政策哲学：学科构建、例证与模型

张耀南，刘璐瑶

(1.北京航空航天大学 人文与社会科学高等研究院，北京 100083；2.北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100083)

一、引言

当前，政策现象和政策活动已面临大量的哲学问题。例如，如何处理公共利益与私人利益之冲突，如何平衡公平与效率之张力等。再上一层，还有政策制定与实施之文化依据问题、认知模式问题、价值取向问题、思维方式问题等更深层次的问题。这些问题，都需要上升到哲学高度，去深入思考、寻求对策、予以指导。可见，政策哲学之学科构建，已经具备了较为充分的实践基础。

自20世纪30年代以来，随着政策科学成为各国普遍关注的一门新兴学科，部分学者也逐渐提升层面、拓宽视角，开始从哲学维度来审视公共政策。相关研究日趋丰富、重要性也得到肯定，政策哲学相关研究已有一定进展，学科构建已具备初步理论基础。

国外学者叶海卡·德洛尔提出：“考察逆境中高质量政策制定的具体要求，一开始便提出需要一种综合的哲学基础。”[1]140他还认为：“无论是政策制定和政策科学都需要有哲学和思想基础。”[1]222国外还有学者明确指出：“哲学作为‘母体科学’对政策科学的产生有着重大影响。它对政策科学的贡献比自然科学和社会科学更富于深刻内涵。”[2]一定程度上，国外学者已经认识到了政策的哲学基础的重要性，但尚未明确以“政策哲学”为主题进行系统研究。除此之外，还有学者以政策伦理、政策思想等与之较为相近的主题展开理论研究。

中国国内也有学者探讨了公共政策中哲学之定位、功能、方法应用等问题。例如，周建民和吴文英对政策哲学学科建设的必要性、定位、体系框架、可行性等问题，进行了初步研究[3]。周建民还从政策哲学与行政哲学之比较中，探讨政策哲学之学科定位问题[4]；或以政策现象为逻辑起点、政策理论和实践为逻辑支点，探讨创建政策哲学学科之范畴网络体系[5]；或探究矛盾分析法、利益分析法等哲学方法，在政策分析中之应用与重要作用[6]。曾锡环则从政策研究中错综复杂的问题、杂乱的学科分析方法、求助于认识方法的创新和发展三个方面分析哲学在政策科学研究中之功能[7]。杨芳亦从哲学视野，分析公共政策学所要坚持的原则、方法和价值取向[8]等。这些探讨，成为构建“政策哲学”之重要理论准备。

然而，追根溯源，政策研究诞生及发展的最大动力并非社会科学，而是运筹学、系统分析学和应用经济学等学科，这就导致具体研究过程中的技术理性与哲学反思“不平衡”的问题，技术理性一度成为其指导思想，哲学反思被忽视。

故从总体上看，政策哲学之重要性虽已得到较多学者的关注和呼吁，但研究成果仍很零散，不成体系。笔者试图接续此前学者之努力，系统探析政策哲学之学科构建、正反例证、模型分析等根本问题，并提出构建政策哲学学科之可行性建议，以便进一步完善政策哲学的理论研究并指导政策实践。

二、政策哲学之学科构建问题

从学科渊源上来看，政策哲学学科实为政策科学学科与哲学学科之交叉，是从哲学视角去分析特定领域，即政策领域之根本问题或基本问题。故清晰界定政策哲学与政策科学、政策哲学与哲学这两对关系，是构建政策哲学学科之基本前提。

(一)政策哲学之学科渊源

通过厘清、比较各学科之研究对象、内容、方法等要素，可明确政策哲学之“独立性”，并确立其特有之对象、内容和方法。此外，这些学科都要比政策哲学发育得更为完善，各学科内部知识体系、外部制度框架建设路径都可为政策哲学之学科构建提供一定的借鉴。

1.政策哲学与政策科学

学者们对政策科学之界定，各有不同，但一般认为这是一门研究政策系统、政策过程及其规律的学科。粗看之下，政策哲学与政策科学似乎并无分别，其研究对象都是政策系统、政策过程等。但深入分析，却至少可以总结出以下三点不同：

首先，研究对象之层次不同。政策科学关注政策现象层面，如政策问题、政策环节、政策原因和结果等具体现象，并从中概括出一般规律，直接指导政策实践；政策哲学则侧重政策本质层面，如政策本质、政策价值、决策者思维方式、一般方法论等根本问题，且对政策科学之理论研究和政策实践都有着隐性或潜在的重大影响。

其次，研究导向和目的不同。政策科学是以实用性、操作性为导向，目的是提供政策相关知识，提高政策质量和效率，为实际政策过程服务；政策哲学则是以价值分析、价值判断为导向，目的是提供政策价值之系统思考，影响决策者、研究者等。

最后，研究时空范围不同。时间维度上，政策科学主要涉及过去和现在“发生了什么”，较少涉及未来“会发生什么”；政策哲学则既涉及过去、现在，也涉及未来。空间维度上，政策科学主要关注本国、本地区实际；政策哲学则更倾向于超越地域界限，以其高度抽象性把握政策的制定方向等。

2.政策哲学与哲学

就哲学本身来说，哲学内部可划分为基础哲学、应用哲学两大部分。基础哲学包含本体论、认识论、价值观等内容，是“对整个世界和人与其关系的穷根究底的思考，涉及自然、社会和人类思维的普遍性问题”[9]。与之相对应，应用哲学则是对某一领域问题穷根究底的思考，如经济哲学、政治哲学、法律哲学、管理哲学、教育哲学、行政哲学等。

政策哲学将哲学原理应用于具体政策领域，分析具体政策背后的哲学问题，属于应用哲学之分支。作为一门应用哲学学科，它有着与哲学本身不同的特点：其一，政策哲学关注的并不是整个世界，而是政策领域的根本问题或基本问题。例如，文化依据问题、认知模式问题、价值取向问题、思维方式问题等。不断建构关于政策领域更为深入和全面的价值观和方法论，对政策问题之解决具有普遍指导意义。其二，政策哲学是面向实践的。政策哲学之产生，并非一般哲学原理自上而下之推演，而是对政策实践自下而上之抽象。政策哲学之功能，并非仅限于单纯思辨，而是要为政策实践提出指导建议。

(二)政策哲学之研究对象、学科性质与内容框架

“学科”视角下的政策哲学，应有其特定之研究对象、学科性质、内容框架等，兹述其大概。

1.政策哲学之研究对象

由政策哲学与政策科学、政策哲学与哲学这两对概念之比较可看出，政策哲学之研究对象，是公共政策实践这一特定领域的文化依据、认知模式、价值取向、思维方式等一般方法论层面的问题。可以发现，此前已有的政治学、政策科学、哲学等学科，都或多或少涉及到上述问题，但这些学科并没有对这些问题进行专门的、系统的研究，政策哲学之构建，正是为弥补此类不足。从此角度来说，可以把政策哲学定义为一门研究“政策制定、政策系统、政策过程、政策实施活动中之文化依据、认知模式、价值取向、思维方式等一般方法论依据”的学科。

文化依据是指由长期的历史积淀而形成的思想体系，是最为稳定、持久和综合的，其渗透到政策各方面，潜移默化地影响着政策走向。认知模式是对政策的内在认识过程、特点和能力等因素构成的认知类型，在较长时期内呈现出稳定的状态，指导着对政策的理解和诠释。价值取向是指政策最终的价值判断，其选择的导向或标准，具有相对稳定持久的特性，政策时刻都面临着多种价值偏好之冲突、对抗、协调、融合，因此需要按照一定的原则对其进行排序和筛选。思维方式是指看待政策问题的角度和思考路径，具有一定稳定性，但也常受各项因素之制约，影响着如何看待问题、思考问题。

2.政策哲学之学科性质

政策哲学是一门构建中的新兴学科，其学科性质有如下两个特点：

首先，政策哲学是一门综合交叉学科，主要基于哲学与政策科学知识源流之交融，同时也吸收、借鉴了大量其他学科的理论和方法，按照一定逻辑在政策哲学框架下进行重组。

其次，政策哲学相对哲学本部而言，是一门应用学科，有着极强的“解决问题”导向，是在实践中产生，从实践中总结出来的一般原理，其目标也是为了指导实践，从哲学视角为政策实践提供更高层次、更深意义的规范性指导，提升政策质量，最大限度地维护和增进公共利益。

3.政策哲学之内容框架

政策哲学之研究范围非常广泛。按照不同划分标准，内容框架主要包括以下四个方面：

第一，依据对象不同，可分为政策系统、政策过程、政策研究活动。政策系统包括决策者、决策体制、政策环境等；政策过程包括政策制定、执行、监督、评估等环节；政策研究活动包括不同类型的研究者对政策依据、目标、效果等的研究。

第二，依据范畴不同，可分为主客关系、内外关系、虚实关系、文质关系等。主客关系是指政策的主体与客体；内外关系是指影响某一特定政策产生、存在与发展的内外部环境；虚实关系是指政策模型与政策实际情况之关系，如政策试点、政策实验等皆可作为政策模型之研究示例；文质关系是指政策中的形式和内容关系，政策形式如政策文本、程序，政策内容如政策具体原因、过程、结果等。

第三，依据价值理念不同，可分为不同的政策哲学流派。中国历史上政策导向之演变历程，正好印证了这一点。例如，西汉初期七十年之政策哲学支撑是黄老学派①，目的是休养生息；而汉武帝后的各代基本政策导向则是儒、法结合，也就是现在常说的“阳儒阴法”。此外，价值取向还应探讨公平与效率、公共性与正义性等之间的关系。

第四，依据一般方法论不同，政策哲学还可分为经济类、政治类、法律类等，也可分为管制类、中庸类、自然放任类等。

三、政策哲学之例证：正例与反例

(一)政策哲学之正例

西汉初年，黄老道家哲学备受推崇，在较长一段时期里，成为西汉王朝政策制定与实践的主导思想。其虽与老庄道家哲学一脉相承，却又融合了儒、法、名、阴阳等多家之有益思想，因而相较于老庄哲学更具现实性和应用性，“甚至可以说，它较之‘道之体’更重‘道之用’；较之个体的心灵自由，更重整体的社会秩序”[10]。在一定意义上可说，黄老哲学是将老庄哲学“落地”了，为产生实在的治理效应而服务，在治理国家的实践中重焕生机，这正是“政策哲学”之要义。

“治身与治国始终是道家哲学关注的两大主要问题，身国兼治是道家的基本原则。老庄道家在处理治身与治国的关系问题上，以治身为先、为本，以治国为后、为末，首先重视人身之内在精神以及生命的护养，其次才论及身外之‘物’诸如家、国、天下以及仁、义、礼、乐等问题。黄老道家学派则坚持治身、治国并重的原则，他们关注人的生命本身和精神修养，同时也关注政治、社会、伦理问题，采儒墨之善，撮名法之要，在祖述老子的同时也有所推进发展”[11]，此即西汉初之“政策哲学”。

黄老道家之哲学思想，在西汉政策方面之具体影响，有以下三方面：

第一，法律方面的改革举措，是简法、轻刑。“汉兴，高祖初入关，约法三章曰：‘杀人者死，伤人及盗抵罪。’蠲削烦苛，兆民大说。其后四夷未附，兵革未息，三章之法不足以御奸，于是相国萧何攈摭秦法，取其宜于时者，作律九章。当孝惠、高后时，百姓新免毒蠚，人欲长幼养老。萧、曹为相，填以无为，从民之欲，而不扰乱，是以衣食滋殖，刑罚用稀。”[12]1096-1097在保留秦朝法律前提下，进行增删和修改，特别是废除如“三族罪”“肉刑”等严刑峻法，采用一些程度较轻的刑罚方式；此外，促进法律制度之规范化、程序化，如建立疑难案件审理制度，间接改善了秦朝法律条文繁多、刑罚严苛之弊。

第二，经济方面的改革措施，是轻徭薄赋。“天下既定，民亡盖臧，自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车。上于是约法省禁，轻田租，十五而税一，量吏禄，度官用，以赋于民。而山川园池市肆租税之入，自天子以至封君汤沐邑，皆各为私奉养，不领于天子之经费。漕转关东粟以给中都官，岁不过数十万石。孝惠、高后之间，衣食滋殖。文帝即位，躬修俭节，思安百姓。”[12]1127统治者节制欲望、节俭躬行、减轻或免除徭役，尤其针对老、弱、病、残等特定群体，合理减轻赋税，授予农民田产并鼓励发展农业生产，还采取很多机动灵活的经济手段，如放宽徭役年龄、对耕作予以一定奖励等。

第三，人事管理方面的改革措施，是任用奉行黄老哲学的官员。人事管理环境相对宽松，让官员们充分发挥其在治国理政方面的才能智慧，“道家者流，盖出于史官，历记成败存亡祸福古今之道，然后知秉要执本，清虚以自守，卑弱以自持，此君人南面之术也”[12]1732。君主要在秉要执本前提下清虚自守、卑弱自持，以便发挥官员个人之作用。

黄老道家哲学主导了汉初经济、政治、法律、社会等多方面的政策制定与实践，使政府采用了简明灵活且富有效率的政策工具，遵循以简代繁、以少易多、以规则取代混乱无序之政策原则，适应了当时民生凋敝、百废待兴之政策情境，起到了政治清明、经济恢复、社会稳定等政策效果。

以上理论与实践，为政策哲学之学科构建，提供了一个极具代表性的正面案例。政策哲学不像哲学那样，停留在高深学问层面，而是要与现实政策连接起来，面向社会现实，解决实践中的问题。从此角度说，政策哲学是哲学与政策之“中介”，既拓展了哲学之研究范围、应用范围，又为现实政策之完善提供了改进之道。

(二)政策哲学之反例

“黄老学派”作为中国西汉初年政策哲学的一种，是政策哲学构建的成功范例。而 “价值中立论”作为西方政策哲学的一种，则是政策哲学构建的失败范例。

在现代政策科学诞生后的很长一段时间里，公共政策是持“价值中立”观念的，包括价值分析和价值判断等在内的哲学传统往往被忽视。这是有其深刻社会历史背景的。

一方面，由于威尔逊和古德诺提出的“政治—行政”二分原则②和韦伯官僚制理论盛行，公共行政领域的理论和实践中，尽管使用的是“公共行政”一词，而非“政府行政”“政府管理”等词，但关注点一般都集中于“政府”行政，对“公共”之重视有所欠缺，人们总是用“政府”来代替“公共”，职业化、理性、技术、科学等是当时公共行政之关键特征。“公共”等哲学价值被排除在外，公共政策作为公共行政内容之延伸，自然受到此种环境的影响。

另一方面，政策科学创始人哈罗德·拉斯韦尔③等，是行为主义政治学代表人物，他们强调运用自然科学方法研究政策。20世纪60～70年代的政策分析学派，更是大量借鉴运筹学、管理科学、系统分析等的定量方法、技术、程序，技术理性占据主导地位。

“价值中立”观念一直持续到20世纪70年代。此时美国爆发一系列社会危机，如黑人民权运动、女权运动、反战运动、水门事件、能源危机等，这些危机形成了对政府能力的严峻考验。而当时政府政策表现出来的回应性缺失、对弱势群体的关注不足、对现实问题的回避、官僚制的刻板顽固等特征，更加剧了此类社会问题。

可以看出，这种以“价值中立”为号召，将与价值无涉的自然科学方法、技术、工具等引入公共政策中去，在实际效果中产生了“伪适应”状态。因为公共政策面对的是复杂的社会问题和公众需求，实际的政策往往偏离纯粹的理性分析，用简单的技术手段无法分析复杂的政策情境，其中必然涉及到价值选择，十分需要“政策哲学”在文化、价值、思维方式、一般方法论等方面给出指导意见。“价值中立”理论之失败，更加凸显了政策哲学构建的重要性与迫切性。

历史上“价值中立”的政策观，为政策哲学之学科构建提供了一个非常经典的反例，也在很大程度上证明，政策活动绝不仅是应用技术工具、套用程序过程，更是一种哲学实践过程，是对更加高远的哲学目标的追求④。

从当时政策实践的应然情况看，政策哲学在指导实践中，应当是不可或缺的，并在很多情况下具有优先性。“价值中立”政策观，难以为政策活动提供宏观视野，政策被局限于对社会之消极约束的技术功能中，较少能发挥积极引导社会发展之价值功能，在较短时期内也许可以促进政府效率的提升和经济目标的实现，但长期来看却引发了政府的“公共性”危机，政府对公平、正义、平等等命题的忽视，导致了公众对政府的质疑、批判、不信任等。

从当时政策现实之实然情况看，政策哲学在指导实践方面,事实上也是不可或缺的，其某些“潜意识”其实一直都在隐性地发挥作用。政策活动虽一直标榜“价值中立”，但现实中必然离不开决策者个人的偏好和决策部门、机构的偏好，也会受到利益相关者行动的影响，完全不偏不倚的事实判断是不存在的。

在政策哲学尚未明确之前，政策过程就已经或多或少地融合了一些零散的、模糊的哲学思想。事实判断与价值判断，并没有明确界限，普特南⑤在《事实与价值二分法之崩溃》一书中，对此问题有系统论述，从认识论、伦理学、科学哲学三个维度，批判事实与价值二分法。马克思也一直强调理论与实践相结合、价值与事实相统一，“其研究的终极目的绝不仅仅只是为了科学地揭示社会历史发展的规律，在他们全部科学创作的背后隐藏着他们极其崇高的伦理的和人道主义的动机，他们的理论研究从终极意义上来说是旨在为了人类的解放和社会的变革寻求一条理性的道路”[13]。

“价值中立”政策观，试图摆脱哲学对于政策的深刻影响，实际是行不通的。

四、政策哲学之模型：道义模型与算计模型

(一)道义模型

道义模型是历史上曾经出现过的一种“政策哲学”模型，其核心是将道义作为政策系统、政策过程、政策研究活动等所追求的首要目标，或首要的、根本的文化、价值、思维方式、一般方法论依据，由此形成的一种道义政策观。

1.道义模型的概念

尽管人们对道义的理解具有历史性、社会性、多样性等特点，道义之内涵和外延的界定也并不统一、固定，但是非、善恶之判断和计算，是道义模型之核心。

此种是非观、善恶观，总会自觉或不自觉地渗透到整个政策系统，贯穿到政策过程的每一环节，并成为政策研究活动之主线。总之，在道义型“政策哲学”框架下，政策即为道义文化、价值、思维方式、方法论之外显，即为道义文化、价值、思维方式、方法论之实现工具。

2.道义模型的政策哲学思想：仁、义、礼

在中华民族长期的历史发展中，政策哲学逐渐形成以“仁、义、礼、智、信”为基础的道义模型，并在五千年 的历史长河中，一直发挥着重要作用。代表人物有孔子、孟子、荀子等，他们的学说和思想主张，很多都是关于国家治理的，自然也包括了很多政策方面的思考，在一定程度上就是“政策哲学”。

(1) 仁与道义模型的政策哲学

仁，一般认为由孔子最先提出并阐释。事实上，仁的观念在孔子之前就已经出现，并广泛使用，最初是指血亲关系中的爱、亲等义。后经由孔子，将其从道德诸目之一提升为道德之本源性概念，其他诸如义、礼、智、信等均由仁生发出来，普通个人之行为和君主之行为都要“依于仁”。在日常生活层面，首先要做到自爱，然后将爱按照亲疏远近之不同推己及人，既有“己欲立而立人，己欲达而达人”[14]64，又有“己所不欲，勿施于人”[14]121。

上升至国家政策层面，就是要实行仁政，这也是孔子所构建的仁之最终着眼点。政策核心理念，就是“仁者爱人”“为政以德”，就是“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”[14]11-12。政策原则，就是“因民之所利而利之”[14]208。具体政策步骤，就是庶、富、教等，“子适卫，冉有仆，子曰：‘庶矣哉！’冉有曰：‘既庶矣，又何加焉？’曰：‘富之。’曰：‘既富矣，又何加焉？’曰：‘教之。’”[14]134-135

(2) 义与道义模型的政策哲学

义利之辩，是中华传统思想、中华哲学之重要议题。其起源甚早，中国三代文献已有明确记载。而最著名者，莫过孟子见梁惠王“何必曰利”之训诫。至两宋，诸儒探究性命天理之学，将义利之辩再次深化光大，成为儒学功夫论重要入手。程伊川曰：“孟子辨舜、跖之分，只在义利之间。”朱子教学生曰：“自家今且剖判一个义利。”从文字表面意义而观，义与利可对应公与私，即义是公利，利是私利，墨子“义，利也”之说，就可从此意义去理解。一般人觉得义利是二元对立的，只有重义轻利、舍利取义等行为才正当，此种理解可能有失偏颇。

孟子提出著名的“义利之辩”，某种程度上可说，仁是一本根性概念，而义是实践概念，是实践中的仁，要求在实践中重义轻利、取公利而舍私利，并以此来规范国家政治生活。其在政策方面的具体体现为：第一，对于君主而言，应坚持民贵君轻的重民思想以及民富且教的富民、教民思想，“民为贵，社稷次之，君为轻”[15]328“五亩之宅，树之以桑”[15]5“谨庠序之教，申之以孝悌之义”[15]5，百姓利益是公利、是正当利益，因而要成为君主治理国家之选择。第二，对于百姓而言，应坚持一己私利服从国家大义，必要时舍生而取义。

(3) 礼与道义模型的政策哲学

礼治与法治相应。孔子思想体系中礼、仁不可分开，曰：“人而不仁，如礼何?”孔子主张“道之以德，齐之以礼”之德治，打破“礼不下庶人”之限制。战国时礼逐渐废弛，孟子把仁、义、礼、智作为基本道德规范提出来，礼为“辞让之心”，成为人之德行之一。荀子“隆礼”，著《礼论》论礼之重要性，认为礼可使社会各人在贵贱、长幼、贫富等级制中均有恰当定位，《荀子·修身》云：“故人无礼则不生，事无礼则不成，国家无礼则不宁。”[16]23

春秋战国思想领域的百家争鸣中，儒家仍然主张“礼治”，其他各家，特别是法家，主张“以法治国”，强烈反对“礼治”，掀起一场长达两百余年的“礼法之争”。儒家维护“礼治”，但也对周礼有所修正，要求“尊贤使能”、礼下庶人；法家反对“礼治”，主张刑上大夫，但并不反对等级特权。故“礼法之争”使争论各方达成许多新的“共识”，有了大致公认的“政策哲学”。

礼是仁之具体内容，孔子讲“克己复礼为仁”，荀子将“礼”之实用价值凸显出来，将礼作为道德生活、政治生活之最高准则。荀子所谓礼，更侧重政治生活之礼，是国家治理的一系列规则、秩序，甚至是法律制度，故荀子谓：“天地者，生之始也；礼义者，治之始也；君子者，礼义之始也。”[16]163体现在具体政策中，就是节用裕民，君主受礼节制，对老百姓轻徭薄赋，发展农业，使国家富强，即“足国之道，节用裕民而善臧其余。节用以礼，裕民以政”[16]177，“故田野县鄙者，财之本也；垣窌仓廪者，财之末也；百姓时和、事业得叙者，货之源也；等赋府库者，货之流也”[16]194。

“政策哲学”之道义模型，有如下立足点：第一，政策标准是道义，政策制定者首先要具备较高层次的道德修养，然后将这种道德自省应用于政策实践，据此设计具体政策措施。第二，政策过程是道义性的，政策倾向选择公义、并受规则约束。第三，政策目标是“和”，在道义引领、实践道义路径下实现人与人、人与自然、人与社会的和谐。现有各国众多政策实践，都保留了传统道义模型的这些特点，并且日益重视、强化政策实践中的道义建设⑥。

(二)算计模型

算计模型⑦也是历史上曾经出现过的一种“政策哲学”模型，如中国的法家、西方的功利主义等，都倡导此种“政策哲学”。有人常以“理性模型”称之，其实不如称以“算计模型”，简明扼要。

1.算计模型的概念

算计模型是将算计(理性)作为政策系统、政策过程、政策研究活动等所追求的首要目标，或首要的、根本的文化、价值、思维方式、一般方法论依据，由此形成一种算计(理性)政策观。

“传统的理性模型是从经济视角出发，围绕政策资源的投入和政策目标达到最佳化及政策效益达到最大化所建立的分析模式。”[17]因此，经济利益的判断和计算，是算计模型的“政策哲学”之核心。将其命名为“算计模型”，是恰当的。

2.算计模型的“政策哲学”思想：功利主义

算计模型的“政策哲学”之主要哲学依据，是杰瑞米·边沁、约翰·斯图亚特·密尔的功利主义理论，又称效益主义、功用主义。功利主义理论之基本预设，是认为人性具有趋利避害的本性，人之本质是为了追求最大化利益，人的行为之动机和目的是追求快乐、逃避痛苦。

杰瑞米·边沁给出了功利主义概念⑧：“按照看来势必增大或减小利益有关者的幸福的倾向，亦即促进或妨碍此种幸福的倾向，来赞成或非难任何一项行动。”[18]59故功利作用就是重视行动后果而非行动本身，行动后果是判断行动道德正确性之唯一标准。杰瑞米·边沁不仅把功利原理作为现存政治制度之检验标准和新制度规范，且把该原理作为立法指导原则，认为任何法律都应由其促进相关者的愉快、善与幸福之程度来衡量。这实际上也是一种“政策哲学”。

在《道德与立法原理导论》一书中，杰瑞米·边沁说：“自然把人类置于两位主公——快乐和痛苦——的主宰之下。只有它们才指示我们应当干什么，决定我们将要干什么。是非标准，因果联系，俱由其定夺。凡我们所行、所言、所思，无不由其支配：我们所能做的力图挣脱被支配地位的每项努力，都只会昭示和肯定这一点。”[18]58

功利主义理论自诞生之日起，就与公共生活密不可分。杰瑞米·边沁曾依据功利主义理论，分析什么是符合功利原理的政府措施，以及政府法规、命令等，说：“同样地，当一项政府措施(这只是一种特殊的行动，由特殊的人去做)之增大共同体幸福的倾向大于它减小这一幸福的倾向时，它就可以说是符合或服从功利原理。当一项行动，或特别是一项政府措施，被一个人设想为符合功利原理，那么为论述方便起见，可以想象有一类法规或命令，被称为功利的法规或命令，并且如此谈论有关行动，把它当作符合这样的法规或命令。”[18]60

正如约翰·斯图亚特·密尔所认为的，杰瑞米·边沁理论就是要教给人们组织和管理公共生活之方法。公共政策研究将其作为理论基础之一，在此种哲学影响下，算计模型的“政策哲学”之取向，是科学和效率。政策场域是简化了的政策环境，政策过程是按照一定模式和程序进行的，政策手段主要是定量分析、经验研究等技术手段，政策目标是寻求最优方案。

从算计或理性的视角去思考政策问题，是非常有必要的，如实现经济利益最大化等。但也应当看到，算计或理性模型仅是政策哲学或政策科学之理想模型，在现实中可操作性差。算计或理性面临着多种多样情况，如有限性、渐进性、情境性等，片面追求完全算计或理性，可能导致公共政策偏离或者有悖于其最初科学、效率等目标，更是大大忽视了复杂政策条件下道义等目标⑨。

五、结语与可行性建议

政策哲学是对与政策相关的根本问题的思考，这构成复杂政策实践中的价值理念和一般方法论基础。构建政策哲学学科，可在其学科平台上，对相关文化依据、认知模式、价值取向、思维模式等开展更为充分和扎实的研究。

故政策哲学之学科构建，一方面，可以推动政策科学理论研究之平衡发展与水平提升；另一方面，可以改进并保障政策现象和活动之合理性与规范性。学科构建是一项复杂的系统工程，需要综合考虑、系统推进。从可行性角度来说，笔者对“政策哲学”之学科构建，提出如下建议：

第一，“政策哲学”之学科构建，务必从中华传统政策文化中汲取营养，保障政策哲学学科之可持续性，促进政策哲学之在地化发展。

中华传统政策文化中，蕴涵丰富的政策思想、政策实践、政策经验等，如德治、礼治、法治、无为而治等思想，以及具体的决策、富民教民、选人用人等实践，这些内容深深扎根于现代政策理论和实践中，构成现代政策活动之基因和特质。深入挖掘传统政策文化，透彻了解政策之历史传承，知其然且知其所以然，才能实现对现有政策的深度透视，把握其本质、成因等关键要素。

以此为基础构建政策哲学学科，才更具可持续性。传统政策文化，虽有其历史局限性，但其思想精华，仍可为现代提供有益借鉴。古为今用、以古鉴今，这些灵感、火花可以提升政策哲学学科构建之原创力，如话语创新、概念创新、框架创新等，促进政策哲学学科之在地化。

第二，政策哲学之学科构建，务必以中国现实政策实践为基础，增强政策哲学学科之适用性，推动政策哲学之华化进程。

政策哲学学科本质上是应用性的，目的是为了指导政策实践，而中国政策实践与国外有着很大差异，是与中华历史文化传统和政治经济体制密切相关的。因此，政策哲学之学科构建，应以中国现实政策实践之“特殊性”——特殊性中蕴涵着普遍性——为基础。当前，中国政策实践已形成一些鲜明特色，如“以人为本”的政策价值理念，“政策试点”“专项治理”等政策工具；也有一些负面政策现象，如“上有政策，下有对策”；还有一些现阶段特有的政策问题，如“城镇化”“农民工”等。

提炼、总结这些“中国经验”“中国教训”“中国实践”，以此为出发点构建中国特色、世界意义的“政策哲学”学科，采用恰当机制将实践经验转化为哲学理论，可增强政策哲学之适用性、针对性、解释力，推动政策哲学学科之华化。

第三，政策哲学之学科构建，务必吸收借鉴国外相近或相似学科之建设经验，增强政策哲学学科协同性，提升政策哲学之国际化水平。

政策哲学学科建设之在地化、华化，并不意味着“自说自话”“固步自封”，而是要吸收、消化外国优秀文化，在此基础上实现“全盘化西”。“政策哲学”之学科构建，应加强国际交流，吸收借鉴国外相近或相似学科之建设经验，包括课程体系、教学方式、学术研究、教师队伍、配套设施、制度建设等方面。此种借鉴，并不是简单的“移植”，而是在具体时间、地点、条件下，把握国外经验、合理比较、加强对话，从而增强政策哲学学科之协同性，提升“政策哲学”之国际化水平。

注释：

① 黄老学派，战国时期兴起的哲学政治思想流派。黄指黄帝，老指老子。黄老之学始于战国，盛行于西汉。司马迁《史记》中屡以黄老并称。黄老学派之典籍，为黄帝书。《汉书·艺文志》标黄帝书凡二十一家,除《黄帝内经》外,均佚。1973年12月，长沙马王堆汉墓出土帛书《老子》乙本卷前,有《经法》《十六经》《称》《道原》四篇古佚书，是黄老学派重要著作。此派常用模型阐述其说，如宇宙生成论有“物则有形图”，社会主张有“九主图”模型，体育有“熊经鸟申图”等，是除老庄之学外道家最大分支，尚阳重刚，战国中期到秦汉之际极为流行。以道家思想为主，兼采阴阳、儒、法、墨等学派，主以技术发明与政治思想两大主题，形而上之道与形而下之养生、方技、数术、兵法、谋略等密切结合，具有极强目的性与操作性。故西方称为“目的性道家”(Purposive Taoism)或“工具性道家”(Instrumental Taoism)。社会政治领域主张“无为而治”“省苛事，薄赋敛，毋夺民时”“公正无私”“恭俭朴素”“贵柔守雌”等，主导了西汉初期的“文景之治”。作为道家一种分支，黄老学派在战国中晚期思想界势力相当强大，韩国的申不害与韩非、赵国的慎到等，均以其学归本黄老。西汉窦太后好黄老术，司马谈的《论六家要旨》仍把黄老列为首位。

② 西方行政学鼻祖威尔逊在其论文《行政学研究》中，提出“政治—行政”二分法，古德诺进一步阐述与发展，引起众多学者反思与批评。“新公共管理”一定程度上重提政治与行政分离之意义，掀起西方国家声势浩大的行政改革运动。后“新公共服务理论”“公共治理理论”又对政治与行政的关系重新定位。中国学术界质疑“政治—行政”二分法者颇多，如著名学者胡象明认为，“政府行政过程实际上是一个执行政策的过程，而政党政治过程则是一个制定政策的过程，政府行政与政党政治两者统一于政策过程。因此，政治必须对行政进行控制，才能够保障政府行政在政策执行过程与政治价值的协调一致，体现政治的意愿”。又如著名学者张康之也认为，“在我国具体的政治背景下，政治与行政二分的问题实质上关于政党和行政的关系界定问题。我们所讲的党政分开是政治领域中的功能性分开，而不是政治与行政的结构性分离，从我国政治体系的稳定性和行政系统功能的完整性思考，论证了行政与政治的不可分性”。威尔逊之代表作《行政学研究》，被誉为西方现代行政学开山之作。其最大贡献是提出“政治—行政”二分法，据此将行政学作为一门独立学科，从政治学中分离出来。其说只适用于“国家主义”盛行之西方，对基于“天下主义”的中华传统，完全没有解释力。因为在“天下主义”框架下，只有“行政”，没有“政治”，当然就不存在所谓“政治与行政二分”问题。

③ 哈罗德·拉斯韦尔，美国政治学家、社会学家、心理学家、传播学者。他首次把政策分析与科学联系起来思考，提出政策科学概念。1951年与丹·勒纳合编《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一书，系统构建政策科学，将政策制定分为信息、建议、法令、援引、实施、评价、终止七节。又提出政策分析者在决策过程中之“三种贡献”说，即确定政策之目标与价值、收集与提供有关信息、提出政策方案及其最佳选择。1971年，又撰《政策科学展望》一书，成为现代政策科学先驱、当代政策科学领域最具影响力者。

④ 韩升的《公共政策价值导向性的政治哲学分析》一文，已论及“公共政策价值中立性的崩溃”问题(参见：韩升的《公共政策价值导向性的政治哲学分析》，《社会主义研究》2014年第6期，第105—110页)。哈贝马斯已对自由主义政治哲学之“价值中立说”提出批评，并主张以“在事实与规范之间”，实即“在事实与价值之间”为立场。

⑤ 普特南，美国哲学家、逻辑学家、科学哲学家。在心灵哲学、语言哲学、科学哲学、数学哲学、道德哲学、计算机等领域，均有著述。中国哲学家张东荪在世界哲学史上，率先批判分析判断与综合判断截然二分之教条。后来，蒯因在《经验论的两个教条》等著述中，再次强力批判分析判断与综合判断截然二分之教条，认为分析判断与综合判断截然二分是“经验论者的一个非经验的教条，一个形而上学的教条”。蒯因的批判与清算，使分析与综合二分法崩溃。普特南相信事实与价值截然二分法，也会以类似方式崩溃。2002年，普特南出版《事实与价值二分法之崩溃》一书，成为其长期批判事实与价值二分法之总结性成果。该书在其《理性、真理与历史》等著作基础上，对事实与价值二分法进行全面审视，作出条分缕析之剖析与解构。事实与价值关系问题，是伦理学、价值论之核心问题，休谟以降，事实与价值二分法广为流行，影响深远。普特南则反证之，认为事实与价值渗透、缠结现象大量存在，坚信事实与价值二分法完全站不住脚。学术界认为普特南之举，已宣告非认知主义“垮台”、新自然主义(描述主义)回归。其说很大程度上代表了当代西方伦理学之主流立场，但其源头却在中国哲学家张东荪。

⑥ 胡象明的《政策科学的中国化与理论创新》《中国传统政策文化及其对政策科学本土化的价值》等文，虽以“政策科学”为论述对象，实已深度涉及“政策哲学”问题。已论及法家“权治主义的政策观”、道家“自然主义的政策观”、儒家“中和主义的政策观”，这些理论视其为“政策科学”不太恰当，理应视其为“政策哲学”。它们分别构成“直款——有为型政策哲学”“不款——无为型政策哲学”“绕款——中道型政策哲学”。“有为”可分“强有为”与“弱有为”两式，“无为”可分“强无为”与“弱无为”两式，“中道”可分“强中道”与“弱中道”两式。共同构成中华“政策哲学”之三款六式(参见：a.胡象明《政策科学的中国化与理论创新》,《北京行政学院学报》2000年第1期,第10—11页。b.胡象明《中国传统政策文化及其对政策科学本土化的价值》，《中国行政管理》2017年第2期，第12—16页)。另外，祁丽华《试从先秦儒家的“天人合一”观解读我国传统政策文化的特质》一文，以“政策文化”为论题，亦已涉及到“道义模型”的“政策哲学”(参见：祁丽华《试从先秦儒家的“天人合一”观解读我国传统政策文化的特质》，《青岛科技大学学报》2010年第26卷第1期，第44—47页)。

⑦ 在“道义模型”与“算计模型”之外，还可列出“无为而治模型”等。此问题相当重要，限于篇幅，将另文再议。

⑧ 杰瑞米·边沁，英国法理学家、功利主义哲学家、经济学家、社会改革者、政治激进分子、英国法律改革运动先驱和领袖、功利主义哲学创立者、动物权利宣扬者、自然权利反对者。先后提出或支持如下观点：个人以及经济的自由、国教分离、言论自由、女性平等权利、废除奴隶制度和体罚、离婚权、自由贸易、废除高利贷、同性恋的合法化。其功利主义学派之重要追随者有詹姆斯·穆勒、罗伯特·欧文(空想社会主义奠基人之一)等。其功利主义思想可简化为：凡能将效用最大化者，即为正确、公正。

⑨ 郭正红《对公共政策分析中传统理性模型的哲学思考》一文，所论“理性模型”，实即“算计模型”。该文涉及“理性模型”三款：直款(基于精打细算，认为可以最少代价求得最大产出)、不款(基于非理性、直觉、灵感、顿悟、豁然开朗，认为以此亦可以最少代价求得最大产出)、绕款(基于理性与非理性之结合，既要有效发挥非理性因素之诱导、补偿作用，又要避免非理性对公共政策决策过程产生消极影响)。既有此三款存在，则知“算计模型”依然无法全盘否定“道义模型”(参见：郭正红《对公共政策分析中传统理性模型的哲学思考》，《山西师大学报(社会科学版)》2010年第37卷第4期，第34—36页)。