监察机关与其他国家机关互涉案件管辖问题研究

王 霑

(西南政法大学 法学院， 重庆 401120)

“管辖原本是诉讼法上的概念，是指公安机关、人民检察院和人民法院等国家机关依照法律规定立案受理刑事案件及人民法院一审刑事案件的分工。”[1]国家监察体制改革后，创设了监察管辖制度，监察机关成为刑事立案管辖的新生主体，与审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关和军队保卫部门、中国海警局、监狱等一起构成多元管辖的新格局。在实践中，部分刑事案件错综复杂，出现一个或者多个行为人实施了两个以上国家机关都有管辖权的犯罪行为，因此在办案中呈现大量监察机关与其他国家机关互涉案件管辖的状况。但是，《监察法》对此规定过于原则且缺乏配套实施法规，导致各方在认识上存在重大分歧、在办案中各行其是，由此出现了互涉案件管辖的法律适用困境。因此，有必要对该问题进行深入研究，以确立解决管辖冲突的原则、程序和方法，为相关国家机关依法办理互涉案件提供指引。

一、监察机关与其他国家机关互涉案件管辖存在的基础

1.存在的法律基础——国家机关之间的管辖分工

现代国家的机构体系是一个整体，职能分立的各个机构是整体的器官，虽彼此各异，却是整体必不可少的部分[2]。在查办刑事案件时亦是如此，不同国家机关被赋予不同的职能职责，共同完成打击刑事犯罪的任务。《监察法》和《刑事诉讼法》对国家机关的职能管辖进行了明确界定(1)详见《中华人民共和国监察法》第11条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第3、4、19、308条规定。。在公职人员涉嫌职务犯罪方面，确立了以监察机关(包括军地监察机关)管辖为原则、检察机关管辖为补充的职能管辖制度。其中监察机关管辖6大类88个罪名的犯罪，包括贪污贿赂犯罪、滥用职权犯罪、玩忽职守犯罪、徇私舞弊犯罪、公务人员在行使公权力过程中发生的重大责任事故犯罪、公务人员在行使公权力过程中发生的其他犯罪[3]。军地监察机关主要以监察对象为标准划分管辖范围，其中军队监察机关管辖现役军人(含文职官员及军内在编职工)涉嫌职务犯罪的案件。检察机关可以管辖在对诉讼活动实行法律监督过程中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件。其他国家机关不具有职务犯罪管辖权限，但在职能管辖范围上的确定标准不同，如审判机关、公安机关、国家安全机关主要以罪名为标准；军队保卫部门、中国海警局、监狱主要以犯罪地为标准。由此可见，法律在具有犯罪调查权或者侦查权的公权力主体之间，对其直接受理刑事案件的范围进行了权限划分及办案分工。由此导致的结果是任何一个国家机关都无法独立查办所有刑事案件，必须立足职能职责，共同完成惩治犯罪的使命。

2.存在的事实基础——刑事案件之间的关联关系

关联案件是指一人犯数罪，共同犯罪，共同犯罪嫌疑人、被告人实施了其他犯罪，以及多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联关系，因此两个以上的国家机关都有权管辖的案件[4]。就职务犯罪案件而言，与其存在关联关系的案件通常包括下列情形：(1)同一行为人既实施了职务犯罪，也实施了其他国家机关管辖的包庇、纵容黑社会性质组织罪、重婚罪等；(2)具有军队人员身份的行为人与地方公职人员共同实施军地监察机关管辖的职务犯罪；(3)涉嫌共同职务犯罪的公职人员实施了其他国家机关管辖的走私犯罪、毒品犯罪等，但不包括涉嫌共同职务犯罪的非公职人员实施的其他犯罪行为；(4)在多个行为人中，有的实施监察机关管辖的职务犯罪，有的为掩饰、隐瞒贪污贿赂犯罪所得实施相关联的洗钱罪等。正是由于刑事案件之间具有上述错综复杂的关联，导致国家机关在各司其职的基础上必须紧密协作，必要时进行并案管辖。

二、监察机关与其他国家机关互涉案件管辖存在的现实困境

目前，监察机关与其他国家机关互涉案件管辖存在相关规定过于概括、缺乏统一制度遵循、实际操作各行其是等诸多问题，主要表现在以下几个方面：

1.法定的互涉案件管辖处理原则未能协调现行规定、涵盖多种情形

(1)与刑事诉讼相关规定存在冲突。《监察法》第34条第2款确立了在被调查人涉嫌多个机关管辖的违法犯罪时，采用“一般监察调查为主”的原则(2)《中华人民共和国监察法》第34条第2款规定：“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”。有学者认为，最高法、最高检、公安部、国安部、司法部、全国人大法工委于2012 年联合发布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》(以下简称《六部委规定》)已经明确了职能管辖中互涉案件的处理原则，即“分别立案、主罪为主”原则。龙宗智认为：“《监察法》采用‘监察为主原则’、体现‘监察优越’的规定似乎欠妥，它不仅与长期的管辖实践和相关规范相冲突，还因违背一般管辖规律造成实践中的困难。”[4]笔者认为，上述观点虽有偏颇之处，但也指出“监察为主原则”存在的现实问题。一是监察机关、检察机关分别在与公安机关互涉案件管辖时存在适用原则冲突。监察机关与公安机关互涉案件管辖时依据《监察法》，适用“一般监察调查为主”原则；检察机关与公安机关互涉案件管辖时，依据《六部委规定》规定，适用“主罪侦查为主”的原则(3)《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》规定:“公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时，应当将贪污贿赂案件移送人民检察院; 人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合; 如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合。”。由此导致同一犯罪嫌疑人的犯罪行为适用不同互涉案件管辖原则，引起法律适用混乱。二是查办涉嫌严重职务违法案件与查办其他刑事案件的管辖冲突。该规定不仅要求在查办职务犯罪时遵循“一般监察调查为主”原则，而且要求在查办严重职务违法时亦遵循这一原则，可能出现管辖严重职务违法优先于管辖刑事犯罪的情形，影响刑事犯罪惩治效果。

(2)未能涵盖实践中的多种关联情形。“一般监察调查为主”原则仅对一人犯数罪涉及不同国家机关管辖的情形作出要求，未对多人涉嫌共同职务犯罪，或者涉嫌共同职务犯罪的公职人员实施其他刑事犯罪等情形作出要求。如在共同职务犯罪案件中，有军队人员涉嫌犯罪，将会出现军地监察机关互涉案件管辖问题。再如检察机关在对诉讼活动实行法律监督过程中发现司法工作人员涉嫌非法拘禁罪，同时又涉嫌贪污贿赂犯罪的，将会出现检察机关与监察机关互涉案件管辖问题。这些问题有的具有共性，有的具有个性，需要采取不同的处理原则。如监察机关对检察机关管辖的职务犯罪同时具有管辖权，可以采取并案管辖原则。

2.未能制定系统多元的互涉案件管辖规定，缺乏统一制度遵循

(1)未能专门制定全国监察机关普遍适用的管辖规定。《监察法》未对互涉案件的多种情形、“为主”的实现方式、不宜以“监察调查为主”的特殊情形等内容作出规定。2018年4月颁布的《国家监察委员会管辖规定(试行)》(以下简称《国家监察委管辖规定》)第19条明确要求：“公职人员既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的案件，由国家监察委员会与最高人民检察院、公安部等机关协商解决管辖问题，一般应当由国家监察委员会为主调查，其他机关予以配合。”[5]这对 “一般监察调查为主”原则予以重申，并增加了协助要求，有利于相关国家机关共同解决互涉案件管辖问题。但该规定较多考虑了国家监察委及其派驻监察组的工作实际，有些条款并不适合地方工作实际，造成执行困难，引发较多管辖争议。地方监察机关不得不制定本地管辖规定，从而导致法律适用混乱。

(2)监察机关与其他国家机关未能联合制定制度文件。最高检于2018 年 11月发布的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》(以下简称《侦查职务犯罪案件规定》)也对互涉案件管辖作出规定，在坚持“一般监察调查为主”原则的前提下，提出了“更为适宜”和“协商一致”原则。2019年12月生效的《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《刑事诉讼规则》)第17条重申了这一原则。但是，检察机关出台的上述司法解释毕竟是“一家之言”，其提出的“更为适宜”和“协商一致”原则并未得到监察机关的认可，对其亦无强制约束力。特别是“更为适宜”原则，如果仅有检察机关的规定，监察机关在涉及互涉案件管辖问题时，完全可以依据《监察法》予以反驳。并且实际中哪些情形更为适宜无具体标准，极易出现“公说公有理、婆说婆有理”的情况。即便是双方可以接受的“协商一致”原则也会面临重重困难，件件协商不仅费时费力，还可能因认识分歧导致互涉案件管辖问题久拖不决。因此，“一事一议”的“协商一致”原则并非解决互涉案件管辖争议的最佳途径。此外，公安机关等国家机关在办案中也会遭遇大量与监察机关互涉案件管辖问题，但无制度文件予以规范，各地虽然结合实际制定了一些规定，但毕竟只对当地有约束力，且全国各地规定不同，导致法律适用缺乏统一性。

3.对互涉案件管辖处理原则中的“为主”理解存在重大分歧，导致实践中各行其是

《监察法》释义指出：“根据本条规定，监察机关在调查涉嫌职务违法犯罪的被调查人其他违法犯罪案件时，需要检察机关、公安机关等其他机关协助的，其应当给予协助。”[6]这也就意味着监察机关除了可以调查被调查人的职务违法犯罪外，还可以调查他的其他违法犯罪。有学者认为，“涉嫌贪污贿赂等职务犯罪行为的社会危害性更大，因此在出现犯罪嫌疑人兼犯多罪且包含职务犯罪时，应当将其交由国家监察机关，监察机关自动被视为主管部门”[7]134。还有学者认为，《刑事诉讼法》在法律体系中应从属于《监察法》，故而对被调查人的其他违法犯罪问题，监察机关当然享有调查权[8]。部分实务界人士认为，监察机关在办案中发现属于其他专门机关管辖的案件，除了由其他专门机关管辖更为适宜的外，原则上由监察机关为主调查，其他机关协助[9]。在此，不管基于何种理由，都将“一般监察调查为主”中的“为主”理解为可以“并案管辖”，即监察机关可以合并立案调查职务犯罪和其他刑事犯罪。

当然，也有学者不赞成上述观点，有学者认为《监察法》第34条第2款规定还暗含着一个基本前提，即监察调查与刑事侦查互涉犯罪不能进行并案侦查，只能在遵循法律既定职能管辖的前提下进行侦查[10]。有学者进一步指出：“监察机关主调查，不是要求监察机关调查公职人员实施的非职务犯罪案件，而是要求监察机关负责案件的协调工作，确保及时将案件移送起诉。”[11]还有学者认为，并案调查意味着监察机关可以调查任何与其管辖的职务违法和职务犯罪有关联的案件，在实践中甚至出现监察机关同时调查公职人员受贿、赌博、嫖娼等违法犯罪行为的情况，这极大地增加了监察机关的调查工作量，也容易出现互相借用调查手段和强制措施问题，比较可行的做法是合理划定监察机关与其他机关在调查违法犯罪中的职责分工，监察机关不宜直接调查非职务犯罪[12]。《监察机关监督执法工作规定》虽然要求，被调查人既涉嫌职务犯罪又涉嫌其他犯罪的，由监察机关与公安机关、检察机关等机关分别管辖的案件，在调查、侦查终结前，监察机关应当与其他机关协商，并与检察机关沟通，确定并案审查起诉的检察机关及相关事宜[5]，但未明确要求监察机关不得对被调查人涉嫌的职务犯罪及其他刑事犯罪进行合并调查。

上述第一类观点与现行法律规定存在冲突：第一，与侦查权由公安机关等国家机关行使的规定存在冲突。《刑事诉讼法》第3条明确规定，侦查权由公安机关行使，除法律特别规定外，其他任何机关、团体和个人都无权行使侦查权。检察机关等国家机关具有的侦查权来自于《刑事诉讼法》特别规定。《监察法》仅规定监察机关对职务犯罪具有调查权，未赋予其对其他刑事案件的侦查权。国家公权力来源于人民的授予，法不授权即禁止。根据公共权力来源的要求，监察机关的权力必须由法律予以明确规定，在法律授权的范围内行使监察权，受宪法和法律的实质性制约[11]。如果没有法律的明确授权，应当理解为监察机关无相应权力。第二，与监察机关依据《监察法》调查职务犯罪的规定存在冲突。《监察法》第3条明确规定，各级监察机关依照本法对公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪；如果监察机关调查其他刑事犯罪，则需依据《刑事诉讼法》，这一做法在法律上没有依据。如果辩护律师以取证主体不合法为由，质疑监察机关收集证据的能力时，将给公诉、审判工作带来极大困扰。我国已经有类似案件因为取证主体争议，而触动非法证据排除规则，最终被判无罪[13]。第三，与刑事诉讼中早已确立的并案管辖原则存在冲突。《六部委规定》明确规定：“具有下列情形之一的，审判机关、检察机关、公安机关可以在其职责范围内并案处理：一人犯数罪的；共同犯罪的；共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的；多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联，并案处理有利于查明案件事实的。”该规定明确界定公安机关、检察机关、审判机关并案管辖的前提是“在其职责范围内”，即这些机关只能对同属于自己立案管辖范围内的若干案件基于上述关连关系并案管辖，对于法律规定由其他国家机关立案管辖的案件，只能移送相应主管机关，不得越权并案。正如权威机构解读那样，并案管辖或者互涉案件的管辖只能是本系统内的并案处理[14]。相较而言，笔者认为第二类观点更加合理，并案管辖要求将“主罪侦查为主”中“为主”界定为对有关国家机关在其职责范围内有管辖权的案件，可以采取“合并立案”方式 ；对有关国家机关在其职责范围内部分无管辖权的案件，可以采取“分别立案、主罪侦查为主”方式。

三、监察机关与其他国家机关互涉案件管辖的完善路径

“管辖是启动案件处理程序的基础，监察权、侦查权、审判权等公权力均需通过管辖来获得运行的合法性。”[12]监察机关有必要制定全国统一适用的管辖规定，特别是要用好全国人大常委会于2019年10月赋予国家监察委的监察法规制定权(4)2019年10月26日，第十三届全国人大常委会第十四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》明确规定：“国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规。监察法规可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律的规定需要制定监察法规的事项；(二)为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项。监察法规不得与宪法、法律相抵触。”。考虑到互涉案件管辖问题与其他国家机关密切相关，为确保制度文件对其他国家机关具有强制约束力，可以由国家监察委牵头，相关国家机关参与，在对互涉案件管辖问题进行深入调研、广泛征求意见的基础上，提出多方认可的、切实可行的解决方案，并联合发布互涉案件管辖制度文件。具体要求如下：

1.分类制定互涉案件管辖规定

当前，监察机关与检察机关、公安机关等国家机关存在互涉案件管辖问题，鉴于相关国家机关在与监察机关划分管辖权限时的标准不同，不宜制定“一网打尽”的互涉案件管辖规定，可以按照以下3种类型分别制定：一是对军队监察机关、检察机关，因其对职务犯罪皆具有管辖权，在制定互涉案件管辖规定时，要根据军队监察机关和检察机关的不同特点，分别联合制定互涉案件管辖规定。如北京市政府口岸办秘书处副调研员杨某因涉嫌贪污罪上诉的主要理由是：其贪污行为发生在部队服役期间，地方司法机关没有管辖权(5)https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=9d839150c37642419dfeaa47001558a2.。对此争议的解决就需要在军地监察机关联合制定的互涉案件管辖规定中明确退役军人在服役期间内涉嫌职务犯罪的管辖原则。二是对审判机关、公安机关、国家安全机关，因其皆主要以罪名为标准与监察机关划分管辖权限，可以联合制定互涉案件管辖规定。三是对军队保卫部门、中国海警局、监狱，因其主要以犯罪地为标准与监察机关划分管辖权限，且与监察机关出现互涉案件管辖情况较少，可以在遵循共同处理原则的前提下，分别联合制定包含互涉案件管辖内容的制度文件。

2.确立全面的互涉案件管辖处理原则

确立全面的互涉案件管辖处理原则具体包括以下几个方面：

一是各司其职原则。监察机关、审判机关、检察机关、公安机关等国家机关的职责分工是宪法规定的，其他任何法律、司法解释和制度文件都不得与之抵触。监察机关在并案管辖时要受其职责规制，对于不属于自己管辖的案件虽然存在关联关系，也不应并案管辖，而应在发现其他侦查机关(部门)管辖的线索后，及时移送相应侦查机关(部门)办理。此外，监察机关人员有限，且不具有专业调查其他刑事犯罪的能力，勉强为之难以实现预期的办案效果。正如有学者指出那样，“鉴于现阶段监察机关组成人员系由之前检察机关反贪污贿赂、反渎职部门的人员转隶而来，其办理非职务类犯罪极有可能存在专业性不足、技术手段不够先进等缺陷”[15]。需要注意的是，对于检察机关可以管辖的职务犯罪案件，监察机关也可以行使管辖权，这与公安等国家机关管辖的案件、监察机关无权管辖存在根本不同，在此情况下，监察机关可以在必要时并案管辖。即便检察机关的立案案件，也可以通过撤案的方式将案件和相关线索一并移送监察机关。最高检《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》也认可了这一观点(6)《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》《人民检察院刑事诉讼规则》规定： “经沟通，认为全案由监察委员会管辖更为适宜的，人民检察院应当撤销案件，将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察委员会；认为由监察委员会和人民检察院分别管辖更为适宜的，人民检察院应当将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会，对依法由人民检察院管辖的犯罪案件继续侦查。监察委员会和人民检察院分别管辖的案件，调查(侦查)终结前，人民检察院应当就移送审查起诉有关事宜与监察委员会加强沟通，协调一致，由人民检察院依法对全案审查起诉。”。

二是一般监察调查为主原则。《监察法》首次规定一般监察调查为主原则，体现了国家为提升反腐治理能力，优先实现监察权，优先办理职务违法和职务犯罪的反腐理念，传递了监察机关在查办互涉案件时应当发挥指挥和引领作用的要求。从实践情况来看，分别调(侦)查模式下的“以监察机关为主调查”原则，不仅指监察机关调查案件的优先性，还包括监察机关对整个调(侦)查活动的主导性。这种主导性表现在，对涉及其他犯罪的被调查人开展的侦查活动，监察机关在建议使用相关强制措施，调查取证，安排律师会见等方面，具有较为刚性的建议权[5]。刑事诉讼中主罪侦查为主原则的“主罪”概念较为模糊，在实践中容易产生一些问题：在发生互涉案件管辖时容易引发管辖争议；立案前一般难以区分主罪与次罪，随着侦查的深入，主罪与次罪可能转化[16]；根据“主罪侦查为主”原则调整办案机关将产生很多程序协调问题，严重影响办案效率。《监察法》以监察机关这一较为清晰的概念为标准，为监察机关与其他机关解决互涉案件管辖问题提供了新思路、新方案。近两年的监察实践也证明该原则可以较好解决监察机关与其他国家机关的互涉案件管辖问题。当然，“监察调查为主”是一般处理原则，对于其他犯罪存在案情重大、时间紧迫等特殊情况，由其他国家机关为主侦查更为适宜的，应当由其他机国家机关为主侦查。如被调查人涉嫌国家安全犯罪、毒品犯罪等，因这些犯罪关系国家和社会重大利益，或者虽系普通刑事犯罪，但存在严重暴力等紧急情况，此时职务犯罪处于次要地位；仍以监察机关“为主”调查，既与其履行的职能职责不符，也使其在主导侦查方面存在诸多困难。

3.在坚持“监察调查为主”的前提下，对“为主”的实现方式作出清晰界定

建议采用两种方式对坚持“监察调查为主”的前提下，对“为主”的实现方式作出清晰的界定：

一是并案管辖。即在关联案件中，虽然两个以上的国家机关都有管辖权，但从有利于查明案情角度，将管辖权归于一个国家机关处理的管辖制度[11]。在国家监察体制改革前，检察机关在侦查实践中已对关联案件进行并案管辖。据统计，从2011年1月到2013年6月，北京市检察机关反渎职侵权部门并案查处案件共计22件30人，占全部立案总件数的13.1%、总人数的15%；查处的罪名涵盖了诈骗罪、走私珍贵动物制品罪、合同诈骗犯罪、窝藏包庇犯罪、虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票犯罪等[17]。在国家监察体制改革后，监察机关也在并案管辖被调查人涉嫌多个国家机关管辖罪名的案件。如中国华融资产管理股份有限公司原党委书记、董事长赖某涉嫌受贿罪、贪污罪和重婚罪，由国家监察委立案调查。再如内蒙古广播电视台原党委书记、台长赵某涉嫌受贿罪等职务犯罪和故意伤害罪、包庇、纵容黑社会性质组织罪，由内蒙古区监察委调查[18]。

但是《刑事诉讼法》一直没有确立并案管辖制度，而是通过2012年《六部委规定》，要求相关国家机关在职责范围内可以实施并案管辖。随后的《刑事诉讼规则》规定了检察机关的并案管辖，但未作出“在职责范围内”的限定。2019年《刑事诉讼规则》修改内容之一就是对检察机关的并案管辖作出“在职责范围内”的限定(7)《人民检察院刑事诉讼规则》第18条第2款规定：“对于一人犯数罪、共同犯罪、共同犯罪的犯罪嫌疑人还实施其他犯罪、多个犯罪嫌疑人实施的犯罪存在关联，并案处理有利于查明案件事实和诉讼进行的，人民检察院可以在职责范围内对相关犯罪案件并案处理。”与2012年的《人民检察院刑事诉讼规则》第12条第2款相比，对并案管辖的规定增加了“在职责范围内”的限定。。《公安机关办理刑事案件程序规定》明确了公安机关可以在职责范围内对关联案件进行并案管辖(8)《公安机关办理刑事案件程序规定》第18条第2款规定：“具有下列情形之一的，公安机关可以在职责范围内并案侦查:(一)一人犯数罪的;(二)共同犯罪的;(三)共同犯罪的犯罪嫌疑人还实施其他犯罪的;(四)多个犯罪嫌疑人实施的犯罪存在关联，并案处理有利于查明犯罪事实的。”。《国家监察委管辖规定》20条第2款对监察机关的并案管辖亦作出规定:“对于一人犯数罪的、共同犯罪的、共同犯罪的公职人员还实施其他犯罪的; 多人实施的犯罪存在关联，并案处理有利于查明事实的，国家监察委员会可以在职责范围内并案调查。”由上述规定可见，无论是在刑事诉讼中，还是在职务犯罪监察调查中，并案管辖都要求“在职责范围内”。有学者认为：“对于监察调查犯罪管辖而言，‘职责范围内’的表述应当理解为为了更好地打击公职人员职务犯罪，而不能理解为只能在管辖的 88个罪名中并案管辖，否则该规定就没有体现出并案管辖的价值。”[13]笔者不赞成上述观点，国家机关的职责分工由宪法规定，不能为了更好履行职责，就行使其他国家机关的权力，否则将可能造成国家机关以此为由自行扩大权力的严重后果。按照“在职责范围内”的要求，监察调查中常见的并案管辖情形包括：监察机关对检察机关查办的职务犯罪实施并案管辖，检察机关撤案或者移送线索；军地监察机关可以协商决定由军队监察机关一并管辖军队人员和地方公职人员涉嫌共同职务犯罪案件。此外，还可参照《刑事诉讼法》授予检察机关机动侦查权的做法(9)《中华人民共和国刑事诉讼法》第19条第2款规定：“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”，在以后修改完善《监察法》时赋予监察机关机动调查权，即对于公安机关等管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，如包庇、纵容黑社会性质组织罪，需要由监察机关直接受理时，经省级以上监察机关决定，可以由监察机关依照《监察法》立案调查。

二是分案管辖。即存在职务犯罪和非职务犯罪多项罪名时，两个以上的国家机关都有管辖权，监察机关负责追诉职务犯罪并与其他国家机关进行沟通、协调，其他国家机关负责追诉其他犯罪，并对监察机关调查职务犯罪予以协助[11]。国家监察体制改革后，亦有部分互涉案件采取分案管辖。如云南省德宏州委原书记、德宏州人大常委会原主任余某涉嫌受贿罪由监察机关管辖，其涉嫌非法持有枪支、弹药罪由公安机关管辖[19]。再如江西省九江市彭泽县公安局原党委委员、副局长汪某涉嫌受贿罪由监察机关管辖，其涉嫌包庇、纵容黑社会性质组织罪由公安机关管辖[5]。分案管辖可以采取两种组织形式：第一，一般情况下，采取独立办案形式。即相关国家机关分别立案，但都独立行使调查(侦查)权，并且一般以监察调查为主。监察机关依据《监察法》调查职务犯罪，其他国家机关依据《刑事诉讼法》侦查其他刑事犯罪。监察机关发现其他国家机关管辖的犯罪线索，应当及时移送，双方各自立案。必要时，监察机关可先行调查职务犯罪线索，调查完毕后再移送其他犯罪线索；其他国家机关在办案中发现公职人员涉嫌职务犯罪线索的，也可移送监察机关先行调查。第二，对于重大、疑难、复杂案件，或者犯罪之间密切关联的案件，可以组建多机关参与的联合专案组。由监察机关人员担任组长，统一指挥、统筹推进；在专案组下可设小组，由相关国家机关人员依据《刑事诉讼法》开展侦查取证工作，并办理相关法律手续。上述两种分案管辖实现方式都要求在明确职能管辖的前提下，坚持“分别管辖、一般监察调查为主”原则，差别在于组织形式，即后者通过建立临时的、独立的组织，统一调配人员、装备和制定调查(侦查)方案，使得相关人员之间的联系更加紧密，协作更加有力，步调更加一致。

4.明确互涉案件管辖案件的起诉方式

针对互涉管辖的并案起诉方式，建议采取以下两种方式：

一是分别移送、分别起诉或者合并起诉。这种方式多用于相关国家机关分别立案，并且独立进行调查(侦查)的情况。当然，在联合专案组模式下，必要时也可以采用这种方式。相关国家机关调查(侦查)终结后分别向检察机关移送审查起诉。当前一些地方检察机关成立了职务犯罪检察部门，专门对接同级监察机关查办职务犯罪案件的审查批捕与起诉[20]，这为双方协商分别起诉或者合并起诉事宜奠定了基础。在一人犯数罪、共同犯罪或者共同犯罪嫌疑人涉嫌其他犯罪案件中，涉及多个国家机关管辖的，建议检察机关合并起诉。监察实践也进行了这样的探索，并且认为“一般情况下，采取分别移送起诉的方式，即涉嫌职务犯罪问题由监察机关移送其同级人民检察院审查起诉，涉嫌其他刑事犯罪问题由公安机关移送其同级人民检察院审查起诉，并由负责提起公诉的人民检察院并案审查起诉，一并提起公诉”[21]。在其他互涉案件中，检察机关可以根据具体情况决定分别起诉或合并起诉。

二是分别移送、合并起诉。这种方式多用于联合专案组模式。在调查(侦查)终结后，相关国家机关分别向检察机关移送审查起诉。当然，在办理具体移送手续时，为提高工作效率，专案组相关人员可一并到检察机关，各自办理移送手续。因案件重大、疑难、复杂，或者犯罪之间密切关联，即便联合专案组在办案时依据不同法律，办理不同手续，但在审查起诉时由检察机关合并办理更为适宜。在案件移送前，可由联合专案组与检察机关有关部门进去沟通协商，告知其专案调查情况，建议检察机关合并审查起诉。

四、结语

国家监察体制改革后，监察机关被赋予集政务调查权、职务犯罪调查权于一体的监察权，加上与纪律检查机关合署办公，还可以行使党纪审查权。可以说，历史上和当今世界任何国家，都没有权力如此巨大而又集中的监察机关[22]。因此，必须明确界定监察机关在互涉案件管辖时采取“一般监察调查为主”的权力边界和实现方式，将监察权也关进制度的笼子，避免出现滥用监察权、侵犯被调查人合法权益的严重后果。这既是规范职务犯罪监察调查权的必然要求，也是加强监察机关外部监督制约机制的重要举措，更是落实法法衔接的关键环节。