城市社区公共安全治理中的新兴风险应对研究

李 颖，倪博月

(中共重庆市委党校 经济管理教研部, 重庆 400041)

一、城市社区公共安全治理及新兴风险相关内涵的界定

城市社区的公共安全是城市公共安全的基石。为此，有必要正确认知城市社区、社区公共安全以及新兴风险的问题本质，从而防范化解可能出现的风险。

(一)城市社区及社区公共安全的相关论述

社会学范畴内“社区”一词来源于德国著名学家滕尼斯的著作CommunityandSociety(《社区与社会》)，原意是指关系密切的伙伴或共同体。1933年费孝通先生正式将Community翻译为社区一词，后被学者引用并逐渐流传下来。20世纪初期，在西方“睦邻运动”和“社区组织运动”等推动下，学界逐渐对社区治理以及社区公共安全治理开始相关研究。世界卫生组织最早提及“安全社区”，并对社区安全进行了深入分析，涉及社区居民失业、环境污染引发的公共安全等问题。进入21世纪以来，对社区公共安全治理的研究除社区治安、社区消防等传统内容之外，还涵盖社区信息安全、社区公共卫生防控等新内容。

近些年，我国的社会学家对社区进行了细致研究，主流学者认为社区就是城市的单元。城市社区伴随着经济社会的发展而形成，城市社区建设经过我国的城乡二元结构和城市管理体制变革得以不断发展和完善。城市社区公共安全问题是我们在建设现代化社会过程中所面临的重要挑战，关系国家的长治久安。中央从国家安全的战略高度提出了安全治理的问题，主张城市社区在安全治理理念思路、主体权责、多主体联动等方面入手形成全面系统的风险应对体系。国内学者对城市社区公共安全进行了相关研究，力图在安全治理主体、治理机制、治理路径等方面构建起规范有序、科学高效的城市社区安全管理体系，目前已取得一定的成果。

基于国内外的相关研究，城市社区安全治理有较为成熟的理论支撑，并被用于指导社会实践。

(二)新兴风险的相关论述

在国外，新兴风险最早是由经合组织(英文简称OECD)提出的。2002年，经合组织针对国际投资领域开展了一项关于新兴风险的系统性研究。随后，将关于新兴风险的研究成果整合成一个专项报告——《21世纪的新兴风险:行动日程》[1]。此外，从公共安全治理和风险新发的角度出发，国际风险治理理事会(英文简称IRGC)提出了新兴风险的概念，并且划分了不确定性新兴风险、系统性新兴风险和非预期性新兴风险三种类型。同时，国际风险治理理事会也定期发布一些与新兴风险相关的年度研究报告，主要探讨新兴风险的动态变化、如何有效开展公共安全治理以及新兴风险治理等相关问题[2]。

在国内，在管理学的领域，张海波及其研究团队较早在国内引入新兴风险的概念，将“新兴风险”定义为“新近表露的风险”[3]。他们通过将新兴风险与应急管理两者结合起来进行研究，探索预防应急失灵的有效策略。另外，在金融领域、企业管理领域，学界也对新兴风险展开了相关研究。随着我国进入中国特色社会主义新时代，国内改革开放向纵深推进，国际形势复杂多变，城市社区成为了社会群体的交汇点、社会矛盾的积聚点和社会治理的着力点。因此，在维护人民群众生活安定有效的基本保障下，学界主张从制度、资源、工具、社区网络等方面提出应对新兴风险之策。

新兴风险逐渐引起国内外学者的广泛重视，科学合理地了解新兴风险的相关内容，能够进一步预防和有效应对新兴风险的发生。

(三)城市社区中存在的新兴风险类别

风险类型多种多样。主要包括以下几个方面：一是自然灾害风险。我国自然灾害种类较多，一般而言城市社区的此类风险主要包括地震、洪涝灾害、强风、暴雨等。自然灾害具有频繁性和不确定性，其发生的时间、规模难以把握，增加了人们抵御的难度。二是事故灾难风险。由于社会经济的快速发展，由此带来的火灾、矿难、建筑安全等成为城市社区面临的又一风险考验。新兴风险遍布在经济、政治、科技等各个领域，与社会发展息息相关，呈现出“风险共生”的表象。三是公共卫生风险。主要包括造成社区居民身体健康损害的各种突发性传染疾病、食品安全、环境污染引发的卫生安全问题等。这类风险通常是由于饮用水、生鲜市场、垃圾收集点、公共厕所等公共区域没有做好相关的清洁工作和预防措施而导致。四是社会安全风险。社会生活中在道路交通、经济安全、群体性事件、恐怖主义威胁等方面都存在一定的安全隐患。而在社区中则通常存在以小区物业管理、社区高层建筑安全、邻里纠纷、非法集资等为代表的基层社会矛盾和纠纷问题。一些较大规模社会新兴风险事件的爆发一般不是孤立的，它们产生的诱因以及造成的影响存在耦合与关联之处，同时在时空上表现出阶段的差异性，形成一种复杂的态势。

二、城市社区公共安全治理中新兴风险应对的必要性

新兴风险的产生以及由风险结构要素变化带来的具有衍生性、复杂性的公共安全问题是城市社区发展过程中需要进一步研究的内容。有效应对新兴风险能够充分保障居民的生命财产安全以及维护社会的稳定运行。

(一)有效应对新兴风险是我国治理现代化的时代要求

新兴风险是在我国推进治理体系和治理能力现代化背景下面临的一个新的课题。我们要牢牢把握国家安全发展的时代要求，在传统与非传统安全领域中努力打造和谐稳定的社会发展环境。在党的十八届六中全会上，习近平总书记曾指出“改革进入深水区，经济发展进入新常态，各种矛盾叠加，风险隐患集聚”[4]。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”[5]应对新兴风险的挑战要推动社会治理和服务重心向基层下移，在防范化解重大风险中要落实城市社区安全治理工作的常态化、制度化和精细化。

(二)积极防控新兴风险是城市应对公共安全的新挑战

在城市常态化运行的基本活动中，自然灾害、社会安全事故、公共卫生事件等都会对城市的整体或者局部安全造成威胁，危及城市居民的生命财产安全，影响城市运行的稳定。伴随着城市发展进程的加快，城市人口逐步扩大、城市规模急剧膨胀，其功能结构也变得更加复杂。不同类型和领域的安全风险在唯一的城市空间中叠加耦合，会使城市运行风险隐患提升，存在风险演化机理变异造成连锁反应的状况。而单体的突发性事件又极易演化为复杂的社会群体性事件，由此而来的次生衍生灾害链事故会进一步加剧城市的脆弱性。新兴风险的频发使城市社区公共安全问题受到广泛关注与研究。同时，居民对于生产生活的安全需求日益提升，而较弱的公共安全管理能力，公共安全产品、服务供给不足等也造成现实与期望之间的差距。这些均要求学界为维持城市高效运行和持续健康发展，优化城市科学、高效的安全治理体系而进一步探索城市防控新兴风险，应对公共安全之策。

(三)防范化解新兴风险是城市社区筑牢公共安全的防护网

城市社区安全作为承托整个社会安全的重要基石，在有效应对新兴风险的进程中发挥着关键作用。例如，在抗击新冠肺炎疫情的过程中，全国65万个城乡社区展开行动，400多万名城乡社区工作者奋战在防控一线，切实承担起基层人员的责任。当前，城市社区公共安全问题仍然需要被广泛关注与研究。要准确把握新兴风险的本质特征，发现并预防社区内的风险隐患点，通过有效应对新兴风险，提升社区公共安全治理能力，进一步满足人民对更多更好的安全保障的需求。习近平总书记在北京指导新冠肺炎疫情防控工作时特别强调要加强社区防控，筑牢城市社区公共安全治理防护网。“城乡社区是疫情联防联控的第一线，是外防输入、内防扩散的关键防线，把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。”[6]在城市社区治理中，我们要大力提升安全效能，充分保障人民群众的生命财产安全、维护社会的安定有序运行。

三、城市社区公共安全治理中新兴风险应对的现状

当前是我国社会转型的关键时期，所面临的公共安全领域内的各种新兴风险是城市发展过程中要应对的突出问题。在此，从风险类型、风险要素、治理主体等方面入手，分析当前城市社区应对风险的现状，为进一步优化社区公共安全治理构建提供思路。

(一)社区安全治理主体向多元化裂变

社会安全治理逐渐从政府单一主体向多元主体转变，即由政府单一主体进行治理转变为政府、社区人员、多种社会力量共同参与治理。在实际工作中，政府在制度层面引领社区安全治理的大方向，主动将一部分社区事务分发给社会组织，力图减轻社区管理部门的工作压力。另外，由于新兴风险不断涌现，风险发展的过程呈现出非线性与网格化的演变特质，让大众很难辨析和把握，同时社区居民对安全的需求越来越多样化，单一的政府主体难以提供多样化、专业化的公共服务，因此社区安全治理工作也要求多元主体共同参与应对。最后，城市社区公共安全治理中仍然存在着资源不均衡的问题，导致城市社区还不能及时有效地防范化解新兴风险。因此，要进一步促使治理主体向多元化转变，敦促形成政府、社会组织、市场主体、公众等多主体共同参与城市社区应对新兴风险的格局。

(二)城市社区中新兴风险应对要素复杂多样

城市社区安全治理中的新兴风险的应对要素有多种，包括主体、方式、途径、内容等。在应对新兴风险时，要清楚地了解风险源、演变规律，逐步完善现有的防范化解手段，不断提升对相同类型新兴风险的认知水平。另外，新兴风险的关联性与耦合性是并存的，风险主体和风险因素的联系也较为紧密，相互之间的关系更加复杂同时也具有相互依赖性，故在风险应对时，必须高度重视。应对风险的任何一个环节遭到破坏或处置不到位都有可能影响整个风险控制过程，甚至造成更严重的后果，形成连锁反应，因此在新兴风险应对中还需要重视各类风险的形成、演化，避免由于风险的本质特征变化引发的新的公共安全问题。

(三)城市社区中传统风险与非传统风险交织

随着国际安全形势复杂多变，传统风险与非传统风险相互交织，国家安全的内外环境因素变得更加复杂。与此同时，我们把公共安全治理提升到国家战略层面，在经济、生态、金融和网络安全领域全面提高风险应对能力，既重视传统安全，又重视非传统安全。城市社区同样面临着社会矛盾复杂交织这一问题。一方面，在城市社区安全治理中对城市社区犯罪与社区治安、社区消防等传统问题进行研究；另一方面，对于城市社区公共卫生、社区环境风险、社区突发性传染病、社区高层建筑安全、社区网络安全、社区快递服务等非传统问题也逐步展开系统研究。非传统风险与社区居民联系紧密，存在于日常生活的方方面面，城市社区管理者应以总体国家安全观为指导，统筹传统风险和非传统风险研究成果和经验累积，完善顶层设计。

四、城市社区公共安全治理中新兴风险应对的问题

在城市社区自身治理中，要重视由于风险的属性和本质特征变化所带来的新的公共安全问题，同时在构建城市社区公共安全治理架构中要以适应风险及其发展演变为基础。现阶段，城市社区在实际风险应对的过程中仍然存在着诸多困境。

(一)城市社区自身脆弱性凸显

城市社区类型包含老旧小区、单位公寓、新型小区等。由于社区建设的年份、材质、人口数量等不同因素的影响，城市社区存在脆弱性，如一些老旧小区存在基础设施薄弱、建筑布局不合理等问题。一般老旧小区在建设初期多为高架线路，长时间经受天气等一些自然因素的影响，会因为线路老化而出现漏电事故。除此之外，一些小区内架设的天然气管道由于长时间维护不及时而造成管道锈蚀严重，从而引发煤气泄漏事故。在遇到自然灾害时，如遇到洪涝、暴雨等时，由于社区内基本排水系统不够完善，造成社区内水位较高，致使长时间积水引发地面坍塌事故，造成次生灾害。同时，由于一些老旧小区在建设初期道路宽度设计不够，没有对消防通道和停车位进行合理规划，造成一些车主将车辆停放在道路两侧，致使发生火灾事故时，消防车难以进入到现场施救。另外，社区对居民的安全意识宣传教育不到位，社区内居民存在乱搭乱建、楼道内垃圾堆积等一些安全隐患问题。

(二)城市社区中新兴风险识别水平较低

实际工作中，社区容易忽视一些风险隐患点和危险源的排查工作。在识别风险时，往往涉及因素较为简单、类型较为明确和社区工作人员自身可以判断的风险极易被忽视。例如，社区内高层建筑物掉落的问题就可能是由于社区工作人员对社区房屋检查不及时而造成的。社区在对新兴风险识别的过程中，还存在工作开展不及时、不专业的现象。例如社区内火灾事故的发生，一方面是由于城市社区内消防器材缺乏、杂物堆积而引发的，另一方面是居民自身风险意识薄弱，同时管理者和居民对于风险的隐患点的把握也不够全面而引发的。在应对风险的过程中，社区管理人员可能相对较少而社区的工作量过多，以致面对涉及范围广泛的风险往往不能识别。另外，社区管理人员风险应对专业性不强，没有引进专家参与研判，同时在风险识别中居民参与度不高，主体单一，对社区的风险认知和价值评判产生偏颇，也是对于新兴风险识别比较困难的原因之一。

(三)城市社区中新兴风险应对方式单一

在城市社区新兴风险应对中，人们通常使用单一的风险应对策略。以社区失业问题为例，社区管理者为了避免由失业人群因社区阶层分化明显、社区内部矛盾激化而引发的群体性事件，会对失业人员进行救助，会将社区较多资源分配给失业、矫正人员。这样做虽然短时间内会规避一些矛盾但经过长时间的发展还是会由于资源分配不均使社区内较多数居民的心理产生不公平感。以社区网络信息安全为例，一般社区网络平台会缺乏一些规范、法律的约束，而平台内的网民具有匿名性和不确定性等，会使得社区平台中容易出现一些不良信息，包括色情、不安全网站的链接等，会对社区工作的开展造成负面影响，从而削弱社区居民的信任感。而社区工作人员为降低网络信息安全风险隐患对平台系统监管过于严格，就会不利于居民发表意见和看法，使得网络平台发挥不了实际作用。因此，如何选择合理有效的风险应对方式，值得社区管理者进一步思考。

(四)城市社区中新兴风险治理资源分散

当前，城市社区中存在资源利用率不高，社区与居民、企业间的交流合作相对较少的现状。社区治理资源的缺乏主要表现为：一方面社区相关服务管理资源的缺乏，一些资源主要集中在政府部门，城市社区内的资源配置相对较少，社区开展日常工作仅限于能够维持基本运转，在服务和管理中可利用的资源微乎其微。例如，社区医疗机构中的专业医务人员较少，医疗设备短缺和浪费现象问题突出。另一方面在社区资金资源方面，社区在基础设施维护和公共服务等方面存在短板。社区公共安全治理需要基本的安全配套设施，像消防器材、消防通道等，但是由于社区自身潜力发掘不足，没有拓宽经济发展渠道，限制了社区公共安全供给服务工作的展开。在资源整合方面，社区组织的发展以及社区服务资源等需要依托多方主体，在应对风险过程中仍然表现为各部门资源条块分割的状况，仅顾自身部门领域内的风险应对，忽视与其他类型风险的整合与协调，造成资源共享困难和资源的浪费。

(五)城市社区中新兴风险治理边界模糊

新兴风险研究涉及到多领域，而且影响范围不确定，现有的以治理主体和管理流程为主要研究方向的传统风险治理理论体系和思路范式已难以满足新兴风险的要求。而区别于传统风险，新兴风险的情景边界划定目前仍然存在一定的模糊性。其中包括在治理主体方面，城市社区人员结构复杂，包括外来务工人员、无业人员以及社会矫正人员等造成社区的阶层化和混合化并存，社区治安问题需要被重视。另外，居民来源地比较广泛，居民生活显现出极高的不信任感，一些流动人口的归属感较低，造成社区居民融合度孱弱，流动人口形成新的风险隐患点。由于社区治理对象的复杂化和多元化，因此在新兴风险下，社区公共安全治理主体责任更加难以明确。在治理重心方面，实际生活中社区居民的安全需求呈现出多层次、多样化的特征。大众对基本公共安全产品供给、公共安全服务供给等方面提出了新的安全治理要求。在治理内容方面，由于居民生活背景、方式的不同，造成许多居民以各自利益为核心，产生邻里纠纷、物业纠纷等问题。而公共安全治理主体职责权限的定位不清晰，导致一些矛盾纠纷和安全问题得不到及时有效解决，促使社区的公共安全治理面临治理边界的拓展和延伸。

五、应对城市社区公共安全治理中新兴风险的策略

在此，从社区内部及外部因素等方面提出应对新兴风险的措施，以充分发挥城市社区公共安全治理的基础性作用，着力保障居民生命财产安全，维护城市和谐稳定运转。

(一)完善城市社区基础设施建设

在满足治理现代化发展条件下，城市社区基础设施还需要进一步完善。首先，在社区内部完善基础设施建设，包括社区内部的道路、排水系统、公共厕所、垃圾收集点、消防器材等。例如在社区道路系统设计中，实行人车分流的交通模式，减少社区内的交通事故发生。其次，社区内要定期监督相关人员对线路问题进行检修，保证线路的承电量达到使用标准和避免由于线路老化而引发火灾事故。其三，提高社区工作人员的风险隐患意识，定期排查风险隐患点，构建完善的基础设施来提升应对新兴风险的能力。其四，社区在建设规划时，相关的管理人员要以长远的眼光规划社区安全运行图，合理规划社区结构布局，修建停车库、消防通道等基础配套设施，以满足伴随社会不断发展而产生的安全要求。其五，除社区的硬件基础设施之外，社区内部还应制定相关的规章制度，细化完善应急处置预案工作以保证社区平稳和谐运行；并且在风险防范层面要定期开展宣传教育活动和相关灾害演练活动，切实做好防范并化解重大风险的工作，提升社区居民的安全意识以及应对新兴风险的能力。

(二)提升城市社区公共安全治理中新兴风险的研判能力

乌尔里希·贝尔认为，风险是现代人的生存样态和生存背景[7]。新兴风险的不断涌现促使人们需要对其进行精准研判。而提升对新兴风险的认知水平，首先需要通过不断学习专家学者对新兴风险领域内的相关研究成果，增强对新兴风险本质、特征及其演变规律的认知，把握新兴风险背后的结构要素以及演化规律，从源头上防范化解重大风险，真正把问题解决在风险萌芽时。其次要进一步提升社区工作人员风险应对的专业能力，提高对风险科学判断形势和驾驭各类新兴风险的能力，为社区公共安全治理工作和精准应对新兴风险提供一定的知识积累。要通过提高社区人员综合素质，深刻领会党中央对于安全风险防控的战略部署，把风险范围内的相关工作防好控好。在社区开展工作中，要发挥各主体参与的积极性，增强对各类风险的感知力、洞察力和预判力。最后，社区工作人员要扎实做好调查研究，对社区内的风险源、风险点要精准排查，针对不同的风险隐患提出相应的应对策略，利用好互联网等大数据平台，对风险做出预警，并通过模拟风险演化路径积极准备完备的应急预案。

(三)创新城市社区公共安全治理中新兴风险的应对方式

社区安全治理中存在的工作人员风险意识淡薄、风险应对专业能力不足、风险管理机制不完善等问题，严重制约了社区内的安全治理工作。单一的新兴风险应对方式，已不能适应社区内安全治理工作，故需要创新。创新新兴风险应对方式，首先，必须坚持党的领导，善于组织社区居民参与到社区管理工作中，增强居民参与感，调动风险应对中的积极因素。其次，要切实维护居民利益，依靠社区居民战胜风险挑战。其三，城市社区要加强制度建设，建立风险评估的相关制度、标准和程序，完善风险防控机制。社区公共安全治理中要形成以家庭为点、以网格为线、以社区为面的防控机制，通过点、线、面结合形成系统的风险责任链条，织密守牢社区安全防护网。其四，社区内还需要建立健全风险研判机制、风险评估机制、风险协同机制和风险责任机制，通过机制作用，切实推进新兴风险的应对措施。要站在时代和全局的高度，以科技化、智能化的网络平台与制度化、常态化的风险防控紧密结合，以科技支撑提高各种风险检测系统、信息报告系统等精细化水平，促进风险的管理工作，创新应对新兴风险方式，为城市社区公共安全治理提供制度和技术支撑。

(四)融合城市社区公共安全治理中新兴风险的治理资源

在目前社区治理资源结构性分散的情况下,需要社区加大资源整合的力度，使各项安全功能能够在面对新兴风险时“拧成一股绳”，形成应对风险的合力，从而提高治理的有效性[8]。为应对新兴风险，可以从部门、功能、制度等方面对社区资源进行整合，从社区安全治理理念、治理手段、治理成效等方面保证社区公共安全治理资源得到合理配置。首先，政府可以通过加大对社区资源的投入，包括在公共安全产品或服务方面，避免出现资源短缺。其次，在社区资金方面，社区可以通过政府购买服务方式，或者挖掘社区自身潜力，引入市场、社会组织参与其中，提升社区自身经济效益，完善城市社区内部基础设施，为社区居民创造良好的生活环境并提供丰富和优质的公共安全服务。最后，融合治理资源可以从各个部门入手，通过打造多元网络平台，创建协同合作的社区部门互动模式，使资源发挥最大优势。面对日益复杂的风险挑战，治理资源的有效利用对应对新兴风险提供更多的公共安全产品或公共安全服务具有现实意义。

(五)明晰城市社区公共安全治理中新兴风险的治理边界

新兴风险的发展、演化模糊性造成城市社区公共安全治理边界的不明确。城市社区新兴风险治理是一个体系化构成、社会化防范的系统工程。新兴风险要素复杂多样，责任主体重叠交叉，在实际新兴风险应对中存在责任主体不明确，最后只能由政府承担相应责任的情况。因此，要提高新兴风险的处置效能，对于涉及到的相关部门应当按照法律规则进行合理处置，要进一步明确社区公共安全治理主体的权力与责任。当前，城市社区中行政化现象仍然存在，城市基层政府职能部门垄断着大部分资源和权力，因此需明确界定各个治理主体，如政府、社会组织、志愿者和个人的职能边界和职责范围。另外，在治理内容和治理重心方面，要明确并合理划分新兴风险的类型，强化对重点风险、重点人员的监督管理，统筹协调社区居民利益，增强风险防控主体责任意识。最后，要厘清社区自身的性质和发展方向，建立广泛的合作机制，全面清理社区组织承担的不合理行政负担，推动形成参与广泛、权责明确、协调有力的现代社区治理体系。