二战后德国养老保险制度改革及启示

杨伟国，袁 可

(中国人民大学 劳动人事学院，北京 100872)

一、引言

德国是近代西方工业化国家中第一个颁布社会保险法的国家。工业革命使得经济迅速发展，但与此同时，资本剥削本质使得工人被压榨，工人运动随之爆发。在这样的背景下，俾斯麦时期的养老保险制度产生。虽然其使用范围狭窄，规定并不完善，但为今后一系列的养老保险改革奠定了基础。20世纪初，德国经历了经济危机、纳粹统治等巨大动荡，原有的养老保险体系快速地瓦解和重建，催生了一系列以服务于当时的政治需求为主要目的的养老保险。

20世纪50年代，第二次世界大战(以下简称“二战”)之后，政府规定以现收现付制作为筹资机制，以此维护人民在动荡的政治经济环境中的基本利益。20世纪后期，德国进入后工业时代。经济发展逐步放缓，失业率不断上升，人口老龄化逐步加剧，人口平均寿命不断延长。在当时的环境下，现行养老保险政策具有高福利性和保护性，企业聘用难度增加，加剧了劳动力流动阻力。政府出台了包括提前退休在内的种种弹性退休政策，拓宽了养老保险的覆盖范围，加强了企业劳动力流动。

20世纪末期，一系列养老金改革政策应运而生。一方面，人口老龄化加重，经济增速缓慢，政府养老金支出占总支出比重不断增加，使得开源节流政策的出台成为政府的客观需求；另一方面，生活水平提升，人口平均寿命增加，使得延迟实际退休年龄成为可能。二战后的养老金改革内容分为以下四个方面：首先，细化部分退休和灵活退休政策，以此延迟实际退休年龄。其次，以里斯特养老金改革(Riester-Rente Reform)为主的私人养老金改革，缓解法定养老金占比过大的问题。利用杠杆作用扩大私人储蓄金积累，进一步提升养老金费率。再次，筹资模式转型。从现收现付制逐步引入基金积累制。最后，引入重要参数用于计算公共养老金，将养老金领取人数和缴费人数纳入制度模型。计算出的养老金将努力确保劳动所得大于提前退休所获养老金，不断控制锁紧提前退休条件。

文章对二战后德国养老保险制度的改革加以回顾，并结合当时的环境分析制度产生的原因。在此基础上，整理制度变革所产生的宏观变化以及最新的微观研究发现。最后，简要梳理了中国目前保险制度情况和社会环境，并根据德国经验提供参考性意见。

二、养老保险制度改革前期阶段——1957—1990年

20世纪50年代，二战后的德国立法者意识到资本市场的脆弱性以及当权者垄断操纵市场经济的可能性。阿登政府1957年的养老保险改革方案中，将现收现付制作为基本的筹资机制[1]。同时，取消了最低养老金政策，设立了养老金水平与毛工资相关联的动态养老金体系(Pay-As-You-Go,PAYG)，养老金给付由个人收入决定[2]43。该政策主张使劳动者退休之后，所得退休金仍然能支持与工作时一样的生活水平，这一动态体系一直延续至今。同时还规定养老金的领取标准为男性65岁，女性60岁。领取全部养老金，需要满足15年的缴费记录[3]。20世纪60～70年代的改革，使得当时德国的养老保险体系成为世界上最优厚的保险体系之一，这一体系提供了多种多样的机会，让劳动者可以在60岁时就有机会申请养老金，且替代率高达70%，为高工资、缴费年限长的劳动者带来了极大利益。

1972年，政府颁布实施提前退休政策，规定凡是工作满35年的雇员，可以申请提前退休，不扣发养老金[4]。此外，东德政府提升了包括公务员在内的相关人员养老保障待遇。引入了灵活退休机制。对于无职业能力者，退休金发放年龄提前到62岁[5]18。德国统一后，东德所设立的社会保障体系被并入西德。自此，劳动者开始可以自由选择灵活的退休渠道，企业用工意愿增加，劳动力流动性逐渐增强。1984年，养老保险的领取资格进一步放宽。常规养老保险从缴费满15年降至缴费满5年即可领取。按照新的规定，女性每生育一个小孩，就可以获得一年的养老保险缴费记录。因此，有许多实际缴费年限很低的女性也有资格领取常规养老金。这一时期，女性新增无工作能力保险金领取人数减少了30%，而常规养老保险金领取人数增加了30%[6]10。女性的社会地位进一步提升，政府鼓励生育力度进一步加大。

20世纪70年代，德国进入后工业化时代，经济增速放缓。1973年，石油危机导致了进一步的经济萧条，参加养老保险人数减少，公民收入下降[5]17。失业率不断增加，主要有两个原因：第一，工业发展逐步放缓，服务业逐步崛起。劳动力市场的结构变化，导致就业困难。第二，现行政策的高保护性和高福利性，导致劳动力流通困难。此外，人口结构方面也产生了巨大变化，人均寿命不断增加。平均寿命由20世纪初的45岁，到20世纪70年代已经增长到80岁以上，人口老龄化问题日益突出。65岁以上老年人口比例从战后的10%快速增长到15.6%[7]。与此同时，欧盟劳动力市场政策的出台，也促进了德国本国的劳动保障立法和改革。20世纪80年代开始，欧洲一体化进程不断深化。1993年，“德洛克白皮书”(Delors White Paper)在欧盟范围确定了劳动力市场改革的行动战略。1994年，埃森会议通过了“埃森战略”(Essen Priority)，旨在帮助就业和劳动力市场政策改革。1997年，欧盟成员国通过了《阿姆斯特丹条约》(Amsterdam Treaty)，把就业和相关市场政策纳入欧盟立法[8]。

从20世纪中期开始的一系列提前退休改革政策取得了明显效果。老年劳动者较早退出劳动力市场，因而缓解了年轻劳动力的失业问题，降低了失业率[9]。从20世纪80年代开始，社保资金的增速达到了4.7%，90年代达到了6.6%。但与此同时，德国同期的经济增速只有3.9%。社保支出过大的问题逐渐显露[10]16。此外，老年人的退休年龄和就业率降低，逐渐成为新的社会问题。1970—2000年，55～64岁男性就业率从80%降至50%[11]。面对与日俱增的发展困境，德国有着左翼色彩的民主党上台执政后，逐步推行收紧的社会福利政策，转而开始延长退休时间的可持续性养老保险改革[10]17。

三、养老保险制度改革核心阶段(可持续性养老保险改革)——1990—2007年

20世纪90年代，养老金支出不断增加。当时的社会保障政策促使大量失业人员不缴纳养老保险。而根据当时政策，大部分失业者可以领取就业能力降低养老金，也增大了财政压力。企业甚至让劳动者在有劳动能力的前提下办理失业，以便提前领取养老金。1995年，养老金占国民收入达到10%的警戒线。21世纪初，在全球金融危机下，国内生产总值增长率不断下降，也使得养老保险财政支出压力加重[12]。另外，德国面临日益严重的人口老龄化。根据经济合作与发展组织(OECD)数据显示，德国1950年老龄化比率为9.7%，2000年上升为16.5%，2010年上升为20.7%[13]。19世纪末低出生率和高老年抚养比的情况下，政府决定增加储蓄、缩减开支以维持养老保险体系稳固[12]。1998年，连续执政18年的科尔总理下台。当时，失业率高达10%，超过400万人面临失业[14]，政府每年支出的社会救济金达到财政赤字的一半。施罗德在联邦议会选举中，以“结构改革代替待遇缩减”的口号击败了正在不断压缩社会保险支出的科尔[10]17。综合国家政治需要和客观经济人口发展需求，德国长久以来较为稳定的保障体系开始动摇，一系列新的养老保险政策应需而生。

1992年的养老保险改革，象征着德国退休政策方向由促进就业增长转向维持系统可持续性。改革规定，从2001年起，逐步将退休年龄延迟至65岁，废除原先男性63岁、女性60岁的退休标准。除了延迟法定退休年龄外，还进一步作出了如下规定：首先，个人养老金缴费标准由占工资18.5%提升至19.2%，直接补贴养老金总数。其次，养老金增幅根据劳动者净收入增幅决定，而不是之前的毛收入，缩减了政府养老金支出[4]。最后，退休员工保险护理方面，取消高等教育信贷，需要自己全款缴纳护理保险费[5]18。

1996年，德国引入部分退休政策(Altersteilzeit，ATZ)。政策有三个目标：第一，提供工作和退休之间的过渡；第二，提供机会，使老年人可以选择性延长工作年限；第三，鼓励老年人再就业。ATZ最终满足了前两个目标。ATZ政策规定，年龄大于55岁，在3～10年内可减少50%的工作时间。如果在之前的五年中，有大于1 080天缴纳保险金的记录，即可获得法律补贴。办理部分退休的劳动者可以获得至少70%的全职劳动所得，以及至少90%的应有退休福利。此外，超过全额工资50%的劳动所得将免税发放。起初，部分退休的参与者可在60岁享受完全退休金。2004年，通过修正案将参与部分退休的劳动者退休年龄逐步推迟到65岁。另外，如果雇主雇佣的失业者为部分退休劳动者，劳动者即可获得由联邦津贴提供的20%的全职工资以及对应40%的养老金，鼓励企业雇佣老年人再就业[15]。部分退休政策实施后，结果只有15%～20%的部分退休劳动者得到了联邦津贴[16]。有研究者推测，雇主更希望通过ATZ合法减少现有劳动力，或转移雇佣更适宜的劳动者。也标志着ATZ的第三个目标，即老年人再就业的目标，并没有实现。但该政策确实降低了部分老年人退休意愿，延长了实际退休年龄。55～ 65岁的男性至少增加了平均0.6年的工作年限，同年龄段女性至少增加了平均1.1年的工作年限[15]。

1997年，德国议会通过了三项养老金改革内容：第一，彻底废除1952年失业和女性养老金；第二，在养老金的计算中第一次加入“人口结构因子”(Demographic Factor)，使养老金适应人口发展；第三，在保险精算中引入能力下降保险金。在1997年之前的保险精算中，只局限在10.8%的浮动范围内，数额取决于能力下降级别和63岁之前的年龄大小。保险精算在1997年改革后扩大了60岁之前的能力下降养老保险金收益额度[6]12。1999年，德国进行了养老金政策改革。在养老金计算中引入了人口因素。由于人口预期寿命的增加，养老金领取年限延长。增加的负担由正在领取养老金的两代人承担。政策包括：从2000—2002年，逐步将残疾人退休年龄提高到63岁，提前退休年龄提升到60岁；缴纳养老金满35年，可以在60岁时申请领取全额退休金；逐步减少最终废除遗属养老金[17]。除了延迟退休相应规定外，还将规定进一步细化，以确保养老金发放的精准性：首先，规定用分级的工作能力下降养老金，取代无职业能力养老金和无工作能力养老金，以此细分劳动者可工作状态，缩减无工作能力范围；其次，在养老金中增加对子女养育的投入，加大力度鼓励生育；最后，促进企业补充养老保险的发展，减轻法定养老保险开支负担[18]。

2001年，德国进行了里斯特养老金改革。其主要背景是，一方面，法定养老保险费率增长速度过快，法定养老保险占比过大。1999年，公民退休总收入中，85%来自法定养老金。另一方面，德国人口持续下降。1990—1993年，德国人口增长率逐年上升；1993—2008年，德国人口增长率逐渐下降；1999年以后，人口呈现负增长[5]21。因此，鼓励生育也被持续引入政策制定者的考虑范畴。为解决法定养老保险占比过大的问题，里斯特改革摒弃了之前的参量式改革，进行了养老保险的结构性改革，即通过政府设立一定的激励机制，构建相应的补充性私人储蓄养老保险。这样做相当于改变原有现收现付制的筹资模式，引入了基金积累制。里斯特养老计划由四种补贴激励方案构成，包括基础补贴、子女补贴、特别补贴以及税收补贴。首先，基础补贴要求劳动者将自己前一年的工资按照一定比例存入养老保险账户，以此获取全额基础补贴。此外，设立最低供款限额，确保资金流入。这项政策使得筹资模式转向基金积累制，但供款限额与劳动者子女数量成负相关。子女数量越多，供款限额越低。子女补贴则进一步鼓励生育，补贴金额从第一时期每年每个孩子46欧元，上升到最终每年每个孩子185欧元。2008年以后出生的孩子，可以享受到每年300欧元的补贴。子女补贴一直持续到孩子可以独立获得收入或者25岁以后[5]23，特别补贴针对25周岁以下的青年。对于刚参加工作的年轻人，只要参与到里斯特养老计划中，政府就给予200欧元的一次性补贴。税收补贴是针对存到里斯特养老保险账户的资金，可以作为特别支出项目享受减税或免税。数额从第一时期的525欧元到最后每年2 100欧元的免税额度。里斯特养老金引入了储蓄机制，使得在人口老龄化日益加重的情况下，储蓄额反而不断增加。GDP增长率与养老保险支出呈负向变动，意味着经济增长不再以扩大财政支出为代价。里斯特保险对于补充性商业保险的开发产生了巨大作用。自引入里斯特保险以来，德国法定养老保险占比由85%降低至70%，相应补充性保险占比提升了15%[3]。

此后，保险政策改革依然不断地更新迭代，主要体现在以下三个方面：首先，鼓励失业者就业，降低失业率，增加税收，缓解政府财政压力。2002年，德国开展“哈茨改革”(Harts Reform)。改革内容主要包括激励就业、创造就业岗位以及缩减失业保险支出。其次，在养老金的计算公式中加入相关变量，根据经济状况和人口老龄化导致的制度赡养率提高即时调节养老金待遇水平[19]。在养老金的计算公式中，引入“可持续性因子”(Sustainability Factor)和“人口结构因子”。在计算公共养老金替代率时，可持续因子体现了缴费年限与养老金替代率之间的关系，保证养老金领取者的替代工资增幅低于工作者收入增幅[18]。计算公式中引入责任分配指数，有助于维持养老金替代率在一定水平的前提下，不至于使缴费率有过快的增长压力。最后，不断延迟退休年龄。2007年，政府引入退休年龄宏观改革，退休年龄进一步上升，将从2012年的65岁，逐步提升至2029年67岁。领取养老金的缴费资格年限为最低45年的养老保险，满足这条要求的人可在65岁领取全额养老金[2]90。微观方面，政府积极推动了“动议50+”项目，鼓励50岁以上人群主动寻找就业机会[12]。为了鼓励就业，在寻找薪酬水平较低的工作时，可以获得福利部门对其进行一定标准的补偿。政府也从企业层面对招收50岁以上人群的企业进行一定的财政补贴，双向促进人们自发延迟退休年龄。

除了提高退休年龄外，政府还以控制费率的方式缓解养老金支出带来的财政压力。2001年《德国养老金改革法令》(Germany Pension Reform)规定公共养老金费率在2020年以前控制在20%以内，2030年以前控制在22%以内，一并推进商业养老保险发展[20]。2003年，施罗德政府提出了2010年议程，议程计划养老金替代率要从48%降低至40%，养老金缴费率从19.5%上调为22%，缩减政府养老保险开支。此外，继续发展私人保险，规模目标是占到整个养老金的15%，并逐步增加到25%～30%[2]91。

四、养老保险制度改革缓和阶段——2007年至今

2007年可持续性养老金保险改革之后，迎来了一个新的政策缓和期。其实在2007年的改革中规定，缴满45年养老保险，即可不受延长法定退休年龄政策的限制，就在极大程度上冲淡了改革力度[6]15。2010年，老年人就业状况进一步恶化，能够达到65岁的退休年龄领取法定养老金的老年劳动者仅占老年工作人群的20%。左翼政党联合工会对退休计划提出反对意见，认为延迟退休年龄至67岁 将意味着更严重的老年失业[2]91。2013年12月，由默克尔领导的德国大联合政府正式上台。届时，德国的经济实力较强，就业市场发展态势较好。截至2014年6月，养老保险滚存结余达339.8亿欧元，可支付德国全国1.85个月的养老金开支[21]。

2014年，《法定养老保险改进法案》(Entwurf eines Gesetzes über Leistungsverbess Erungen in Der Gesetz-lichen Rentenversicherung)提高了部分参保者的养老金待遇水平。首先，规定缴费满45年的劳动者，可以提前至63～65岁领取全额养老金。且此政策对于45年缴费年限的认定较为宽松，行使家庭功能以及短期失业都视作缴费[6]92。政策虽然延续了缴费满45年才能获取养老金资格的核心，但在计算工龄和退休年龄上加入了弹性，更有利于促进替代率激励机制。其次，这一新法规循序渐进延长退休年龄，1952年前出生的人可以在63岁退休，之后每推迟一年，退休年龄延迟两个月。最后，一项重要的改革措施是专为母亲推行的养老金措施，对1992年之前生育孩子的母亲(以及少数父亲)提供额外的养老金。此次改革，可视为德国对长期缩紧的养老金政策的一次微调。此前灵活的养老保险政策为改革提供了较强的操作空间，这一改革成为目前为止最显著的反弹政策，广泛拓宽了缴费45年的认定限度，并且给个人提供保证，可将完全退休年龄调整至63岁。改革后的退休政策很快流行起来，使得从20世纪初一直增加的实际退休年龄增速放缓，逐步停滞[6]15。

2017年，政府进一步灵活了1992年制定的部分退休金政策。在新系统中，部分退休者每年超过6 300欧元的收入只有40%计入养老金，雇员可以获得60%。德国政府希望借此鼓励部分养老金领取者延伸劳动供给[6]16。目前看来，养老保险政策缓和的意图已经十分明确，但内容仍然较为温和，没有触及和撼动可持续性养老保险改革的框架，但这些举措已经引起广泛的社会讨论，仍然需要政策给出完善的答案。

德国养老保险取得了积极的成果。从20世纪70年代至20世纪末期，老年人就业率呈下降趋势，55～69岁男性就业率从1970年的64.2%下降至1990年的40.5%[6]3。从20世纪末期开始，老年人就业情况明显改善，55～69岁的老年人就业比率从1989年仅有的男性36.8%、女性21.5%，增加至2018年男性59.5%、女性48.6%[22]。这一就业率的增长一直延续至今天。津贴领取方面，由于能力下降津贴和养老津贴在政策上的交叉，德国男性的津贴领取年龄从1980年的58.2岁逐步上升至2015年的61.9岁。

目前，德国官方的退休年龄已经从65岁增加至67岁。然而，实际平均退休年龄在64岁左右。由于人们对于退休年龄的选择意愿增强，研究者们从微观层面研究了德国民众的退休决策。有研究表示，当实际每周工作时间大于意愿每周工作时间时，人们更倾向于提前退休。因此，提供部分退休，即缩短工作时间，可能有助于提高个人延迟退休决策的概率[23]。此外，受教育程度和个人健康程度也会影响退休决策。受教育程度高、健康程度高的老年人群体，更愿意延迟退休年龄，也更愿意在退休之后从事有薪水和无薪水的社会劳动活动[24]。

另外，有研究数据表明，德国劳动者的退休意愿年龄为61.83岁，要低于实际退休年龄的63.58岁，即劳动者被迫在岗位上工作更长年限。平均来讲，劳动者的劳动年限要超过自己退休意愿1.75年[9]。而研究者们更进一步表示，改革后的政策很可能会倾向性导致低技能工作者被迫延长退休时间，以赚取维持生计的工资[25]。此外，更详细的关于意愿退休年龄和规定退休年龄的调查表示，劳动力市场的弱势群体，即低学历、低收入和低技能的劳动力群体，会更容易被迫延长工作时间，进而退休年龄显著晚于自己的意愿。这很可能意味着，改革后的养老金政策，使得特定群体非自愿的延长工作年限，因而加重了社会不公平的现象[9]。对于低技能低收入蓝领工作者来说，提前退休的机会不断缩紧，他们被迫延迟退休年龄，且在并不舒适的工作环境中继续工作。

五、德国经验对中国的启示

中国21世纪人口增长放缓，人口老龄化加重，经济增速放缓，生产结构逐渐向第三产业转型。在此背景下，养老保险制度也面临着一系列改革需求。应该从中国独特的国情出发，参考发达国家养老保险政策和改革方法，制定更适宜中国发展的养老保险制度。

中国在2000年开始，逐步进入老龄化社会。2019年，根据国家统计局的数据，65岁以上人口已经到达12.6%。养老保险基本支出随之上涨。目前中国养老金体系主要包括第一支柱基本养老保险、第二支柱企业养老保险和第三支柱个人商业养老保险。根据人力资源和社会保障部《中国社会保险发展年度报告2016》，截止2016年，中国第一支柱、第二支柱和第三支柱的参保率分别为76.2%，5.6%和7.58%。具体来说，基本养老保险的参保人数为88 777万人，参加企业年金的职工人数为2 325万，占比2.6%。由此可知，中国补充性养老保险发挥的功能微弱，主要养老金还是依靠政府的基本养老保险。

在参保人数增加和过度依赖基本养老保险的双重压力下，人力资源和社会保障部《中国社会保险发展年度报告2019》的数据表明，政府对此财政补贴的数额已经从1998年的24亿元，上升至2017年的8 004亿元。按照这样的增速，各级财政规模将达到1万亿元以上，以后每年还需增加1亿～2亿元。而不断增加的财政支出，会导致政府日益严重的收不抵支。2010年底，中国养老金已经产生了1.7亿元 人民币的缺口[12]。更有精算结果显示，2018—2022年，养老金收不抵支的省份数量将维持在13～14个。因此，一方面，通过政策促进企业和个人在养老保险方面的投入，是中国未来养老保险政策改革的客观需求；另一方面，中国众多私营企业和个人劳动者都承担着较重的经济负担，人均GDP还远不如发达国家，所以直接鼓励增加养老保险支出，或者增加储蓄性支出，需要关注可能会引发的社会矛盾和人民经济问题，因而应该逐步开展实施延迟退休计划，同时发展灵活退休政策。2020年，社会科学院财经战略研究院发布的《中国经济体制改革报告2020年》，提出了渐进式延迟退休年龄和引入弹性退休机制的建议。

最后，值得注意的是，中国失业率居高不下，养老保险覆盖面不足，与发达国家相比仍然具有显著差异，新的政策应当适应中国的特殊国情，全面改善人民生活水平。2019年中国社会科学院举办的《社会蓝皮书》报告会指出，中国养老保险覆盖人数已超过9.3亿人，近年来有明显增长。但由于人口基数庞大，养老保险的覆盖问题依然显著。而各个行业养老保险的覆盖情况和覆盖金额各不相同。2015年，中国城镇养老保险平均替代率为31.44%，而机关事业单位养老保险替代率为90%以上[4]。此外，中国在严峻的就业压力下，政策逐渐偏向鼓励多种形式的灵活就业，而在多种多样的就业环境下，养老保险的第二支柱和第三支柱缺乏相应的法规，导致个人层面缺乏更适应新就业形势的养老保险通道。

因此，在制定养老政策时，除了基础的延迟退休年龄，也可以适当发展多种退休政策，引进部分退休等更弹性化的退休机制。此外，明确多种就业形势的劳动群体接受养老保险的方式和渠道，也是随着目前社会发展，人民日益显著的保障需要。并且，还应当考虑将出生率、失业率、社会经济状况和社会就业形势一起协同纳入社会保障体系政策制定的考虑范围之内。