容包括内部管理在内的开放大学各项日常工作，不断改善工作效果，提高管理效益[5]。

3. 形成有效的决策机制。县区级开放大学要提高内部管理效能，必须要建立有效的决策机制。决策机制可以划分为行政决策和相关教育教学业务决策等。行政决策主要涉及校长负责制，应明确校长的职责范围，依法落实校长职权，保证决策的科学性和有效性。各处室的职权也同样需要明确。在相关教育教学业务决策中要充分发挥教职工所长，发挥“人民群众”的强大力量。如，在教学科研上，就可以积极构建以教授为主体的学术委员会或教授委员会，探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的积极作用。在制定决策机制的过程中，要通过一定的程序，充分发扬民主，让广大教职员工以主人翁的姿态积极主动参与。如，构建合理的参与机制，健全议事规则和决策程序，通过教职工代表大会、党员代表大会和学生代表大会等，使广大师生都能够参与到开放大学内部管理制度的制定和决策过程中来，发挥群众和团体的作用。整个过程应充分保证广大基层员工的知情权，做到决策公开、公平、公正、透明，避免出现非正常因素影响决策制定的问题，实现广大师生员工等对开放大学内部事务的民主管理。决策形成之后要制定完善的执行计划，保证决策顺利实施[6]。

综上所述，目前各地县区级开放大学管理体制主要沿袭了原广播电视大学的做法，在开放大学转型发展过程中，又适当对管理体制做了一些加减法，基本保证开放大学转型发展初期的运转。而刚刚起步的开放大学，大多数都处于在“浅水滩”摸索，原广播电视大学的事业还处于主导地位，现阶段的管理基本能适应也符合开放大学的实际情况。但随社会的发展，开放大学转型发展走向改革的“深水区”、进入“深蓝”是迟早的事，管理体制发生大的变革也是必然。毕竟开放大学是新型大学，而广播电视大学是当年为了学历补偿教育而建立，定位高低立判，管理体制沿袭也只是权宜之计。因此，对此问题早研究谋划才是明智之举。