航天法的主要特征与基本原则初探

黄建余，冯 旭

(北京跟踪与通信技术研究所，北京 100094)

一、前言

2013年第十二届全国人民代表大会常务委员会将《航天法》列入第三类立法规划项目，2018年第十三届全国人民代表大会常务委员会将《航天法》升格为第二类立法规划项目，航天法的制定进入到加快推进的阶段。《航天法》作为航天领域纳入立法规划的唯一立法项目，将是规范和促进中国航天活动的最重要的法律。发挥航天基本法的作用，对后续航天法律体系建设和加强航天法治具有重要意义[1-2]。

法律原则是法的基本要素之一，是法律的基础性真理、原理或是为其他法律要素提供基础或本源的综合性原理或出发点,是法律体系所不可或缺的。每一种法律体系或法律部门都有某些最后原则，从而引申出所有其他原则，这些最后原则就是基本原则[3]。例如，宪法中的“分权原则”、刑法中的“罪行法定原则”、民法中的“诚实信用原则”、行政法中的“合法性原则”以及国际法中的“主权平等原则”等。

按照法律原则的释义和分类，可以认为，航天法基本原则是适用于航天法律体系的、体现航天法根本价值的法律原则，是法律基本原则在航天领域的具体化，构成航天领域法律规则的基础和出发点。航天法基本原则对于航天法的制定具有指导意义，是对航天领域立法、司法、解释和法律主体的航天活动起指导性作用的强制性法律规则。

文章所指航天法是指国内规范航天活动的法律规范的总称，包括法律、法规、规章和规范性文件等；《航天法》则是航天法律体系的核心，在位阶上属于上位法或基本法。航天法的基本原则，需要在《航天法》的论证编写过程中得到体现。

二、航天法的主要特征

航天法具有国家制定和认可、规范权利和义务、由国家强制力保证等基本特征，还因航天活动的特殊性和航天法其调整对象的特殊性，又表现出航天法本身所具备的、区别于其他法律的一些特征，主要包括综合性、国际性、系统性和发展性四个方面。

(一)综合性

航天法是兼具公法和私法双重属性的多法律部门综合的特征[4-5]。航天事业发展初期，主要以国家航天为主。中国参加的以《外空条约》为代表的国际航天法(也称外层空间法)，赋予国家航天监管责任，包括航天发射许可、空间物体登记、航天活动损害赔偿、航天安全管理、航天产品和技术进出口管理等，这是国家航天管理机关依职权从事的活动，属于公法范畴，具有行政法和经济法的基本特征。航天技术发展带动商业航天的兴起，商业航天活动法律主体之间的合同关系和侵权关系，属于私法范畴，具有物权法、合同法、侵权行为法等民商法的基本特征。作为航天领域法律体系的基本法，《航天法》也应该是公法和私法的综合体。

(二)国际性

外层空间的国际法地位以及航天活动的国际性，决定了航天法的国际性特征[6-8]。《外空条约》第2条规定了外层空间(包括月球和其他天体)的法律地位，明确外空(包括月球和其他天体)属于国际公域，不得据为己有。航天器在外空的航行活动主要在国际公域范围。一国航天活动中的频率轨位协调、航天器管控和外空安全管理等，需要通过国际交流与合作才能实现。中国的航天法，也需要体现国际空间法的基本原则要求和国际履约义务。

(三)系统性

航天工程的体系性和航天活动主体的多样性，决定了航天法的系统性特征[9-10]。航天器研制、发射、运营、返回等是一个典型的系统工程，需要航天器、运载器、发射场、着陆场、测运控、地面应用系统等相互配合。航天活动主体，除了包括航天活动管理的政府和军队部门外，还涉及航天科研生产的国有企业事业单位和民营商业企业、航天基础设施建设和运行维护的相关单位和实体以及更加广泛的航天产品和服务提供者和用户。航天活动所形成的法律关系，涉及行政法律关系、经济法律关系和民事法律关系。随着航天探索利用领域的拓展，必然导致航天法主体的多样化、法律价值的协调化以及法律本体的体系化。

(四)发展性

航天技术、航天活动的快速发展以及航天领域社会关系的日益复杂，决定了航天法的发展性特征[7，11-12]。在外空探索、开发与应用的需求牵引和航天技术进步的推动下，人类航天活动的空间范围和活动形式不断扩大，航天法的调整范围和领域也随之扩大，必然推动航天活动社会关系向复杂化方向发展，特别是在外空商业化应用、外空军事化发展、外空资源开发等领域尤其显著。“立法先行”不仅是国际外空法的显著特点，也是国内航天法的一个重要特征。航天法的发展性要与航天事业发展水平和发展步伐相适应，合理地处理好法律前瞻性与事业发展规律性之间的关系，是国内航天法建设所需要关注的一个重要问题。

三、航天法的基本原则

无论在法律文件中是否明确规定，航天法的基本原则都是存在并具有自身基本特点[3]。一是顶层指导性，也就是对于航天领域的“事”和“人”的覆盖性广，宏观指导性强；二是稳定性，也就是充分体现航天领域的“社会价值”，这种价值是不会轻易改变的；三是抽象性，也就是在适用具体的“事”和“人”的权力和义务方面应该是原则性和抽象性的，可以称为“非决断性”特点，是法理学所说的“仅指向或有利于某种决定”。

航天法的基本原则，应符合以下三个条件：一是能够反映和体现航天法的本质属性，而不是其他部门法律的法律原则；二是应能大体体现和适应所有航天相关法律规则的要求，对具体的航天法律规则具有统摄功能；三是反映航天法的根本价值和时代精神。由此认为，航天法的基本原则至少应包括遵守国际法原则、安全与发展原则、利益保护与平衡原则三个方面。

(一)遵守国际法原则

目前，各国的航天活动同时受相关国际法和国内法(如有)的约束。航天活动从其性质上看具有国际性的特征，各国的航天活动必须符合以联合国五项外空条约为核心的国际外空法(属于国际法的一个分支)。这一义务的落实需要国内法作为衔接和保障。就各国的航天法而言，其立法的重要依据之一便是《外空条约》第6条有关国家对(无论是其政府部门或者是非政府实体从事的)航天活动承担国际责任以及对非政府实体的航天活动进行持续的授权与监督的原则性规定。

遵守国际法，是各国公认的处理现代国际关系的基本准则。在外空领域，有些国家为实施有关外层空间的国际条约义务而专门制定了国内法，有些国内法的制定本身就是实施外层空间国际条约有关条款的需要[13]。遵守国际法原则，不仅是航天法的国际性特点的体现，还是国际外层空间法的基本准则之一，对于保障外层空间探索与利用的秩序尤为重要。

中国《宪法》对于国际法和条约在国内的效力没有明文规定，但从2018年修正的《宪法》第67条第15款以及1990年发布实施的《缔结条约程序法》的规定来看，中国缔结或参加的国际法和条约在中国法律体制内与法律具有同等效力。根据中国的法律实践,条约在中国的适用大体上有两种不同的方式：直接适用和转化适用。《民用航空法》和《海商法》的规定属于直接适用，而《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》则是在中国加入《联合国海洋法公约》之后的转化适用[14]。在航天领域，中国参加了《外空条约》《责任公约》《登记公约》《营救协定》以及《国际电信联盟组织法》等其他相关多边或双边条约，这些国际条约应适用于中国开展的航天活动。中国颁布的《空间物体登记许可证管理办法》和《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》，就是中国加入外空相关国际条约后的转化适用。

当前，调整外空活动的国际法主要有《外空条约》《责任公约》《登记公约》《营救协定》和《月球协定》五个条约。联合国也通过了《各国利用人造卫星进行国际直接电视广播所应遵守的原则》《关于从外层空间遥感地球的原则》《关于在外层空间使用核动力源的原则》三项原则，还有《全面核禁试条约》《环境公约》等一些涉及外空的国际条约。这些条约和原则所确定的外空活动法律原则，是制定国内航天法需要遵守的国际法原则。归纳起来共有11项[6-7]，分别是：全人类共同利益原则、自由探索和利用原则、不得据为己有原则、限制军事化原则、援助宇航员原则、国家责任与赔偿原则、对外空物体的管辖权和所有权原则、外空物体登记原则、保护外空环境原则、国际合作原则、遵守国际法原则。

国际法的这些原则，理应为各国航天法所吸收并通过适当的条文加以落实。从各国航天立法实践来看，上述原则均通过不同方式转化为国内法的一部分。具体而言，各国航天法在落实国际法的权利、义务和责任方面，主要体现为遵守国际法原则。为遵守国际法，各国的航天立法又主要体现为维护外层空间的法律地位、明确国家在航天领域的权利、落实航天活动的限制性义务和要求、落实国家对航天活动的监管责任以及加强航天活动的国际合作五个方面。

第一，维护外层空间的法律地位[6-7]。《外空条约》《月球协定》都明确了外层空间的法律地位，虽然表述略有差异，法理概念上也不尽相同，但总体上可以定位为：外层空间不属于任何国家主权和管辖范围，甚至也不属于国际社会或全人类，它对所有国家开放，各国可以按照国际法自由探索和利用，但不得以任何方式将外层空间的任何部分据为己有。中国现行法律没有明确规定外层空间的法律地位，在中国的航天法中是否有必要以及如何界定外空的法律地位问题值得深入探讨。但是，国内航天法的法律规范不应与外层空间的法律地位相冲突，如在主张外空的权益时不应对外空的任何部分主张国家主权。

第二，明确国家在航天领域的权利。法是以权利和义务为机制调整人的行为和社会关系，权利和义务贯穿于法律现象中具有逻辑联系的各个环节和法律运行的全过程[3]。航天法也是以权利和义务为机制，调整航天领域人的行为和社会关系。由于国际法不能直接约束国内的自然人和法人，国家履行国际条约是需要以国内航天法作为中介。所以，与航空[15]、海洋等领域法律一样，国家权利应该由航天法明文规定、或包含在航天法的规范逻辑中，或可以从航天法的法律精神和法律原则中推定出来。

与领土、领空和领海的国家主权权利不同，航天法的国家权利不表现在对外层空间全部或部分物理空间的主权权利方面，而主要体现在国家独立、平等开展航天活动以及行使管辖和控制的权利等方面。

各国在航天领域的核心权利是自由探索与利用权。充分利用法律手段确保自由进出外空、利用外空、管理外空，已成为世界各大国制定实施国家航天战略、建立国际竞争优势的重要内容。根据《外空条约》，自由探索与利用权利体现为六个方面：一是基于和平目的自由探索和利用，包括自由进入、利用、科学考察；二是作为登记国对其外空物体(及所载人员)具有管辖权、控制权和所有权；三是对落入境外的本国外空物体拥有索回权；四是对他国计划实施的可能造成有害干扰的外空活动具有磋商权；五是对其他国家外空物体发射的参观请求权；六是基于互惠基础上的天体设施访问权。对现有航天法立法实践的观察发现，各国对外层空间的自由探索与利用权通常体现在国家政策文件中，一般不在法律文件中明文规定，而是体现在法律规范的逻辑和法律原则之中。

第三，落实航天活动的限制性义务和要求[16]。外空国际法除了赋予各国自由探索与利用的平等权利外，还明确了航天活动主体应履行的限制性义务，如充分注意义务、磋商义务、营救与返还义务、物体登记义务、保护外空环境义务等，以及一些具体的限制性要求，如为所有国家谋福利要求、和平利用要求、损害责任赔偿要求等。这些限制性义务和要求已经为大多数航天国家所接受，部分限制性义务和要求被转化为国内航天法的具体政策或法律规则。对于中国航天法，需要在维护国家利益的前提下，根据中国航天实际落实国家缔结或参加的国际条约的限制性义务和要求，以避免构成国际不法行为，规避航天活动的国际法律责任。《美国国家航空航天法》开篇就明确：“出于和平目的和为全人类谋福利，开展各项航天活动是美国的政策。”[17]《美国联邦法典》第51篇，明确了航天活动许可审查和空间物体登记的要求。《俄罗斯联邦空间活动法》第1条就提出：“应遵守……公认的国际法原则与规则、俄罗斯联邦参加或缔结的国际条约……”[18]《奥地利空间活动法》明确提及了按照国际公认标准，实施空间碎片减缓[19]。

第四，落实国家对航天活动的监管责任[15,20]。《外空条约》第6条赋予了国家监管航天活动的责任和义务，成为国家监管本国航天活动的行政权力。对于监管对象，既包括国家组织开展的政府航天活动、政府间国际组织开展的航天活动，也包括一国自然人、法人和非政府组织开展的各种性质的航天活动。对于监管的具体活动范畴，各国有“在外空的活动”“进入和探索利用外空的活动”等不同的限定。可以认为，国家监管应适用于“有意指向外空的活动”，包括为了航天开展的地面相关活动，也就是覆盖航天活动全过程和全要素。对于监管方式，按照联合国大会68/74号决议推荐的“国家空间立法示范法索非亚模本”，包括“许可”“登记”“持续监督”等基本监管要素，也包括国家承担航天活动损害赔偿责任带来的“赔偿追索”与“强制保险”等要素。落实到国内航天法，需要建立航天活动的许可、登记、监督和赔偿与保险等制度。

从各国实践来看，主要的航天大国都建立了空间活动的管理体制，明确了监管机关及其职责，许可制度、登记制度、损害赔偿制度就是落实这一监管责任的具体体现。从管辖范围看，基于属地、属人和保护性原则对相关航天活动实施监管已经成了各国的普遍性做法。

第五，加强航天活动的国际合作[20]。合作是国际法规定的国家基本义务，国际合作也是《外空条约》明确的重要法律原则。联合国1996年发布了《外空国际合作宣言》，联合国机制外也形成了一系列区域多边、双边航天国际合作协议，如《欧洲空间局协定》《亚太空间合作组织公约》等，形成了航天国际合作的法律框架与机制。当前，航天国际合作正逐步成为各国加快本国和全球航天发展的重要途径，是各国实现航天发展战略目标的重要途径和关键因素。美国的《美国国家航空航天法》《商业航天发射法修正案》，俄罗斯的《俄罗斯联邦空间活动法》，乌克兰的《空间活动法》，日本的《宇宙基本法》等，都对国际合作有专门的规定。中国2000年以来的每份《中国的航天》白皮书，都以专章的形式，阐述了中国航天活动国际合作的基本政策、主要活动和重点领域。

(二)安全与发展原则

安全与发展既是各国从事航天活动的基本需求，也是中国航天法立法的基本原则之一。

安全从广义的角度包含Safety和Security两个层面，国内也有将Safety翻译成安全，将Security翻译成安保以示区别。按照一般观点，Safety强调的是一种安全的状态，确保外界因素不会对人和财产造成损害，这种危险因素往往是人们可以掌控和避免的。Security泛指受到保护的条件或避免暴露于危险中，这种危险通常是有意行为所造成的，这种行为具有明显的损害倾向性。因此，航天领域的安全极可能涉及纯技术原因引发的安全防护需求，如减缓空间碎片、防止出现意外碰撞或确保空间操作行为的安全等，也包含可能对空间活动和空间资产安全造成损害的人为因素，如对卫星进行打击等。后者与军控和国防密切相关，也是各国航天法所关注的重点。

航天，起源于服务国家安全的军事航天活动。服务于国家安全和发展，一直是各国航天活动的重要目标。《美国国家航空航天法》明确提出：“为了美国的普遍利益和安全，要求对航空航天活动提供足够的保障。”美国航天活动，包括“与武器系统的研制、使用和防御有关的活动”，并“将那些有军用价值和军事意义的新的研究成果用于直接与国防有关的部门”。《俄罗斯联邦空间活动法》开篇就是“本法调整……巩固俄罗斯联邦国防和国家安全……为目的的空间活动”，明确规定空间活动目的包括“巩固国防，保障俄罗斯国家安全”。日本2008年的《宇宙基本法》第3条明确提出，“空间开发利用必须……为确保国际社会和平与安全以及保障我国国家安全作贡献”，解除了“非军事化”原则对日本航天活动的限制。中国2015年颁布实施的《国家安全法》，首次以法律形式确认外空在国家安全格局中的地位，明确“维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全”，对于依法维护中国国家外空权益、维护国家安全具有重要意义。

从发展的角度而言，目前可持续发展已经成为各国的共识，无论是在国际层面就国家从事的航天活动而言，还是在国内层面就政府部门和非政府实体从事的航天活动而言，可持续发展这一理念必须贯彻其中。

人类进入太空时代是航天技术发展的巨大成就，而外空探索和利用又不断促进航天技术的飞速进步。现有的外空法规则，无论是国际法层面，还是国内法层面，都以人类航天活动和技术的可持续发展和进步为基础和依托。同时，规则的出现和日益细化又促进和保障了航天活动和技术的可持续发展。从发展与安全的关系来看，发展有赖于安全的外部环境和技术要求，安全为发展提供了长期稳定和可持续的基础。毫无疑问，安全与发展原则是航天法的核心原则之一。当然，这一原则也可继续和具体拆分为安全原则、安保原则与可持续发展原则。

(三)利益保护与平衡原则

对航天领域的利益，可以从多个角度和维度进行剖析。例如，国际社会共同利益与国家利益、社会公共利益与私人利益等。无论是国际法还是国内法，以保护公共利益为出发点、适当平衡其他利益是主要的立法取向。

“公共利益”，不是一个确定的法律概念。“公共利益”的界定在法学界也未有一致意见[21-22]，但从公平、正义、安全、自由、秩序、效率等法的价值可以推断，保护公共利益应该是法的根本目的之一。在中国《宪法》《行政许可法》《民法典》《科学技术进步法》《民用航空法》《网络安全法》等多部法律中，均有维护“公共利益”相关的规则，这也是公共利益原则在中国法律中具有重要地位的具体例证。

维护公共利益的本质，是满足公众需要。当前，航天已经深度融入到国防建设、经济发展、社会生活、科技进步的方方面面，具有明显的公共利益特征，可以满足不特定社会成员的公共需要。卫星通信、导航、遥感等航天活动，可以带来维护世界和平、增强国家安全、发展社会经济、改善社会生活质量的社会公共利益；载人航天、月球探测、深空探测、外空资源开发等航天活动，可以带来拓展人类活动视野和空间、促进人类认知水平提升、带动科学技术创新发展的社会公共利益。满足公共利益，是航天法的根本目的，公共利益最大化也是航天法立法、司法和法律监督的基本目标。同时，还应该把航天法律法规的完善，作为实现航天公共利益的重要保证，达成航天活动的国际共同利益、公共利益和个人利益三者之间的平衡。利益保护与平衡原则，在各国航天法中又主要体现为四个方面。

第一，国际共同利益[8，12，14]。国际共同利益原则是国际航天法的重要法律原则，是对自由探索与利用原则的限制性原则。按此原则，航天活动是以“为全人类谋求共同利益”而开展的。该原则的核心，是共同所有、分享利益。其立法本意，是指外空探索和利用只有在造福全人类利益的情况下才是合法的。任何不顾他国和全人类的利益,为谋求单方面利益进行的外空活动,包括以商业或军事目的而利用,都是滥用权利的行为，但《外空条约》对如何实施这一原则缺乏明确具体的规定。各国往往都以平等、自由探索和利用外空原则为由,做出对自己有利的解释。在选择适用国际法时，也各有取舍，如主要航天国家都选择不参加《月球协定》[23]。各国航天法也基本反映了这种政策取向，如美国2015年的《外空资源探索和利用法》就引起了国际法学界的广泛争论。所以，国内航天法不应只是消极适用国际共同利益原则，而应当以维护国家利益为目标，从法律角度鼓励新空间资源的合理开发与利用、提倡积极的空间环境保护行为、规范现有空间资源的有序利用、促进外空长期可持续发展、推进构建人类命运共同体。

第二，社会公共利益。公共利益是全体社会成员的共同目标，虽然中国法律没有明确公共利益的具体概念内涵，但从《宪法》第51条可以认为公共利益应该包含“国家的、社会的、集体的利益和其他公民的利益”。鉴于航天的战略性、前沿性和牵引性地位和作用，促进航天事业发展，推广航天技术与产品应用，建设航天强国，是符合全社会公共利益的需求。在国内航天法中，明确航天事业和各类航天活动的法律地位、建立促进航天事业发展的机制体制、保护航天法各类主体的合法权益、建立航天活动法律规范，是落实公共利益原则的具体体现，如在航天基础设施的开放使用方面，国家投资建设的航天发射场、航天测控运控系统、空间站、卫星导航系统、地面重大航天基础试验设施设备以及国家投资获得的航天信息资源等是航天公共利益的物化表现形式，具有非排他性和非竞争性的特征，应该依法对全社会开放利用，使国家、社会、集体和其他公民获益。

第三，利益平衡。公共利益与个体利益根本上是一致的，但公共利益与个体利益在现实当中常常存在着冲突。利益平衡，是在一定的利益格局和体系下出现的利益体系相对和平共处、相对均势的状态。法律是平衡社会各种利益的工具和手段，通过法律的权威来协调各方利益冲突，使相关各方的利益在共存和相容的基础上达到合理的优化状态。中国航天立法在落实公共利益原则的同时，需要注意处理好法律主体的利益平衡，主要体现在以下四个方面：一是处理好航天管理机制体制的均衡，应通过航天法协调确定政府和军队的管理职责，实现对二者利益的协调和平衡；二是处理好军民商航天发展的均衡，应建立健全航天领域政府和军队的采购机制，引导商业航天有序发展，实现航天产业和市场的多元化发展格局，提升国家航天能力；三是处理好航天资源的国家动员与补偿平衡，应建立为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要的航天资源征用与补偿机制；四是处理好商业航天发展之间的平衡，应健全航天私法体系，完善商业航天发展所必需的物权、合同、侵权、商事和经济法制度，弥补现行的《物权法》《公司法》《合同法》《侵权责任法》的不足[5]。

第四，效率效益。法律对于社会的重要意义之一，是以其特有的权威性的分配权利和义务的方式实现效率效益最大化。所以，效率效益原则,就是指在法规制定和实施过程中,要努力以最少的社会资源消耗获取最大的社会效果[3]。在航天法中，航天发射许可、航天安全管理等制度设计，应体现成本效益观念，优化管理环节和程序，提高管理效率效益；促进航天产业发展、推广航天应用、实施军民融合战略、培育航天产品市场等机制设计，应体现资源集约高效利用、倡导公平竞争和创新活力，发挥航天法的调节和激励作用，提高航天活动的效率效益，增强中国航天的竞争力。

四、结语

基本原则是法的灵魂。航天活动的特殊性，使航天法具有与其他部门法律不同的一些特征，客观上也就存在适用于航天法律体系的、体现航天法根本价值的法律原则。文章从航天法的主要特征着手，分析探讨了航天法的三个基本原则。文章是笔者参与《航天法》起草工作的一些理论思考和对航天法理论的初步尝试，希望对于推进《航天法》编制、加快中国航天法律体系建设发挥一些理论参考价值和实际指导意义。

航天法制建设是航天强国建设的重要内容，航天立法既要重视国际法的作用，又要充分消化和借鉴国外同类立法的先进经验，同时还要充分考虑中国航天事业发展的特点和规律，需要按照科学立法的原则精神，持续开展航天法的定位、概念、宗旨、原则和价值等理论层面的研究，推动航天法律体系论证、设计和建设工作，全面提高航天立法水平。