任中审计与治理效能提升——以国有大型股份制银行经济责任审计为基本视角

李 民，张 勇

（中国工商银行内部审计局西安分局，陕西西安 710065）

审计产生的客观条件之一，就是财产所有权与经营管理权的分离。在现代管理理论视野中，审计的主要目的是为了保护财产的安全和完整，保证会计资料的真实和可靠。因此从广义上讲，任何一种审计都是经济责任审计。而狭义的经济责任审计，是我国根据公有制为主体的实际国情，对党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经营管理责任进行的一种审计活动，是现代审计理论和方法与中国审计实践相结合的一种制度创新，是具有中国特色的一种制度安排。

2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）。《规定》明确要求，经济责任审计可以在领导干部任职期间进行，也可以在领导干部离任后进行［1］。由此看来，经济责任审计可以根据开展时间节点分为任中审计和离任审计。就国有大型股份制银行的内部经济责任审计目的来看：一方面，是对行使国有资产管理职责人员权力的有效监督，是维护国有资产保值增值的内在要求，也是《规定》基本要求在企业内部的延伸落地；另一方面，则是银行高级管理人员任职资格核准的前置条件［2］。这表明，做好企业内部经济责任审计成为客观评价干部的现实需要。正是基于这一基本认识，我们就对如何发挥任中审计作用、提升经济责任审计效能谈点体会与建议，以之为促进国有大型股份制银行持续稳健发展服务。

一 任中审计具有的比较优势

在经济审计实践中，国有大型股份制银行内部近年来衍生出一种介于任中审计和离任审计之间的具有独特性的“类离任审计”方式，即领导干部已通过党委提名（考察）环节，审计部门则根据组织部门委托开展审计。这一方式的审计是目前国有大型股份制银行经济责任审计的主要方式，但就其本质来看仍是离任审计，所以本文中将其归属于离任审计范畴。

由于离任审计在干部任用环节中具有特殊作用，使其具备了突发性、集中性和随机性等特点，同时也间接产生出诸多突出矛盾。一是紧张的审计资源与高标准审计质量之间的矛盾。由于离任审计项目常与机构计划内审计项目时间冲突，在审计资源紧张情况下，离任审计项目组经常由临时抽调人员组成，部分人员不熟悉被审计对象的基本情况，缺乏经济责任相关审计技术，客观上就会影响到审计质量，极易产生审计风险。二是审计对象与整改主体不符之间的矛盾。由于离任审计的对象是经营管理者个人，但在问题整改环节被审计对象已经离开原工作岗位，整改主体则常常被视为被审计对象的所在机构。审计对象与整改主体的背离，常常导致问题整改效果不佳，消减了审计的监督约束效力。三是审计过程粗疏和结果运用严谨之间的矛盾。由于离任审计对象通常为拟提任或转任的领导干部，大部分新任职岗位已定，只需履行审计报告程序。在此情况下，作为内部审计人员受“多栽花、少种刺”思维定式干扰，反向决定了审计发现质量不高。四是审计要求高和报告质量低之间的矛盾。离任审计旨在全面评价被审计对象在任职期间的履职情况，但由于审计报告需与被审计对象沟通并归入人事档案，同时也需报送监管机构。这就容易产生风险外溢，客观上导致被审计对象与金融机构不愿暴露太多风险。由此看来，作为经济责任审计两种形式，离任审计更侧重于对被审计对象履职能力的事后评价，而任中审计则侧重于监督和预防，更具弥补离任审计“先天不足”的比较优势。这些先天优势，具体体现在如下几方面。

1.任中审计的计划性更强。相比离任审计的突发性和随机性，任中审计可依据一定条件而分阶段、分步骤选取被审计对象，纳入年度审计计划，形成常态化审计模式，从而提升审计质量和效果。一是计划性更强的任中审计，有利于审计资源的优化配置，即审计部门可以有针对性地建立经济责任审计团队，并强化政治理论、财经政策、审计技术培训，提升团队人员综合业务素质。二是有利于审计资料收集，即审计组可持续收集涉及被审计对象分散在其他项目中的审计资料，为审计开展提供充足准备。三是有利于问题查深查实，即审计时间跨度可以不受干部任用程序限制，对深层次问题和潜在风险能深入分析研判，从而不断提升审计发现质量。

2.任中审计的整改效果更好。由于任中审计整改主体仍为被审计对象，这就能确保问题主体和整改主体的统一，从而提升整改效果。一是任中审计可使被审计对象重视程度更高，这主要在于任中审计结果作为组织部门评价干部的重要参考，对被审计对象不断提升管理水平更具指导意义，且在客观上促使被审计对象整改问题的积极性变得更高。二是任中审计可使整改的时效性更强，这是由于被审计对象仍有调配资源的权力，可以在审计过程中边查边改，提升问题整改的效率和效果。三是任中审计可使被审计对象的整改配合度更高。由于任中审计报告不作为人事档案资料，也不报送监管部门，被审计对象更有动力将问题及时整改，避免在离任审计时仍存在类似问题。

3.任中审计结果的运用更广。在认识上我们应看到，任中审计结果的运用可以更为广泛。一是可运用于离任审计。空间上，离任审计可对任中审计发现问题开展回头看，客观评价被审计对象的整改效果。时间上，离任审计的时限可从任中审计后开始，以降低离任审计难度和压力。二是可运用于干部考核评价。根据《规定》，要把经济责任审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考，任中审计报告自然可为组织部门提供更翔实的佐证，并为干部考核提供多样化参考。三是可运用于干部监督。任中审计不仅能动态地对领导干部的行为进行及时评价，更重要的还能对在职领导干部的任职行为进行有效监督和有力规范，有助于廉洁从业建设，达到审计一个、警示一片的作用。

4.任中审计的风险防控效力更强。经济责任审计是具有“审事议人”特征的评价与管理。如前所述，离任审计侧重于事后监督评价，而任中审计则变事后监督为事中监督，角色就从“查错”转为“监督+防范”，更能有效发挥审计的风险防控作用。这主要是由于作为干部监督管理的重要环节，任中审计一方面前移风险防控关口，做到防患于未然，避免小问题酿成大风险；另一方面可更早发现并处置风险，及时拔除“坏树”，避免带病提拔领导干部［3］。

二 科学确立任中审计的具体对象

相比于组织部门委托的被动式离任审计，因任中审计的对象在确定上更加灵活、自主性更大，并可从干部管理、业务监督、风险体系建设等多维选取。就一般情况看，在以下3 个场景下可将审计对象纳入年度审计计划。

1.坚持管理导向，把固定任职期限作为任中审计的对象。一般情况下，商业银行境内经营机构主要负责人任期通常为5 年，但在实践中仅有少数负责人任满一个任期，通常在3 至4 年就会转任或获提拔任职。据此，可选取其任职3 年后的时间节点来开展任中审计。这一任职期限的任中审计，既能通过较长的审计期限反映被审计对象的经济责任履职能力，也能对其任职期间的经营能力给予全面评价，从而为组织部门干部考核评价提供有效参考。

2.坚持风险导向，把发生重大风险事件或案件作为任中审计的对象。当银行某一经营机构发生重大风险事件或案件时，一定程度上就反映其内部控制存在缺陷，可将其纳入下年度的任中审计计划，并重点关注内部控制体系建设、风险防控体系建设。在实践中，要以任中审计为突破口，跟踪风险事件或案件问题整改情况，分析深层次、体制机制性风险，对控制风险及时纠偏，通过问题发现与整改提升机构内部控制能力和水平，有效发挥价值增值功能。

3.坚持问题导向，把市场竞争发生较大波动时作为任中审计的对象。在任中审计实践中要突出管理审计特性，不仅要聚焦风险，还要关注对被审计对象履职能力的客观评价。譬如当某一机构在市场竞争中发生较大异常波动时，在一定程度上就反映出其负责人经营理念和发展导向上出现了偏差。因此，要发挥任中审计贯彻治理层管控意图，就要及时核实评价主要负责人落实上级战略部署的实际效果，及时纠正主要负责人因理解偏差、落实不力而造成的竞争能力明显下滑。同时，任中审计还可发现因业绩考核等导致的短视行为、经营成果的失真，为上级准确考核评价经营机构负责人提供真实参考。

三 积极探索任中审计的实践路径

在实践运行中，任中审计还要有可操作的实现路径，才能发挥其积极能动作用。以下5 方面，就是其实现的基本路径。

1.联席会议作用的充分发挥。任中审计受重视程度、审计质量、结果运用效能的提升，关键在经济责任审计联席会议作用的发挥上。为此，就要积极构建组织、纪检、审计部门一体化考核监督体系，促使经济责任审计在干部任用管理方面发挥更大更好的作用。具体讲就是应建立健全联席会议工作规则，积极构建贯通联动、统筹衔接、协同高效的监督机制，并根据事件触发条件来选取被审计对象，制定任中经济责任审计计划，加强审计结果的运用范围，从而使经济责任审计成为管理监督干部的重要形式。

2.评价体系的科学有效构建。经济责任审计是区别于其他业务审计的特殊形式，其管理审计特征更为浓厚。因此要多维度提升审计效率，就要构建差异化审计评价体系，突出其“审事议人”的本质。具体到商业银行而言：既要看当前发展形势又要看可持续发展能力，既要看经营业绩又要看风险防控，既要进行横向比较又要进行纵向分析，既要看主观努力又要看客观条件，从而构建定量与定性相结合、横向比较与纵向分析相结合的科学合理的任中审计评价体系。

基于这一认识，笔者建议将平衡计分卡引入经济责任审计评价指标体系之中。平衡计分卡是由哈佛商学院教授罗伯特、卡普兰等人于1992 年提出的，它将企业业绩评价与公司战略理论结合起来，在财务指标基础上增加了客户、内部经营过程、学习和成长3 个评价维度，从4 个不同视角将企业发展战略和业绩评价系统联系起来。其基本理论逻辑是：通过明晰组织战略和需要关注的关键绩效领域—明确各维度的目标—设定各目标的绩效指标—设定各指标的目标值—明确达到目标值的行动方案，与经济责任审计的理论逻辑具有一致性。

以某国有大型股份制银行一级机构主要负责人为例，“财务”指标即为经营业绩，主要评价被审计对象在任期内风险加权资产回报率、人均经济增加值、拨备前利润等；“客户”即为市场拓展能力，主要评价被审计对象任期内个人中高端客户、大中小型重点法人客户拓展及业务发展情况；“内部经营过程”指标即为可持续发展能力，主要评价被审计对象任期内中央和国家经济政策、总行发展战略落实情况、资产质量变化情况、中间业务收入市场占比情况、重大案件及风险事件发生情况；“学习和成长”指标即为员工队伍建设，主要评价被审计对象任期内员工离职率和平均收入变化情况，创新业务开展情况，个人遵纪守法及廉政责任落实情况。同时，作为银行业中层管理人员要将有效落实上级发展战略作为审计重点内容，通过各类指标赋予不同权重，就可全面评价被审计对象的履职情况，有效减少单纯财务评价指标带来的片面性。

3.项目体系的不断丰富完善。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十四次会议上就组织开展领导干部自然资源资产离任审计试点时强调指出，要紧紧围绕领导干部责任，积极探索离任审计与任中审计，领导干部经济责任审计与其他专业审计相结合的组织形式，发挥好审计监督作用［4］。这虽是针对领导干部自然资源资产离任审计试点工作强调的，但其精神实质却完全适合一切审计工作。习近平总书记关于审计工作的重要指示明确告诉我们，我国银行业内部审计部门应不断优化审计开展方式，充分考虑任中审计与其他审计项目的互补性，统筹安排审计对象和任务量，适时灵活开展任中审计。要灵活有效开展任中审计，在国有大型股份制银行的审计实践中就要做到三个结合。一是坚持与离任审计相结合，形成任中审计与离任审计互补格局，任中审计结果可广泛应用于离任审计，减轻离任审计工作量，提高离任审计质量和效果。二是坚持与业务审计相结合，将任中审计与绩效考评审计等项目相结合，可不单独出具审计报告，只在工作底稿中对相关人员经济责任进行界定，并交审计对象签署意见。三是坚持与持续风险监测相结合，有效利用持续风险监测长期性、持续性的优势，对被审计对象任期内履职情况进行全面画像，尽量避免重复审计，达到节约审计资源与提高审计工作效率之目的。

4.组织形式的实践主体创新。经济责任审计具有鲜明的政治性，是对领导干部履行职责的综合评价，结果运用也趋多样化。因此，要创新审计组织形式，采取多专业融合、多视角分析，形成包含组织、纪检、审计等多专业人才的审计队伍。一是组织部门的参与，可以增强审计权威性，更易受到被审计对象及机构的重视，可有效提升审计效率。二是纪检部门的参与，可以更好体现审计监督职能，将“审事”与“议人”更好融合起来，同时也便于对审计过程中所发现案件线索的及时转办，增强审计严肃性。三是以审计部门为主导，综合运用现场和非现场审计技术，从专业角度对被审计对象开展定量分析和定性评价，必要时可开展延伸审计。

5.工作机制的高效有序运行。要建立任中审计工作机制，增强计划性，制订年度计划和中长期经济责任审计计划。要与巡视巡察在时间上和对象上做到有序衔接，要与综合审计、专项审计计划在时间上和对象上错峰进行，要与离任审计形成互补局面，确保任中审计成为离任审计的基础与前奏，并使离任审计成为任中审计的继续和完善。此外针对任中审计中发现的普遍性、广泛性问题，以风险提示形式向其他机构发出预警，举一反三，推进银行整体风险控制能力提升。

四 有效提升任中审计的内在效能

党的十九届四中全会在部署健全党和国家监督制度体系时明确要求，要重视发挥审计监督、统计监督职能作用，实现以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调［5］。要认真贯彻落实党中央这一重大决策部署，作为国有大型股份制银行的任中审计就要重视发挥经济责任审计的监督作用，并成为体现党管干部原则、增强公司治理能力、预防和惩治腐败的内在要求和现实需要，从而使审计工作在公司现代治理体系中发挥更大更好的效能。在审计实践中，我们要把任中审计放在落实“从严治党、从严治行”战略高度来认识，以全面加强对“关键少数”实施精准画像和履职评价。就任中审计实践探索而言，如下4 个问题的解决应成为我们关注的重点之所在。

1.要建立任中审计成果有效转化机制。一方面，要构建任中审计结果与干部考核、任免、奖惩的有效衔接机制，将任中审计结果作为量化指标纳入领导干部评价体系。要依据任中审计结果，强化与审计对象的沟通，总结成绩、指出不足、提出要求，切实加强干部监督的警示与激励作用，有效预防腐败滋生，从而使任中审计结果真正作为考核、任免、奖惩干部的重要依据。另一方面，要对任中审计中所反映的问题能够透过现象，并通过相关数据、资料和背景有效分析机制、制度以及管理上存在的缺陷和风险，提高发现问题的敏锐性、准确性，从而实现通过审计成果的运用能促进被审计机构制度的进一步完善、经营风险有效防控及对领导干部的有力监督。

2.要建立任中审计成果信息公开机制。任中审计的重点在于监督权力运行和责任落实，审计质量和效力的提升重在结果的公开。审计成果的公开是对被审计对象权力和责任最有力的监督。因此，加快任中审计信息共享进度，完善任中审计结果公告制度和治理主体参与机制，切实增加公开审计信息的可理解性与实效性，可以倒逼审计质量提升，切实发挥审计效力，转化审计管理效益，最终提高企业竞争力。

3.要完善任中审计发现整改问题问责机制。要客观看到，公司治理不仅是面向现在的而且也是面向未来的，既是多元管理的过程也是持续改良的过程。由此看来，完善任中审计整改问责机制既是对审计发现问题本身的及时纠正，也是推进被审计机构治理能力提升的现实路径选择。因此，要把任中审计发现及问题整改作为领导干部绩效考核的重要指标，强化审计闭环管理，通过任中审计推进机构完善内部控制体系、强化市场竞争能力，促进银行内部管理水平的螺旋式上升［6］。同时，要重视发挥任中审计的治理效能，精准界定被审计对象应负的责任。自然，责任认定要注意有学者提出的应综合考虑审计发现问题的历史背景、决策流程、性质后果以及审计对象所起的作用［7］，避免一刀切。

4.要建立内部审计和纪检监察的协同机制。要以经济责任审计为切入点，强化合作模式，凝聚企业监督合力，就应该做到：一是内部审计和纪检监察应联合组队，采取项目化运作、团队化管理，在任中审计团队中各自发挥专业比较优势，切实提高审计组综合实力，统筹推进企业内部监督。二是工作环节上要相互促进，纪检监察部门结合受理的问题线索、信访举报，可为任中审计选取对象提供重要参考，审计部门也要及时向纪检监察部门移交在任中审计过程中发现的问题线索，或及时提请纪检监察部门研究处理审计整改责任追究事项。三是重视对复合型人才的培养，内部审计人员要加强纪检监察理论与组织人事方面的理论与业务学习，不断增强政治素养、提高政治站位，提高识别经营管理中违规违纪现象的敏锐度，有效避免“不把问题当问题”情况发生。纪检监察与组织人事部门的人员也要加强审计业务知识的学习，熟悉掌握内部审计方法，这又有助于提升纪检监察、组织人事工作的系统性与全面性。

概括来看，在国有大型银行审计实践中推行任中审计是有着较为明显的且适应结合审计预警和防范特点的一种新型审计形式或类型，具有诸多更具实际意义的比较优势。因此，为贯彻落实党中央从严治党精神与落实从严治行要求，就要从科学确立任中审计对象、积极探索任中审计实现路径、切实提高任中审计效能等方面来着眼着手，从而使经济责任审计更好地服务于国有银行稳步发展的大局！