投诉举报案件中“不履行法定职责”的司法审查

张莹莹

（中国政法大学 法学院，北京 100088）

投诉举报是指个人就他人涉嫌违反行政管理秩序的行为以报告、告发等形式向行政机关反映，要求行政机关予以处理并答复的行为。①参见伏创宇：《行政举报案件中原告资格认定的构造》，《中国法学》2019年第5期，第231页；彭涛：《举报人的行政诉讼原告资格》，《行政法学研究》2019年第2期，第67页。提起投诉举报的个人是投诉举报人，被投诉举报的违法行为人是被投诉举报人。因此投诉举报的实质是投诉举报人请求行政机关履行法定职责，具体体现为对被投诉举报人的违法行为进行“处理”②此处的“处理”是一个非常宽泛的概念，泛指收到投诉举报的行政机关作出的系列应对行为，包括受理、调查、处理、答复、奖励等行为在内。本文一般在狭义层面使用“处理”，指的是行政机关对被投诉举报人进行行政处罚、采取行政强制措施等行政行为，与受理、答复等行为并列。。投诉举报制度的设置一方面确实对行政机关积极履责起到了良好的监督效果，③监督的本义在于从旁查看，使得被查看者迫于压力而积极履职、谨慎行事或收敛言行等等，从而达成相关事务的预定目标。黄明涛：《宪法上舆论监督权对名誉权侵权责任的规范影响—基于近期司法实践的考察》，《浙江学刊》2019年第2期，第153页。另一方面也催生了大量的投诉举报案件，④2018年，举报投诉处理案件在全国行政复议案件的比例达到9.79%，在全国行政诉讼案件的比例达到4.5%，参见司法部：《2018年全国行政复议和行政应诉案件统计数据》， http://www.chinalaw.gov.cn/organization/content/2019-05/09/560_234638.html，2020年4月5日访问。其中一类即是履责之诉。即投诉举报人针对行政机关不履责的行为提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责。本文拟对投诉举报案件中的“不履行法定职责”进行实践考察，分析总结司法实践中“不履行法定职责”的主要表现样态，并在此基础上提炼法院审查行政机关是否构成“不履行法定职责”的标准和强度。

一、投诉举报案件中“不履行法定职责”的实践表现样态

行政职责具有法定性，当公民、法人或其他组织要求负有行政职责的行政机关履行职责，行政机关以明示或默示的方式否定公民、法人或其他组织的申请时，即构成不履行法定职责。①参见江必新、邵长茂：《新行政诉讼法修改条文理解与适用》，北京：中国法制出版社，2015年，第270页。因此，不履行法定职责在形式上既包括明示拒绝的积极不履责，也包括逾期未作出决定的消极不履责。通过对司法实践中的相关案例进行分析解读，可以从表现形式与具体样态两个层面对投诉举报案件中的“不履行法定职责”加以透视。

（一）投诉举报案件中“不履行法定职责”的表现形式

根据《行政诉讼法》第12条与《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《适用解释》）第91条的规定，不履行法定职责主要表现为“拒绝履行”与“拖延履行”。②《行政诉讼法》第12条第1款：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《适用解释》）第91条：原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。前者是指行政机关针对行政相对人的申请或请求予以明确拒绝；③宋智敏：《论行政拒绝履行行为的司法审查—以42份行政拒绝履行案件判决书为分析样本》，《法学评论》2017年第5期，第172页。后者是指行政机关未在法定或合理期限内对相对人的申请作出明确答复。④参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2019年，第531页。就投诉举报案件中的不履行法定职责而言，其表现形式除了拒绝履行和拖延履行之外，还包括不完全履行与程序瑕疵。

1.拒绝履行。是否包含意思表示的成分是不作为与不履行法定职责的核心区别，前者不具有意思表示的成分。⑤参见余韬：《行政机关举报答复行为的性质》，《人民司法》（应用）2016年第1期，第94页。行政机关对投诉举报人的申请作出拒绝履行的决定是一种意思表示，因而拒绝履行虽不属于行政不作为范畴但仍是不履行法定职责的表现形式之一，在投诉举报案件中具体表现为拒绝受理、拒绝查处、拒绝答复、拒绝奖励。如在“王宝荣诉海安县国土资源局不履行法定职责案”中，原告王宝荣就周根来超标准违章建房行为向被告海安国土局举报，请求被告查处周根来非法占用集体土地和他人宅基地的违法行为。被告以案涉查处申请所涉事项不属于其职权范围而拒绝受理。法院认为被告以原告申请查处的项目不属于其职权范围而拒绝原告的申请无事实和法律依据，判决被告在本判决生效后六十日内对原告提交查处违法用地申请作出处置。⑥参见江苏省如东县人民法院（2016）苏0623行初字第192号行政判决书。

2.不完全履行。不完全履行是指行政机关面对相对人的申请虽然受理并在一定程度上有所作为，然而并未全面地、实质性地履责，致使相对人的请求最终落空。⑦李云霖、晏赛舟：《行政不作为诉讼应对之实证研究》，《江苏行政学院学报》2016年第2期，第132页。面对投诉举报人的投诉举报请求，行政机关不完全履责的情形屡见不鲜，由此导致了很多不必要的行政诉讼。如在“冯国凤诉北京市国土资源局拒绝履行法定职责案”中，原告冯国凤分别对吴海生和刘玉敏非法占地行为向被告北京市国土资源局举报。法院认为，尽管被告进行了调查取证工作，下达了《责令改正国土资源违法行为通知书》，但此后未继续作出实质性的处理决定，属于“未完全履行”。⑧参见北京市第二中级人民法院（2015）二中行终字第934号行政判决书。

3.拖延履行。拖延履行是指行政机关未在法定的履责期限内对投诉举报人的请求予以回应，主要体现为拖延受理、拖延处理、拖延答复和拖延奖励。如在“周福祥诉吉安市城乡规划建设局不履行法定职责案”中，原告周福祥就官山头居民安置点项目向被告吉安市城乡规划建设局举报，请求依法查处。因被告未在法定期限内予以处理，故原告提起本案履责之诉。法院审理认为，行政机关不依法作出答复或拖延答复的行为直接侵害了周福祥作为举报人的程序利益，周福祥符合原告资格要求。①参见江西省吉安市青原区人民法院（2017）赣0803行初字第61号行政判决书。

4.程序瑕疵。程序瑕疵是指行政机关虽然履行了其法定职责且履责行为并不违法，但履责过程存在明显瑕疵。②参见李云霖、晏赛舟：《行政不作为诉讼应对之实证研究》，《江苏行政学院学报》2016年第2期，第133页。程序瑕疵也是投诉举报案件中行政机关不履责的表现形式之一，并主要体现为受理、处理或答复迟延与答复方式不当。程序瑕疵与拖延履行的核心区别在于，前者虽未在法定期限内对投诉举报事项予以受理、处理或答复投诉举报人，但在法院开庭审理时已经受理、处理或答复；后者则直至法院开庭审理时仍未对投诉举报事项予以受理、处理或答复投诉举报人，构成行政违法。如在“周亮亮诉苏州工商行政管理局姑苏分局不履行法定职责案”中，周亮亮向双塔工商所举报其在绿色食品超市购买的茶叶不符合《食品安全法》的规定，要求工商部门进行调查并将结果告知原告。因被告未出具违法查处情况告知书，原告提起本案诉讼，请求依法判决被告出具举报查处情况告知书。法院审理认为，被告依法履行了告知义务，虽因告知时间迟延而存有程序瑕疵，但尚不足以构成行政违法。③参见苏州市姑苏区人民法院（2014）姑苏行初字第00124号行政判决书。

（二）投诉举报案件中“不履行法法定职责”的具体样态

如果将以上拒绝履行、拖延履行、不完全履行与程序瑕疵四种表现形式展开，就实践中的具体样态而言，投诉举报案件中的不履行法定职责主要表现为：

1.不予立案（受理）。不予立案（受理）包括直接拒绝立案（受理）和法定期限内未予立案两种情形。如在“陈永宏等诉武汉东湖新技术开发区工商行政管理局受理案”中，原告陈永宏等四人因认为受虚假广告引导购买涉案房屋而向被告武汉东湖新技术开发区工商行政管理局举报。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第17条，④《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第17条规定：工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。被告负有根据举报查处违法行为的法定职责，但被告作出了不予立案决定。法院认定被告在没有其它证据予以佐证的情况下不足以达到证明碧桂园不涉嫌违法的目的，故被告作出不予立案的告知所依据的事实没有充分的证据，事实依据不足。⑤参见湖北省武汉东湖新技术开发区人民法院（2015）鄂武东开行初字第00063号行政判决书。

2.不予查处。不予查处是指行政机关对被投诉举报人的行政违法行为不做实体上的调查处理，包括直接拒绝查处和法定期限内未予查处。如在“石峰诉夹江县住房和城乡规划建设局不履行法定职责案”中，原告石峰就“九龙综合体”项目未依法办理《建设工程规划许可证》的违法行为向被告夹江县住建局举报，请求调查处理。被告收到原告的举报后，未作出相应处理和回复。法院审查认为，被告在本案举证期限内未提交证据证明其已经对该项目的上述行为是否违法进行了调查处理，据此本院足以认定，被告并未就原告的《查处申请》依法履行了查处职责，应当确认其不作为的行为违法，并责令其限期履行查处职责。⑥参见四川省乐山市市中区人民法院（2018）川1102行初字第120号行政判决书。

3.实体处理不完全。实体处理不完全是指收到投诉举报的行政机关对投诉举报人的某些请求应予回应但实际未回应，主要体现为调查但未处理、告知了处理结果但未处罚、对投诉举报事项进行了处理但未尽奖励职责等情形。如在“吴汉勤诉常州市武进区城市管理行政执法局不履行法定职责案”中，原告吴汉勤就张跃辉、吉小英的违法翻建行为向被告武进区城管执法局举报，要求查处并依法拆除违法建筑。被告尽管进行了调查、请求技术认定等工作，但未在两个月内作出终局处理。⑦参见江苏省常州市中级人民法院（2017）苏04行终字第221号行政判决书。

4.不予答复。不予答复包括直接拒绝答复和法定期限内未予答复。答复是指受理投诉举报的行政机关经调查、处理后，采取口头、书面等形式将处理结果告知、反馈投诉举报人的行为。①参见余韬：《行政机关举报答复行为的性质》，《人民司法》（应用）2016年第1期，第92页。因此，此处的答复是程序性答复行为而非实体性答复行为，前者是指纯粹的立案、受理与否以及最终处理结果等的通知，后者则涵盖行政处理的结果。②参见曾哲、梭娅：《行政举报答复行为可诉性的规制路径探析》，《河北法学》2019年第12期，第32页。自投诉举报行为启动至投诉举报人提起行政诉讼，行政机关仍未将处理结果告知投诉举报人的，即构成不予答复。如在“胡寿山等诉吉安市城乡规划建设局不履行法定职责案”中，原告胡寿山等向被吉安市城乡规划建设局举报相关违法施工行为。因被告一直未履行查处和告知职责，故原告提起本案之诉。法院提出，因行政机关负有答复举报人的义务，举报人产生了获得行政机关答复的权利。被告不依法作出答复，直接侵害了原告的程序利益。③参见江西省吉安市青原区人民法院（2018）赣0803行初字第10号行政判决书。

5.受理、处理或答复程序瑕疵。受理、处理或答复程序瑕疵是指行政机关虽然在法院开庭审理之前履行了受理、处理或答复义务，但存在时间迟延、方式不当等程序瑕疵。如在“王国洋诉郑州市二七区食品药品监督管理局投诉举报处理案”中，原告王国洋于2018年7月30日向被告郑州市二七区食品药品监督管理局举报华润万家大学路分公司未依法标注登记信息问题，要求被告依法查处。被告在2018年12月4日才对原告作出办理结果告知，超出了《食品药品投诉举报管理办法》60个工作日的规定。法院认为被告处理期限轻微违法。④参见河南省郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初字第32号行政判决书。

6.不予奖励。不予奖励包括直接拒绝奖励和法定期限内未予奖励。奖励的目的在于激励投诉举报人提供违法信息，本质属于信息交易。当行政机关没有依法对投诉举报人予以奖励时，往往构成不履行法定职责。如在“任建民诉灵武市市场监督管理局不履行法定职责案”中，原告任建民就百货商场销售过期面粉一事向被告灵武市市场监督管理局举报，被告调查后确认，原告的举报属于一级举报，但因原告的举报行为违背公益维权且有恶意索赔经历而拒绝奖励。法院认为，被告未履行对原告奖励的法定职责。⑤参见宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2019）宁01行终字第129号行政裁定书。

二、投诉举报案件中“是否存在法定职责”的审查认定

投诉举报案件中的履责之诉源于投诉举报人的请求被行政机关拒绝或无视，但行政机关的拒绝或无视行为并不必然构成“不履行法定职责”，而是需要遵循“行政机关有无法定职责—履行法定职责有无现实可能—行政机关是否实质履行了法定职责”的三重判断基准。⑥参见章志远：《司法判决中的行政不作为》，《法学研究》2010年第5期，第20页。其中“履行法定职责有无现实可能”的审查集中于危险防止型行政不作为案件，并不见诸于投诉举报案件。因此，投诉举报案件中“不履行法定职责”的司法审查集中于行政机关“有无法定职责”与行政机关是否实质“履行了法定职责”两个维度，确定“是否存在法定职责”是判断行政机关是否构成“不履行法定职责”的前提。如果行政机关压根不负有相关法定职责，所谓“不履行法定职责”也就无从谈起。把握“法定职责”的范围需要从以下两方面着手：一是法定职责的来源即“法”的范围，二是法定职责的内容即“职责”的认定。

（一）“法”的范围

行政职责的来源非常广泛，主要包括法律规范的明确规定、行政行为、先行行为等。⑦参见周佑勇：《行政法原论》（第三版），北京：北京大学出版社，2018年，第119-120页。从我国近年来的司法实践中看，我国不履行法定职责行政案件司法审查中法定义务的来源也早已不限于法律、行政法规和部门规章，还包括司法解释、行政合同、具有外部性的行政规范性文件和行政主体的先行行为等。在“最高人民法院公布的行政不作为十大案例之四：钟华诉北京市工商行政管理局通州分局行政不作为案”中，最高院在分析典型意义时也指出，在行政管理领域，行政机关的职责既有分工也有交叉，法定职责来源既可能是本行政领域的法律、法规、规章和规范性文件，也可能是其他行政管理领域的法律规范，甚至可能是行政管理需要和行政惯例。因而积极移送也是一种法定职责。①最高人民法院：《最高人民法院发布人民法院关于行政不作为十大案例》， http://www.court.gov.cn/zixunxiangqing-13066.html，2020年4月10日访问。有学者亦指出，在对被告法定职责来源进行司法审查时，不应仅拘泥于法律规范条文的具体规定，还需要结合相应的规范性文件、上级命令、行业规定、行政惯例的相关规定和内容对于法律适用问题给予相应强度的审查。②姜鹏：《不履行法定职责行政案件司法审查强度之检讨》，《华东政法大学学报》2017年第4期，第191页。投诉举报案件中“法”的范围界定是否适用同样的审查标准呢？

笔者认为，在投诉举报案件当中，必须对“法”作限缩解释，只有法律规范明确规定的职责才属于行政机关的“法”定职责，而不包括行政合同、先行行为等非法律规范。投诉举报制度的设计初衷是为行政机关发现和处理违法行为提供“情报”③“情报是燃料，没有它行政机器就无法发动”，见[美]伯纳德•施瓦茨：《行政法》，徐炳译，北京：群众出版社，1986年，第82页。，从而协助行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序。因此，在投诉举报案件中，投诉举报是行政机关发现并处理违法行为的信息来源，行政机关与投诉举报人和被投诉举报人的联系均源于投诉举报行为本身。这也就意味着，在行政机关对投诉举报事项予以处理之前，行政机关不可能已经对被投诉举报人做出了某种先行行为或者与其签订了某一行政协议，因而其职责只可能源于法律规范的明文规定。此外，投诉举报案件中的履责之诉涉及行政机关、投诉举报人与被投诉举报人三方当事人，不仅行政机关的不履责行为与投诉举报人之间成立行政法律关系，投诉举报人申请的履责行为与被投诉举报人之间同样成立行政法律关系，且后者往往是负担性、侵益性的。因此，“法”的范围一方面关涉到投诉举报人权益的有无，因而不可过窄；另一方面也涉及被投诉举报人行为的自由度，因而不可过宽。一个折中的方案在于，对法律规范作扩大解释，不仅包括法律、法规和规章，更应包括规范性文件和司法解释。当然，根据《行政诉讼法》第64条的规定，法院有权审查规范性文件是否合法，不合法的规范性文件则不可归属“法”的范围。④参见《行政诉讼法》第64条：人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

（二）“职责”的认定

行政职责是指行政主体及行政人在实施行政管理中必须履行的进行一定作为与不作为的义务。⑤参见胡建淼：《行政法学》（第四版），北京：法律出版社，2015年，第529页。根据职权法定原则，如果法律规范直接规定行政机关负有某种特定的作为义务，或者通过授予行政机关某种职权或职责间接规定作为义务,则该项义务当然构成行政机关的法定“职责”。⑥参见章志远：《司法判决中的行政不作为》，《法学研究》2010年第5期，第20页。前者如《药品管理法》第106条第1款规定：药品监督管理部门应当公布本部门的电子邮件地址、电话，接受咨询、投诉、举报，并依法及时答复、核实、处理。后者如《劳动法》第85条规定：县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。而当相关法律规范不满足以上两个条件时，是否必然意味着行政机关“职责”的豁免？投诉举报案件中最具争议的情形即是投诉举报权能否构成行政机关处理投诉举报事项职责的来源，笔者拟以此为基础讨论投诉举报案件中行政机关的“职责”范围。

1.“职责”与投诉举报行为无关。尽管投诉举报案件中的履责之诉源于投诉举报人向行政机关进行投诉举报的行为，但行政机关是否具有投诉举报人申请其履行的“履责”与投诉举报行为本身并无关系。事实上，为有效行使经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，行政机关天然负有处理违法行为的职责。无论违法行为是否被投诉举报，行政机关的处理职责并不会因此增加或者减少。究其原因，投诉举报权的本质是请求行政权发动的权利，因而其功能定位在于向行政机关提供违法线索，触发行政机关履行职责，但没有为行政机关设定新的职责或义务。①参见黄涧秋：《举报答复行为可诉性的类型分析》，《法治研究》2017年第4期，第153页。在德国，投诉举报一般在学理上被称为“请求行政机关干预权”或者“请求针对第三方作为”。②龙非：《行政诉讼中“受害者”原告资格之反思—以德国法作为比较》，《法律适用》（司法案例）2017年第22期，第111-112页。另一方面，从行政法上“权利义务并不一一对应”的特点出发，亦可佐证，个人的投诉举报权并不构成行政机关具有查处投诉举报事项职责的充分条件，因而尽管投诉举报权的制度设计在我国现行立法中并不鲜见，但其基础是“行政机关在承担处分义务的同时兼具保护个人利益的效果”③[韩]金东熙：《行政法I》，赵峰译，北京：中国人民大学出版社，2008年，第71页。而非“单一的保护个人利益效果”，履责之诉当中相对人享有的投诉举报权并不构成行政机关承担处理义务的职责来源。

2.“职责”认定的请求权要素。当投诉举报人拥有投诉举报权以外的实体法上的请求权时，应当承认行政机关具有相应的职责。请求权系要求他人为或不为一定行为的权利，④[德]迪特尔•梅迪库斯：《德国民法总论》，邵建东译，北京：法律出版社，2013年，第67页。投诉举报人必须具有法定的权利依据，才能要求行政机关作出某一特定的行政行为，必须具有法定的权利依据。履责之诉与撤销之诉不同，后者以行政行为的违法性为审理起点，前者的审理进路则以原告是否享有请求权为起点。⑤参见李傲、胡煜：《我国行政履行判决的省思及完善》，《河北法学》2018年第5期，第40页。原因之一在于，原告请求权的有无限定了行政机关的“职责”范围，如果原告对于诉请履行的法定职责缺乏实体法上的请求权基础，实际上意味着此项“职责”并不属于行政机关必须承担的法定“职责”范畴。因此，从功能主义的视角来说，履责判决既是对公民、法人和其他组织要求行政机关作出某行政行为这一请求权的保护，更是对行政机关不履责行为的监督和制约。对于投诉举报案件而言，以投诉举报人的请求权来限定行政机关的“职责”范围具备另一合法性基础，即投诉举报人请求权的第三人效力。假设承认投诉举报人对投诉举报事项具有实体法上的请求权，行政机关便负有处理该事项即以剥夺、限制被投诉举报人的权利或设定、增加其义务的形式使其承担某种不利益的法定职责；反之，被投诉举报人并不因投诉举报人单纯的投诉举报行为承担某种不利的法律效果。相应地，当投诉举报人对投诉举报事项并无请求权时，其所谓的行政机关不履行法定“职责”也并不违法；而当投诉举报人手握请求权时，往往其理由也是成立的，从而能够获得胜诉的履责判决。如在“吴远兵诉武汉市东西湖区市场监督管理局履行工商行政处罚法定职责案”中，⑥参见湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行终字第348号行政裁定书。原告吴远兵针对被举报人董辉及奇琪辉祥装饰厂注销登记的行为，要求被告东西湖区市场监管局履行立案、查处并进行行政处罚的职责，进而引发了本案的履责之诉。法院审理认为，法律并未赋予举报人对被举报人施加负担的请求权，吴远兵不享有要求原东西湖区工商局对被举报人予以处罚的请求权，故原东西湖区工商局是否对被举报人启动立案查处的程序属于其法定职权，而非依举报人的申请而当然启动。

3.管辖权是“职责”的边界。管辖权是行政机关的“职责”边界。管辖权的本质在于解决行政机关之间的权力分工，包括事项管辖、层级管辖、地域管辖和专属管辖。当行政机关对某一事项并不拥有管辖权时，自然没有处理此事项的职责。如在“邹慧楠诉中华人民共和国住房和城乡建设部不履行法定职责案”中，原告邹慧楠向被告住建部举报要求查处房地产价格评估机构和估价师违法行为，法院审查认为，根据《房地产估价机构管理办法》与《注册房地产估价师管理办法》的规定，涉及房地产估价机构和注册房地产估价师相应违法行为，均应由地方人民政府房地产主管部门负责查处，并履行报告义务。因此，住建部明显不具有邹慧楠所申请事项的查处职责。①参见中华人民共和国最高人民法院（2016）最高法行申字第4582号行政裁定书。

因此，在履责之诉类投诉举报案件中，法院审查行政机关是否负有原告诉请履行的“职责”时，既不应拘泥于相关法律规范有无行政机关负有该项职责的直接规定，更不应将“职责”的范围扩大至投诉举报权条款本身，而是应该在承认职权或职责条款的有效性的同时，赋予投诉举报人实体法上请求权的行政机关“职责”效应。根本原因在于，投诉举报案件的法律关系结构不同于一般的行政诉讼，其复杂性体现为投诉举报人、被投诉举报人与行政机关三方关系的常态化 ，即投诉举报人因与被投诉举报人之间存在纠纷，而请求行政机关予以行政干预。因而以上“职责”范围的界定实际上是防止行政机关的负担过重与避免过分干涉被投诉举报人合法权益双重目标作用的必然结果。当然，行政机关对投诉举报事项拥有管辖权是基本前提。

三、投诉举报案件中法定职责“是否实质履行”的审查基准

行政机关构成“不履行法定职责”除了要求投诉举报事项落入行政机关的“法定职责”范围，更取决于如何认定“履行”。直接拒绝履行或者完全不履行当然构成不“履行”，真正需要并值得讨论的是那些行政机关有所履行但投诉举报人仍提起履责之诉要求行政机关“履行”法定职责的情形，即是否构成不完全履行。事实上，在履责之诉类投诉举报案件当中，行政机关是否“履行”了法定职责也往往构成争议焦点之一。关于“履行”的认定，实践中主要存在以下三种争议情形：

（一）查处但未告知

关于法定职责“是否实质履行”的第一类争议情形是行政机关对投诉举报事项进行了查处但未将处理结果告知投诉举报人。如在“邓永平等诉张掖市执法局等不履行法定职责案”中，原告邓永平等向被告张掖市执法局、张掖市规划局举报新乐超市的违章建筑行为，并提起本案履责之诉。二审法院在审查“张掖市执法局是否构成行政不作为”问题时提出，张掖市执法局虽未向邓永平等8人作出答复，但已履行了查处违法建设的法定职责，未作答复并不影响本案的处理，因此张掖市执法局不构成行政不作为。②参见中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法行申字第2156号行政裁定书。这类情形涉及行政机关的程序性答复行为。关于行政机关是否具有答复义务，学界的观点并不统一：有学者主张“行政机关的答复义务内在地隐含于其所属行政管理领域所固有的查处职责。有举报则必有答复，可以说是一种法理，不需要实定法规则的证成”③黄涧秋：《举报答复行为可诉性的类型分析》，《法治研究》2017年第4期，第153页。。有学者则认为，行政机关的答复义务源于相应领域内法律法规赋予公民的投诉举报权。④参见曾哲、梭娅：《行政举报答复行为可诉性的规制路径探析》，《河北法学》2019年第12期，第37页。更有学者主张行政机关的答复义务限于法律、行政法规、部门规章明确规定投诉举报受理机关负有依法答复投诉举报人的职责。⑤参见余韬：《行政机关举报答复行为的性质》，《人民司法》（应用）2016年第1期，第93页。

笔者赞同第一种观点，即接到投诉举报的行政机关负有普遍的答复义务，而不问相关法律规范是否赋予了个人投诉举报权或规定了行政机关的答复职责。因此当行政机关履行了查处职责但未予答复时，实际上依然构成法定职责的不全面“履行”。本质上而言，答复义务与否涉及到程序权益是否具有保护必要性的问题，即“原告请求法院以裁判的方式解决纠纷、保护其权利的必要性或者实效性”①王贵松：《论行政诉讼的权利保护必要性》，《法制与社会发展》2018年第1期，第131页。，对应于日本法的“狭义诉的利益”②[日]原田尚彦：《诉的利益》，石龙潭译，北京：中国政法大学出版社，2014年，第2页。。有学者提出，举报人要求答复的程序权利一般不能独立于实体法的法律地位之外，只有程序的违反损害其实体法律地位时，举报人才能对此拥有诉讼权能。③伏创宇：《行政举报案件中原告资格认定的构造》，《中国法学》2019年第5期，第242页。但是，投诉举报制度的设立初衷便在于赋予个人依法参与行政程序的权利，并使得投诉举报人具有了行政程序上的主体地位，这种主体地位有赖于司法救济的保障。正如盐野宏教授所言，“如果认为只要实体没有错误就可以的话,便会导致程序上的规制之保障手段失去其存在的意义”④[日]盐野宏:《行政法》，杨建顺译，北京：法律出版社，1999年, 第230页。，因而片面否定投诉举报人程序权益的做法是不科学的。我国实践中也有很多案例支持此种观点。如在“孙阳兵诉合肥市庐阳区市场监管局、合肥市食药监局行政处罚案”中，二审法院提出“投诉举报人依法享有要求答复的程序权利，接到投诉举报的部门或者单位不予答复或者拖延答复直接侵害的是投诉举报人的程序性利益，投诉举报人对此具有行政法上的利害关系”。⑤参见安徽省合肥市中级人民法院（2018）皖01行终字第39号行政裁定书。另一方面，从监督行政机关依法履责的角度出发，承认行政机关的广泛答复义务亦大有裨益。

（二）告知但未处罚

第二类争议情形是行政机关未对被投诉举报人进行行政处罚但履行了调查和告知义务。如在“南翃华诉佛山市顺德区市场监督管理局不履行法定职责案”中，原告南翃华向被告顺德区市场监管局投诉好生活公司生产、销售无3C认证产品的行为，并要求查处。被告基于好生活公司的自行改正行为而未予处罚，从而引发了本案诉讼。法院审查认为，被告已将调查处理结果告知原告，已履行了法定职责，最终是否对好生活公司作出行政处罚，与原告自身合法权益无直接关系。⑥参见广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初字第1170号行政裁定书。这类情形的本质是投诉举报人请求增加第三人即被投诉举报人的负担。对此，实践中的观点较为统一，即诉诸投诉举报制度的线索功能和请求权理论，如果投诉举报人并不享有为第三人施加负担的请求权，则即便行政机关未对被投诉举报人进行处罚，也不构成不“履行”法定职责。如在“赵永利诉郑州市上街区食品药品监督管理局不履行法定职责案”中，原告赵永利向被告上街区食药局举报景文百货有限公司上街分公司经营不符合食品安全标准的食品，被告予以调查并告知原告不予立案。原告遂提起本案之诉，请求被告限期作出行政处罚。法院审查认为，法律、法规或规章规定的投诉请求权在于促使行政机关对投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。裁定驳回起诉。⑦参见河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行终字第933号行政裁定书。

笔者对于请求权理论的应用并无异议，但就请求权本身的判断而言，仅仅追溯至法律、法规或者规章有无规定是远远不够的，而必须超越合法性审查的范畴，走向合理性审查的高度。“涉及个人权益是行政作为请求权存在的基础”，⑧杨小君：《试论行政作为请求权》，《北方法学》2009年第1期，第77页。当投诉举报事项关涉投诉举报人自身的合法权益如投诉举报人同时是被投诉举报人违法行为的受害人时，即使法律、法规或规章没有明确赋予其为被投诉举报人施加负担的请求权，亦应承认请求权的客观存在。正如有学者所说，“规范层面对于合法性的陋化处理在一定程度上会使对于‘法’的理解仅限于形式，而忽视‘合法性’所具有的可接受性内涵。在一定程度上限制了法官探究条文背后的立法目的、立法精神和具体原则。①姜鹏：《不履行法定职责行政案件司法审查强度之检讨》，《华东政法大学学报》2017年第4期，第190页。

（三）处理不全面

第三类争议情形是行政机关对投诉举报请求的回应有所遗漏即处理不全面。如在“钟健林诉银监会江门分局等不履行法定职责案”（以下简称“钟健林案”）中，原告钟健林向被告银监会江门分局投诉中行江门分行冒名为其办理信用卡并开通网银，请求被告依法立案查处机构，追究相关违法责任人。被告对中行江门分行涉案办理网银的行为进行了行政处罚，但没有针对原告请求对中行江门分行涉案办理信用卡的行为予以行政处罚和追究相关责任人责任的问题予以实质处理或回应。一审法院认为，被告属于未全面履行职责，判决被告重新作出行政行为。②参见广东省江门市中级人民法院（2018）粤07行终字第1号行政裁定书。就目前投诉举报领域的相关法律规范来看，一般性地规定行政机关的处理职责是较为常见的方式，而较少涉及对投诉举报请求的回应。如《消费者权益保护法》第46条规定，消费者向有关行政部门投诉的，该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知消费者。这就意味着行政机关在如何“处理”投诉举报事项问题上享有较大的裁量权，包括是否对投诉举报人的请求予以全面回应。

应当承认，“公共机构必须为公共利益而拥有时刻行使裁量权力的自由”③[英]卡罗尔•哈洛、理查德•罗林斯：《法律与行政》上册，杨伟东、李凌波、石红心、晏坤译，北京：商务印书馆，2004年，第437页。。法治所要求的也不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。④参见[英]威廉•韦德：《行政法》，徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社，1997年。第55页。对此，法院应当通过必要而适度的司法审查对行政机关的“处理”行为进行监督：一方面要尊重行政机关的裁量权；另一方面这种尊重不是绝对的，裁量问题同样属于法院的审理范围，⑤参见王贵松：《行政裁量的构造与审查》，北京：中国人民大学出版社，2016年，第150页。关键则在于司法审查的强度把握。因为“过强的司法审查强度将会挫伤行政机关的积极性，太弱的司法审查强度又无法实现保护相对人合法权益的目的”⑥李傲、胡煜：《我国行政履行判决的省思及完善》，《河北法学》2018年第5期，第39页。。笔者认为，一个较为可行的标准是依据投诉举报请求与投诉举报人自身合法权益的相关性进行综合判断，当某一请求事项的处理直接关乎投诉举报人自身合法权益的实现时，行政机关对此项请求的选择性忽视处理即构成不全面“履行”。在上述“钟健林案”中，原告是中行江门分行违法行为的受害者，被告未对中行江门分行涉案办理信用卡的行为予以行政处罚和追究相关责任人责任，实质是对投诉举报人钟健林财产权益与隐私权益的无视，构成一种消极的负担，当然属于“履行”瑕疵。二审法院关于“只要行政机关履行了告知答复的程序性义务，即被认为是履行了法定职责，是否决定查处，如何查处是行政机关自身职责权限范围”的论述有失偏颇。

因此，总的来说，法院在“履行”与否的认定与审查问题上需要把握好司法权与行政权的界限，司法权既要尊重行政活动的专门技术性，⑦参见李荣珍、王南瑛：《论行政首次判断权原则及其司法适用》，《海南大学学报》（人文社会科学版）2019年第3期，第135页。又要贯彻落实《行政诉讼法》第1条的规定，有效监督行政权的行使。⑧参见《行政诉讼法》第1条：为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。对此，法院应当超越传统的合法性审查模式，“承认制定法之外的行政行为合法性评价的多种渊源”，①何海波：《实质法治：寻求行政判决的合法性》，北京：法律出版社，2009年，第162页。探究相关法律规范背后隐藏的立法精神与立法目的，进入合理性审查的高度，以实质性解决行政争议。这也是实质法治的应有之义。而实践中那些主张“如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责”的案例，也有必要进行重新审视和反思。②参见黑龙江省哈尔滨市中级人民法院（2019）黑01行终字第8号行政裁定书；湖北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行终字第74号行政判决书；等等。

四、结语

依托投诉举报权的监督权属性，投诉举报制度迅速发展成为一种治理行政不作为的有效机制。但与此同时，相关法律规范的不完善也为行政机关的消极处理行为留下了很多空间，继而引发了投诉举报人的履责之诉。投诉举报案件中的“不履行法定职责”有其独特的内涵、外延和制度构造，对于“不履行法定职责”的审查认定既关乎行政机关的执法资源配置，又关系到投诉举报人参与公共管理的积极性，因而其司法审查模式的建构在遵循传统审查路径的同时，有必要依托于“不履行法定职责”的实践表现样态，从“法”“职责”“履行”三个关键词入手着力解决其认定标准问题，实现行政争议的实质性解决。