外空国际规则对未来军事行动的影响及对策

左清华，芦 雪

(航天工程大学,北京 101416)

一、引言

外空蕴藏着无与伦比的战略资源，具有重要的战略价值。随着航天技术的进步，外空的利益竞争日益白热化，外空军事化已成为既定的事实。当前，某些空间大国为了在未来军事行动中夺取制天权和制信息权，加强军用卫星等航天装备的能力，作为对地面军事行动进行信息支援的重要力量，同时大力发展反卫星武器等外空武器，未来军事行动的空间从陆地、海洋、空中延伸到了外层空间。

自20世纪60年代以来，随着人类外空活动的发展，规制外空活动的国际规则就开始出现。文章将外空国际规则的发展归纳为三个时期，并指出了这些规则存在的一些问题。显然，正是因为存在不足才使得外空国际规则不是一个静态的概念，而是动态的，不断完善发展的过程。外空国际规则不仅规制民用航天活动，在外空的军事行动也同样受其约束和制约。文章指出了在未来军事对抗装备、未来军事对抗技术、未来军事行动的作战空间以及围绕新外空规则草案博弈等四个方面外空国际规则对未来军事行动的限制，最后提出了一些有价值、可供参考的对策和建议。

二、外空国际规则的发展状况

外空国际规则主要明确各国开展航天活动应遵守的规则并协调各国的利益。外空国际规则的发展主要经历了形成期、软法期和博弈期三个阶段。

形成期——具有法律强制约束力的条约，也称为“硬法”的出现。这些条约是在20世纪60～70年代 美、苏两个超级大国冷战的背景下制定的，不仅迎合了美、苏两国利用规则约束对手的利益需要，而且符合其他国家对外空探索和利用的需要，是在各国完全协商一致的前提下达成的。主要包括《外空条约》《登记公约》《责任公约》《营救协定》《月球协定》这五大条约。

软法期——没有法律强制约束力，只是作为一种指导或是参考的“软法”的出现。主要包括20世纪80年代至今联合国大会通过的一些决议，如《各国利用人造地球卫星进行国际直接电视广播所应遵守的原则》《关于从外层空间遥感地球的原则》《关于在外层空间使用和动力源的原则》《空间碎片减缓指南》等。

上述外空国际规则存在以下问题：第一，滞后性和妥协性。具有法律强制约束力的五大条约都是在20世纪60～70年代形成的，本身具有滞后于现实变化的特点，远远跟不上空间技术前进的脚步，很难解决因高新技术发展带来的一些新问题，如对像空天飞机这样新出现的航天装备不可能及早预见到，在外空国际条约层面留下了很多法律“真空”。同时，这些条约的制定实质上是各国相互妥协的产物，因为条约是妥协而成的，所以本身不可能规定得非常细化，往往规定得会比较笼统，因而容易天然就存在漏洞和缺陷。第二，软弱性。因为国际社会缺乏凌驾于国家之上的强制实施国际法的权力机构来约束国家的行为，同时这五大条约都没有建立有力的条约执行机制，规定违反条约相应的惩罚措施，所以条约的强制约束力十分有限。另外，除这五大条约之外的联合国大会通过的一些决议，都是以“原则”“宣言”等软法的形式呈现的，因而更加软弱。

博弈期——基于上述外空国际规则存在的问题，近年来，国际社会围绕外空规则的制定在多个谈判平台上形成了多个规则草案的博弈。在联合国框架内形成了由联合国大会第一委员会、裁军谈判会议主持的军用领域的谈判议题草案，包括防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约草案(PPWT)、承诺不首先在外空部署武器(NFP)、外空透明与建立信任措施(TCBM)等。由联合国大会第四委员会、和平利用外层空间委员会(以下简称“外空委”)主持的民用领域的谈判议题，包括外空活动长期可持续性(LTS)、空间议程2030等。在联合国框架外，欧盟积极推出关于外空活动行为准则(ICOC)的多边磋商，还有加拿大麦吉尔航空航天法研究中心主持起草的《适用于外空军事利用国际规则手册》(MILAMOS)等。这些规则草案有的还处在继续谈判的过程中，有的业已形成了软法规范，将对人类的外空活动进行约束和指导，同时，还会有一些新的规则谈判草案陆续涌现出来。可以说，当前外空国际规则的发展已经进入了活跃期。

三、外空国际规则对未来军事行动的影响

(一)外空国际规则限制了未来军事对抗装备的使用

1963年的《禁止在大气层、外空和水下进行核武器试验条约》是对军事对抗装备的使用做出限制性规定的第一个条约，明确禁止在外空进行任何形式的核试验。1967年的《外空条约》第4条明确规定：“各国不得在环绕地球轨道上放置任何携带核武器或其他类型的大规模毁灭性武器的物体，不得在天体上配置这种武器；也不得以任何其他方式在太空部署此种武器。”[1]5因此，在未来军事对抗中，不得在外空进行任何形式的核试验，同时应谨遵《外空条约》的规定，不能在任何时候，出于任何目的，在外空部署大规模毁灭性武器装备。然而，《外空条约》第4条禁止的是大规模毁灭性武器在外空的部署和使用，而对军事行动中部署大规模毁灭性武器之外的天基武器，进行常规的反导、反卫星武器试验等均未进行明确的禁止规定。但上述外空国际规则还是对未来军事对抗装备的使用进行了法律约束，对军事对抗装备在外空的试验、研制、部署和发展起到了一定的制约作用。

(二)外空国际规则限制了未来军事对抗技术的使用

出于对外空环境的保护，在外空军事行动中，不得使用改变地球和外空自然环境的军事对抗技术，比如产生大量空间碎片的军事对抗技术。《外空条约》第9条指出：“各缔约国从事研究、探索外层空间(包括月球和其他天体)时，应避免使其遭受有害污染，以及地球以外的物质，使地球环境发生不利的变化。如必要，各缔约国应为此目的采取必要措施。”[1]6-7该规定的关键词是“有害污染”。从人类活动的历史看，“有害污染”一般是从人类本身利益出发。空间碎片对外层空间本身并无影响，但却切实会对人类空间资产造成威胁。因此，有学者认为治理空间碎片是避免外空环境污染的关键举措[2]。当然，针对“有害污染”解释本身也不应该仅仅限于空间碎片，范围应更加广泛。另外，1977年《禁止为军事或其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》规定，各国承允不为军事或敌对目的使用具有广泛、持久或严重后果的改变环境的技术[3]。同时，1977年《日内瓦四公约第一附加议定书》将禁止使用改变环境的作战方法，确定为约束作战方法和手段的三项基本原则之一，体现在了具体的条文中[4]。由此可以看出，外空国际规则对未来军事行动中使用的技术手段进行了法律约束，不得使用诸如产生大量空间碎片、造成外空严重污染的军事对抗技术。

(三)外空国际规则限制了未来军事行动的作战空间

外空国际规则限制了未来军事行动的作战空间，同时保护了特定的外空领域。首先，外空国际规则限制了军事行动在外空的发生。《外空条约》强调了外空活动要遵守一般国际法原则，《联合国宪章》的禁止使用武力原则同样适用于外空。因此，不得在外层空间，包括月球和其他天体上使用武力或以武力威胁，禁止利用月球对地球、月球、航天器上的设施、人员使用武力或任何武力威胁。其次，外空国际规则限制了在月球和其他天体上进行军事行动。《外空条约》第 4 条规定确立了月球和其他天体的完全非军事化，强调禁止在其上建立军事基地、设施和工事；禁止试验任何类型的武器以及进行军事演习。因此，在未来军事行动中，不得在月球和其他天体上建立军事基地、设施和工事，试验、部署、使用任何类型的武器。虽然，人类探索和利用外空的活动已经拓展到了月球和其他天体，但外空国际规则要求保证月球和其他天体的绝对纯净，不允许它们成为未来军事行动的战场。

(四) 围绕新外空国际规则草案的博弈深刻影响未来军事行动

当前围绕新外空国际规则多个草案的博弈将深刻影响着未来的军事行动，约束着未来军事行动的对抗装备、对抗技术等的使用，尤其是军用领域的谈判议题。中俄向裁谈会提交的PPWT条约草案以及联合国大会通过的NFP，专门针对防止外空军备竞赛以及外层空间武器化问题进行规制。而TCBM报告以及欧盟提议的ICOC都主要关注外空活动透明度和信任措施的建立，致力于达成各国自愿遵守的软法规范。外空活动透明度和信任措施对于防止外空军备竞赛具有非常积极的意义。MILAMOS致力于就国家在外空合法使用武力的情形，以及可在外空合法使用的武力和武器类型编撰一部具有中立性和权威性的供参考的手册，帮助航天国家之间建立透明和信任度，降低外空战争风险，甚至在发生外空冲突时，减少对外空基础设施的影响，维护外空安全和可持续性。

这些规则博弈虽然谈判平台不同、议题焦点不同，但议题内容并不是孤立的，而是相互交叉，共同指向太空安全问题。多数议题都涉及到了外空活动信息共享、外空武器等内容。而这种规则博弈发展的态势就是，其一，当前有缺陷的条约通过新的不具有法律约束力的软法的制订得以具体化，成为未来军事行动的参考；其二，进而上述软法被普遍接受并通过国家实践成为国际习惯法，成为约束未来军事行动的有效规范；其三，当前有缺陷的条约通过新的能达成国际条约的硬法得以具体化，成为约束未来军事行动的有效规范。

四、对策与思考

(一)跟踪研判外空安全环境，加快外空安全立法步伐

2018年6月18日，美国总统特朗普下令美国国防部立即启动组建天军，成为美国武装力量的第六军种。同年12月，美国颁布最新版的《空间作战条令》，将太空视为了作战域[5]。面对强国强化太空作战力量，而当前外空国际规则对其约束非常有限的严峻形势，应对中国外空安全环境进行跟踪研判，积极采取对策，塑造有利的外空安全环境。当前，与外空安全相关的航天立法是中国由航天大国迈向航天强国的必由之路，也是维护中国外空安全的法治保障。不仅要灵活运用当前的外空国际规则发展自己，还要通过外空安全国内立法，为中国航天事业的发展提供法理依据，使航天事业的建设和发展有法可依。

中国于2015年7月1日通过了《中华人民共和国国家安全法》，第32条指出：“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。”[6]该法第一次为外空、深海和极地等新型领域国家安全提供法律支撑。但相较于其他国家，中国外空安全立法的步伐需要加快。例如，美国在航天发展伊始制定的1958年《国家航空航天法》就对外空安全事项进行了规范，非常重视外空安全。2016年，中国发布了《2016中国的航天》白皮书，强调“中国将坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，推动空间科学、空间技术、空间应用全面发展，为服务国家发展大局和增进人类福祉作出更大贡献”[7]。这与美国《国家航天战略》中提出的“美国优先”是截然不同的理念，这让中国在情理上得到国际社会的普遍认同。赢得认可的同时也应依托白皮书，以发展的眼光综合评判外空安全环境和威胁，对外空安全环境进行跟踪研究和预判，明确外空安全的核心利益和政策主张，并以此为依据尽快制定维护中国外层空间活动安全的法律法规，将中国的空间事业纳入法制化、制度化的轨道，形成有利于中国空间活动的法治环境，用法律武器维护中国外空利益。

(二)积极开展外空领域国际立法合作，参与主导外空规则制定

美国和俄罗斯持续加强外空军事力量建设，争夺外空优势的竞争日趋激烈，围绕取得外空利用与反利用、控制与反控制力量优势的外空军备较量持续升温。日本、印度、欧盟等国家也在积极寻求占有外空一席之地。

在当前外空国际规则存在诸多问题的情况下，能否在新规则制定中赢得与中国大国地位相对应的参与权、话语权和主动权，最大限度保护自身利益，防止将来被动接受“游戏规则”，应当成为维护外空安全关注的重要问题。首先，发展航天事业是国际舞台上取得外空规则主导权的基础，也是国家赢得战略主动的重要保证。在坚决反对外空武器化的同时，加快推动航天事业的发展。其次，在外空新国际规则的制定中，要注重联合俄罗斯及第三世界国家等一切可以联合的力量，以PPWT条约草案为基础构建防止外空军备竞赛和武器化的国际法框架，牵制以美国为首的外空霸权国家，营造有利的国际外空环境。再次，要注重同外空委等联合国相关机构加强联系与合作，将新规则的谈判置于联合国的框架内，防止美国等另辟蹊径，从而导致外空新规则的制定更加不可控。

(三)充分利用外空规则，培塑以外空规则运用为核心的舆论应对能力

外空是人类活动的共有场所，关系的是全人类的未来和命运，从来不是个别国家的专属领域。本着和平利用外空的宗旨，应在人类命运共同体的理念指引下，遵守外空规则，探索和利用外空，防止外空武器化，保障全人类的共同利益，同时充分利用外空规则，为中国航天事业的发展营造良好的国际舆论环境。

2008年2月21日，美国进行了反卫星试验，在伊利湖号巡洋舰上发射了一枚“标准-3导弹”击中了一颗美国故障卫星[8]。美国在发射的一个多月前就声称目标卫星已经失控，将会撞上地球，而且这颗卫星携带了剧毒燃料，落点无法控制和预测，会对人类生命安全产生极大威胁，试图将人们关注的焦点从军事意图转移到人类健康安全上来，为进行反卫星试验制造合理的理由。按照《外空条约》进行航天发射通报的要求，在发射前美国提前一周进行了公布，这样，美国打着保护地球人安全的幌子，站在道义制高点上，堂而皇之地进行了反卫星试验。同时，美国注意到《外空条约》对外空环境保护的规定，选择了对低轨运行的卫星进行打击，产生的碎片可在48小时内坠入地球大气层燃烧殆尽。

在注重充分利用外空国际规则方面，美国的上述做法值得人们思考。中国航天事业的发展需要培塑以外空规则的运用为核心的舆论应对能力，为中国航天事业的发展提供舆论法理支持，保驾护航。同时，有效运用外空规则，制约不负责任的外空行动，和平利用外空，保障外空的长期可持续发展。

五、结论

随着外空军事化趋势的呈现，未来军事行动向外空领域延伸的可能性日益加大。但并不意味着在外空的军事行动不受任何限制，各国可以恣意妄为。当前，外空国际规则对未来军事行动有着明确的约束和规制。然而，基于外空国际规则存在的一些问题，其对未来军事行动的约束非常有限。面对这一严峻的形势，加快外空安全立法，积极参与主导外空规则制定，培塑以外空规则运用为核心的舆论应对能力，推动外空软实力的发展和运用，是维护中国外空安全的重要保障。