新加坡延迟退休政策的变迁及启示

代 懋，张 雅

(北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100083)

新加坡是世界上老龄化进程最快的国家之一，自2000年正式进入老龄化社会以来，其人口结构始终以较快的速度持续老化，预计在2032年的时候新加坡65岁以上的老年人口将达到90万，约占总人口的18%。从20世纪80年代开始，新加坡就已有关于延迟退休政策的讨论，发展至今可以按时间顺序将其变迁主要分为三个阶段：摸索阶段、引导阶段和成熟阶段。每一阶段的社会经济因素都对政策的走向和决定产生一定的影响，在这些以人口老龄化加剧、人口预期寿命提高及巨大的社会保障压力为主的多种因素作用下，新加坡逐步形成多重保障、渐进实施的延迟退休政策体系，并在2012年正式引入返聘(Re-employment)的概念。截至2020年8月，新加坡实行的法定退休年龄为62岁，重新雇佣年龄为67岁。政府已宣布将在2021年7月1日正式推行新的退休年龄和重新雇佣年龄，届时退休年龄将延长至63岁，重新雇佣年龄延长至68岁，并逐渐延长直到2030年将“两龄”分别提高至65岁和70岁。

中国的人口再生产类型一共经历过三次转变，最终在20世纪末21世纪初进入低出生率、低死亡率、低自然增长率的“三低”阶段，与现代经济发达和较发达国家的情况类似。“三低”阶段下，中国人口结构老化加剧，据《中国发展报告2020：中国人口老龄化的发展趋势和政策》显示，2020年中国65岁及以上的老年人约有1.8亿，约占总人口的13%[1]。同时人口红利持续减少，随着国民预期寿命逐步延长，社会老龄化程度不断加深，劳动力市场供给短缺问题日益凸显。为了有效地解决这一问题，党中央、国务院从2008年开始尝试将延迟法定退休年龄作为解决劳动力不足问题的突破口，讨论研究具体实施办法。当时人力资源与社会保障部(以下简称“人社部”)已有“小步渐进”方法的设想：男、女职工分别从2015年和2010年开始推延退休年龄，每3年延迟1岁，最终在2030年之前到达65岁。2013年6月，迫于就业压力等多重原因，人社部暂缓推进延迟退休的实践，转而进行学术方面的研究和探讨。2013年11月，党中央十八届中央委员会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确中国将制定出台渐进式延迟退休年龄政策，从2018年开始，女性退休年龄每3年延迟1岁，男性退休年龄每6年延迟1岁，直到2045年男女性劳动者均在65岁退休。2020年7月出版的《2020中国社会保障发展报告》建议在2025年之前正式将男女职工的退休年龄统一到60岁，并将65岁作为目标退休年龄，同时将养老保险的最低缴费年限提高到20年。但是截至目前，中国的延迟退休还停留在政策决定和建议阶段，未有正式相关法律规定或文件出台。

总体来说，新加坡与中国步入老龄化社会的时间相近，延迟退休政策的制定和实施同样经历了漫长过程，其长期积累的政策发展经验对于中国来说有着积极的借鉴意义。

一、摸索阶段——经济腾飞，探索立法保障(20世纪80年代—1999年)

经历了20世纪80年代的经济消沉期后，新加坡迎来经济腾飞，这是政府决定延迟退休年龄最关键的推动力，人口结构老化和中央公积金(Central Provident Fund，CPF)强制缴费体系负担重是政府探讨延长劳动时间的主要前提条件，在经济态势快速发展和劳动力支撑不足的情况下新加坡完成了法定退休年龄从无到有的制定工作。

(一)经济复苏，缺乏劳动力支撑

20世纪80～90年代是亚洲经济发展整体上行时期，新加坡推行出口导向型战略，重点发展劳动密集型加工产业，推动经济实现复苏和快速发展。迅速腾飞的经济创造了大量的市场就业机会，需要充足劳动力作为支撑，然而当时新加坡国内的劳动力市场却面临着两大难题。

一是政府早期采取的高压政策和干预工资制度使得劳动力供给远低于市场出清水平，形成短缺，导致就业率低下，与当时国家经济发展需求不匹配。于是，新加坡放弃了对劳动力市场的高压和干预政策，全力追求经济发展。在这十年间，新加坡的失业率波动下降，从事专业技术、行政管理、文书和销售等职业的员工占就业总数的比例不断提高；与个体户或无薪家庭佣工相比，有偿雇员占就业总数的比例较大，并且仍在持续增加；劳动力受教育程度也在稳定提高，未受教育的就业工人比例大幅下降；新加坡的就业组合逐渐得到优化，GDP和国民的实际人均收入都得到了较大的提升，分别提升了77.5%和78.0%[2]。在一定程度上，快速增长的经济改善了劳动力市场状况，失业率、人均实际收入和就业组合等指标较之前均得到了优化，但是早先政策造成的劳动力缺口无法在短时间内完全填补。

二是急速下降的人口生育率和老化的人口结构限制了适龄劳动力的补充和更替，无法提供足够劳动力支撑。人民行动党(People’s Action Party)自执政以来，始终推行的是抑制生育的政策，致使新加坡人口增长十分缓慢，1990—1995年期间，新加坡人口自然增长率为14.4‰，与1950—1955年期间人口自然增长率37.5‰相比，下降了23.1‰[3]。从新加坡独立到20世纪80年代间，人口增长变动主要受生育率变动的影响；20世纪80年代以后，移民净迁入的增长成为新加坡人口增长变动的主要动力。当时新加坡的常住人口年均增长率保持在2.0%左右，但生育率自1975年开始就低于人口更替水平，这也印证了大量净移民才是拉动人口增长的动力[4]，也从侧面体现出这一阶段劳动力市场因本国劳动力不足而对外来移民产生了较大的依赖性。

与此同时，现代医疗技术的提高和人们生活居住条件的改善促使人口死亡率不断下降，居民寿命持续延长。20世纪90年代，新加坡人口预期寿命、居民年龄中位数和老年人口的抚养比等数据都在稳步增加，老年人人数比重呈现持续上升的态势，数量庞大的老年人口群体让新加坡政府不得不重新思考如何调整当前退休政策以使之符合国情。

(二)高缴费率的强制储蓄，依靠工作时间累积

公积金缴费率是CPF的核心组成部分，不仅影响着它的保障范围和保障程度，还与雇员的收入、企业经营成本和国家竞争力有着密切的联系[5]50。深受这一阶段新加坡迅速复苏的国内经济和不断扩大的就业态势的影响，公积金缴费率从1986年开始与经济增长率进行同向调整，最终在1991年缓慢上升至40%并保持到1998年，其中由雇主缴纳20%，雇员个人缴纳20%。总体来说，这一阶段雇员每个月进入个人公积金账户里的钱总共占雇员月薪资的比重较大，并且强制缴纳的政策规定账户里的存款不能由个人自由支配，而是由国家“代替”保管，因此，雇员退休后享受福利的水平和层次完全由薪资收入决定。据新加坡人力部(Ministry of Manpower，MOM)统计的数据显示：1987年，大多数劳动者的月收入处在低于1 000美元的水平，其次是月收入介于1 000～1 999美元和2 000～4 999美元的两个范围内的群体，极少数劳动者能获得超过6 000美元的月收入[5]56。有限的工资收入和强制缴纳的高缴费率公积金，都证明劳动者如果想积累足够的资金来为退休后的养老生活提供保障，就必须增加劳动时间。

(三)在立法层面规定退休年龄

1993年以前，新加坡实际上没有法定的退休年龄，这就意味着雇主能够以“退休”为理由解雇任何年龄的工人，当时公司通常让雇员在55岁时“退休”。1988年，政府鼓励雇主和工会自愿将公司规定的退休年龄从55岁提高至60岁，然而只有10%的人愿意做出改变[6]。迫于经济发展的压力和同期人口结构的变化，新加坡政府决定在立法层面确定退休年龄和其他相关政策，加强对雇员就业资格和工资收入的保障。

1993年4月28日，新加坡政府推行《新加坡退休年龄法》(The Retirement Age Act)。其中，第4条对于最低退休年龄做出三款相关界定与说明：一是雇员的退休年龄不得低于60岁或近似年龄；二是雇主不得以年龄为理由解雇不到60岁或规定退休的雇员；三是一旦有雇主违反了上述第二点即视为犯罪，他(她)将被处以不超过55 000新元或不超过6个月的监禁，严重者将面临两者并罚的情况。这一法案正式以法律的形式将新加坡的退休年龄确定为60岁。

1997年亚洲经济危机爆发，新加坡经济遭遇衰退期。为保证企业的劳动成本、竞争力和社会的就业率，新加坡政府于1999年下调了公积金的缴费率，将雇主为雇员缴费的部分减少10%，雇员缴费率不变。同年，新加坡政府颁布《退休年龄法(修订)》将退休年龄由60岁提高至62岁，并且规定雇主可以在延长员工退休年限时为其减少一部分薪资，最高可达10%。在缴费率向下调整的情况下，为了保证退休前能在退休账户积攒足够的资金以维持以后的生活，延迟退休成为更多新加坡人的选择，这也充分响应政府推出的延迟退休年龄的举措。从本质上讲，《退休年龄法案》杜绝了雇主因年龄原因而过早解雇较年长的员工。

退休年龄的及时调整为新加坡的经济腾飞打下基础。20世纪80年代以后，新加坡已经正式将第三产业服务业确定为经济重心，退休年龄的延迟为当时的经济发展保证了较为充足的劳动力人口。据MOM统计，2006年，24%的65～69岁的新加坡公民选择继续工作，可见有部分比例的老年人的就业需求也通过退休年龄的延迟得到了满足。但不可忽视的是，20世纪后期，劳动人口的增长很大一部分依靠的是外国劳动力的迁入而非生育率的提高。日益放宽的移民政策逐渐造成本国公民的不满，这也为新加坡政府接下来调整移民和就业政策做了铺垫。

二、引导阶段——转换方法，引导反聘模式(2000—2017年)

进入20世纪以来，新加坡面临着一系列新的社会经济问题，如老龄化社会的到来、席卷全球的经济危机等。这一时期新加坡退休政策的新变化与特征是引入返聘与重新雇佣的相关规定，并采取软性引导的方式逐步推进完成。

(一)人口增长率持续走低，人口结构持续老化

据世界卫生组织(WHO)公布的数据，2000年，新加坡65岁及以上人口占全国总人口的比例达到7.4%，正式进入老龄化社会。尽管政府推出了财政补贴、退税激励等一系列优惠政策来鼓励有负担能力的家庭生育更多孩子，但国民已经形成“少生育”的概念，人口出生率并未因此得到提高，新加坡的自然生育率仍在人口更替水平以下[3]。在生育率和出生率均持续走低的情况下，新加坡人口增长的问题依旧没能解决，人口结构持续老化。与此同时，新加坡的老龄化进程虽然起步晚，但增长速度较快，65岁及以上老年人口占比在2010年升至9.0%，已发展至与其他发达国家不相上下的阶段，并预计在2030年达到23.3%[7]，总体呈现出时间短、速度快的特点。

随着生活居住条件的改善和现代医疗卫生技术的提高，人口死亡率显著下降，国民的预期寿命也出现大幅提升。2000年新加坡男性平均预期寿命为78岁，女性平均预期寿命则达到了83岁[8]，这意味着大多数新加坡人的寿命可能比当时62岁的官方退休年龄长20～25岁。老年人口总数的日益庞大使得老年人口抚养比明显上升，对于年轻人来说意味着更加沉重的养老负担，对于老年人来说也面临着老年生活无法得到充分保障的问题。在这一阶段的人口结构下，如何通过延长老年人口的劳动时间来解决劳动力不足的问题是政府和国民共同关心的话题。

(二)外来劳动力政策调整，市场空缺增大

20世纪末，为了实现经济快速增长并满足由此产生的劳动力需求，新加坡允许大量的移民入境(其中大部分是以容易遣返的外国合同工的形式)，吸引了大量的外国工人。2006—2009年，非公民人口比例增长超过两倍，然而非公民在人口中所占比例的增加使得新加坡的民族矛盾心理更加显现，外国人才和不断增加的永久居民被视为抢占本国工作机会的竞争者，加剧了社会紧张局势。在面临新一届的大选之前，人民行动党为吸引选民投票，针对“外来劳工涌入影响本地人就业”这一热点话题做出反应，对外籍劳工人数迅速增加采取了限制措施，2009年和2010年，大幅消减了新加坡永远居住权的申请人数[9]。在这之前，人口增长大多依靠被接纳为公民的人数的增加，公民人口的年增长率不到1.0%，一旦收紧引进外来劳动力政策和移民政策，劳动力增长的速度将变得更加缓慢。

作为开放型的经济体，新加坡受全球金融危机影响较大，出现严重经济衰退。据MOM发布的《职位2019空缺》报告(Job Vacancies 2019 Report)显示，2008年新加坡的劳动力市场就已出现28%的职位空缺，2009年升至29%，截至2010年9月已达33%，每三个职位空缺中就有一个职位至少六个月找不到人填补[10]。除了人口增长缓慢导致适龄劳动力补充不足以外，还有两方面原因：一是国际金融危机后新加坡加大经济转型的力度，本就强度大的服务业工作岗位更加无人问津；二是新加坡政府收紧了引进外国劳工政策，并提高劳动税，导致外来劳动人口减少。在人口老龄化速度加快、青年劳动力不足、劳动力市场职位空缺扩大而经济发展亟需复苏的情况下，新加坡政府开始探讨让老年劳动力能够重新投入劳动力市场的有效方法。

(三)中央公积金入不敷出，支取压力大

CPF系统在设计之初是为了应对当时平均寿命为61岁的情况，随着人口寿命增加以后越来越多的人变老，原有的制度设计已经无法满足国民的需求。据中央公积金委员会计算，如果国民从事全职工作，以净工资收入的40%公款率连续供款大约35年，在60岁退休以后大约可获得相当于退休前收入20%～40%的退休收入[11]。以2006年为例，当时每位CPF会员的平均账户余额为40 598美元，低于人均GDP 46 832美元，根本无法满足一般人在退休以后至少需要的20年的资金的要求[12]。在62～65岁 期间，即使退休会员可以分期每月支取退休金，但无法获得其他额外资金，仅凭公积金制度不足以解决养老需求。还有部分低收入者在达到退休年龄后，账户未满足最低存款额标准，无法支取退休金，只能选择继续工作。为了让国民积累足够的公积金，新加坡政府提供了12亿元的延期付款奖金，但是这些仍无法应对老龄化带来的支取压力。2007年，新加坡政府推出长寿保险(Longevity Insurance)作为公积金的补充，通过减少雇员每月提款数额、延迟公积金发放和提高最低存款年长等方法，延缓公积金的使用速度。然而这些方法都建立在一个前提之上，即雇员有机会得以延长工作时间，在达到退休年龄之后可以继续就业。

(四)借鉴日本经验，软性引导返聘方式

综合上述经济发展的需求和人口结构情况，新加坡老年人口就业问题不仅关联着劳动力市场的供应不足和职位空缺，还影响着CPF系统发展的稳定性和持续性。随着寿命的延长，许多新加坡人希望能够工作更长时间。工作不仅可以提高老年人口的财务安全性，还可以增加生活目标感；保持活跃的老年劳动力能继续为组织作出宝贵的贡献，雇主也可以利用越来越多经验丰富且技能熟练的老年工人来补充劳动力空缺。出于上述背景和原因，新加坡政府开始研究其他发达国家采取的使长寿劳动者工作更长时间的办法，多个国家的经验表明如果仅仅提高退休年龄可能不是最有效的方法。2005年，政府联合全国雇主联合会(Singapore National Employers Federation)和全国职工总会(National Trades Union Congress)组成三方合作伙伴，开始探讨如何帮助62岁以上人口继续工作，鉴于当时普遍采用的是以资历为基础的工资制度，年长员工的数量会影响企业成本和生产力，因此仅靠提高退休年龄可能会导致适得其反的效果。2006年，日本率先以立法形式对重新雇佣(也称返聘或再就业)加以确定，它要求雇主向达到退休年龄的符合条件的老年工人提供再就业合同。与此同时，它给了雇主对工作范围、工资和其他雇佣条款进行合理调整的灵活性，换句话说，在达到退休年龄后，劳动者将得到一份工作，但不一定是相同的工作或相同的工资。这种灵活性将有助于年长劳动者工作更长时间，而不会给雇主带来不必要的负担，于是新加坡政府决定引入返聘等类似方法。

2007年，新加坡政府宣布返聘第一步是在2012年将再就业年龄延长至65岁，最终计划在2017年延长至目标年龄67岁。2011年，新加坡国会正式通过“返聘处理办法”，根据规定，劳动者在退休之后可在自愿的基础上继续工作，这也为之后出台相关法律打下基础。2012年年初，新加坡政府颁布实行了《退休与重新雇佣法令》(The Retirement and Re-employment Act，RRA)，正式上调员工可以重新受雇的年龄。凡是年满62岁法定退休年龄的员工，只要健康状况和工作表现良好，雇主都有法律义务为他们提供时间长达3年的返聘合同，直到他们年满65岁。合同双方每年签一次，这种“返聘”方式也是变相将退休年龄延迟至65岁。同时，法令为保障雇主的权利不受损失，不要求返聘的雇员工资与之前的薪水保持同一水平，而是保留雇主视情况作定夺的权利。如果雇员原在单位没有能提供给适龄退休员工的岗位，那么单位需要向雇员提供一定的补贴，一般是雇员最近三个月的工资。2017年，重新受雇年龄提高至67岁，并取消1999年颁布的允许雇主为年满60岁员工减薪的法律规定，完成本阶段返聘进程。

这个政策的推行见效明显，MOM公布的数据显示，年满62岁的新加坡员工获得重新受雇机会的比例高达98%，年长居民(55～64岁)的就业率也达到新高。2015年，新加坡65岁以上仍在工作的老龄人口数量远超十年前的高龄劳动力数量。这一法令的通过除了能为老年劳动力继续提供大量就业或“返聘”机会，使其获得工作更长时间的机会、挣取稳定收入、增加个人退休账户存款外，还为雇主提供了灵活性，让其可以根据组织需求继续雇佣有经验的老员工。从2008—2018年，55～64岁 以及年龄更大的居民的就业率都增长了约10%[6]。

三、成熟阶段——坚定推进，“两龄”同时延长(2018年至今)

近年来，新加坡经济发展总体呈现下滑态势，GDP增速放缓，传统优势产业制造业的产出下降[13]，面临较大经济增长压力，亟需拉动就业促进发展；与此同时，人口预期寿命和受教育水平等人类发展指标进一步改善，为延迟退休提供支撑。通过对重新雇佣模式的摸索和引导，新加坡老年劳动者的就业率显著提高，企业也得以从更大范围的劳动者群体获取人才，因此新加坡政府相信返聘模式现在仍然是正确的选择。结合延迟退休年龄和返聘方法出台后老年劳动力在工作中表现出的持续生产力的成功实践经验，李光耀政府在2019年宣布将修改原有法令，同时提高国民退休年龄和重新雇佣年龄。

2018年5月，为加强对老年劳动者的支持，MOM宣布成立年长员工劳资政工作小组(Tripartite Workgroup on Old Workers)，着重针对三个议题进行讨论：审议退休年龄和再就业年龄的长期相关性以及如何开展下一步行动；研究高龄劳动者的公积金供款率(缴费率)及其对退休后保障能力的影响；推动建立具有包容性、先进性和重视老年员工发展的工作场所。该工作组还与1 500多名公众、工会和商界领袖进行了接触，以了解他们的关切，并寻求既有利于工人又有利于企业的建议。

2019年4月，劳资政工作小组就“两龄”的顶限调整的讨论进入后期阶段，提出包括调高退休年龄、重新雇佣年龄和年长员工公积金缴交率等22条建议并被采纳。

(一)“两龄”首次同时延长

新加坡总理李显龙在2019年的国庆群众大会上表示，新加坡将把法定退休年龄和重新雇佣年龄分别延长3年，具体步骤为从2022年7月1日起退休年龄从62岁延长至63岁，重新雇佣年龄从67岁延长至68岁；到2030年，退休年龄逐步延长至65岁、重新雇佣年龄逐步延长至70岁。与此同时，公务员将会成为延长“两龄”的第一批受益者，公共服务部门将从2021年7月1日起率先进行第一步调整，“两龄”分别延长至63岁和68岁。

退休年龄增长的年限取决于新加坡人口寿命增长的幅度，自1999—2019年，国民的健康预期寿命增加了3年多，因此退休年龄将在2022年7月从62岁提高至63岁，再就业年龄将从67岁提高到68岁。最终到2030年，退休年龄将升至65岁，而再就业年龄将升至70岁。

(二)年长劳动者公积金缴费率上调

工作小组建议将已年满55岁和60岁的居民的公积金缴存比例从2021年开始逐步上调至与未满55岁人群一致，具体缴交办法为：56岁至60岁员工的公积金缴交率从26%增加至37%，61岁至65岁员工的公积金缴交率从16.5%提高至26%，66岁至70岁员工的缴交率从12.5%增至16.5%。

公积金的提取年龄并不与退休或再就业年龄挂钩。在55岁的时候，公积金成员可以提取一部分存款；到65岁时，公积金成员则可以开始每月领取剩余的储蓄。以往年长员工公积金缴费率的降低是为了核销其高工资成本，随着新加坡工资从以资历为基础向以业绩为基础转变以及年长员工的就业能力得到改善，这一群体的缴费率不再降低而是被调高。为增加退休前储蓄，MOM宣布未来十年内可能将公积金缴费率的区分年龄从55岁提高至60岁。

(三)完善其他配套措施

除上述两项有明确推行时间的措施以外，工作小组还提出了更多待推行的办法，其中包括：组织针对年长员工的职业规划会议，讨论职业发展和再就业问题，重新设计工作以提高生产率和工作时间；推行支持返聘的特别就业补贴(Special Employment Credit)，自愿重新聘用65岁及以上雇员的雇主可获得最多相当于雇员月薪3%的额外补偿；颁发就业补助金以帮助劳动者寻找其他工作或接受再培训；将外科保险计划中雇主提供的医疗福利调整为额外的医疗保险供款或其他弹性福利；提供更多兼职再就业机会；利用WorkPro计划提供各种资助，创建适合老年人的工作场所等。最后工作小组建议在未来十年内建立一套工资抵销政策，以纾解退休及再就业年龄的调整和CPF费率的改变。

四、新加坡延迟退休政策的启示

不少国内外机构针对中国延迟退休的顶层设计提出过建议[14]，如国际劳工组织提倡“用若干年时间统一男女的(延迟后)退休年龄，2015年公告决定、2025年开始执行，并在2045年完成”；世界银行建议“男女退休年龄均每年上调6个月，逐步延长到65岁，女性劳动者用时更久”；中国人民大学课题组提出，“从2020年开始每年延长一定月数，女性劳动者(调整速度)快男性劳动者(调整速度)慢，最终在2040年统一男女退休年龄为65岁”……虽然这些建议的起始时间和具体推行方法各有不同，但都具备逐步渐进调整的特点。

中国学界对于延迟退休也产生了热烈的讨论，学者们分成持赞成和反对观点的两大群体。赞成的学者大多从人口预期寿命延长、养老保险基金负担重和社会经济发展水平提高等角度出发提出见解：李晨和罗丽娜[15]提到人口老龄化加剧和人口预期寿命延长是世界各国共有的现象，因此延迟退休成为了世界主流。田月红和赵湘莲[16]构建了中国基础养老金的精算模型，通过蒙特卡洛模拟方法测算得出延迟退休年龄有助于中国养老金结余，进而加强财务的可持续性。郭纳言[17]认为中国目前人才培养的时间和力度都有所加大，延迟退休可以拉长劳动者实现教育投资回报的年限，可以鼓励劳动者提高学历水平，进一步提高全社会受教育程度，也能一定程度上缓解社会就业压力。持反对观点的学者大多认为，老年人口再次进入市场会挤占适龄劳动力的就业机会、老龄劳动力无法支持企业转型，并且因为个人寿命和健康状况存在不同而有可能造成社会不公。张娜[18]认为延迟退休年龄会限制适龄劳动力发挥才能，减少企业活力，阻碍企业进行转型升级和创新发展。王晓慧[19]提出延迟退休制度的实施过程中容易产生“寻租”等不公平现象，公司有可能以延迟退休为借口非法辞退职工。曾霞和姚万军[20]通过构建实证模型检验出延迟退休年龄政策对青年、中年和老年劳动力失业率均具有冲击效应，并且对青年群体的冲击作用最为显著。

新加坡的延迟退休政策发展至今一共经历了三个不同阶段，在应对人口老龄化挑战、填补劳动力市场空缺、缓解公积金支取压力和促进经济增长等方面作出了突出贡献。中国进入老龄化社会的时间与新加坡相近，但在延迟退休相关政策的制定方面还处于软性引导阶段，新加坡的政策发展历程和实践经验对于中国完善延迟退休政策制订、减少政策推行阻力有着积极的借鉴意义。

首先，中国政府及相关部门要坚持以弹性、渐进的方法灵活延长退休年龄。延迟退休年龄是基于中国社会经济发展形势和人口结构做出的决定，中国法定退休年龄从1978年第五届全国人民代表大会正式确定以来从未更改过，有着稳定而牢固的实践历史，这意味着它的推进必定要经过一个复杂而漫长的过程；与此同时，人口预期寿命、国民受教育年限和初始就业年龄等指标都是逐年增长的，退休年龄要迎合这些指标增长的速度进行调整。虽然“小步渐进”的设想在2008年就已提出，但距今已过去了十余年，初始推行时间和具体实施办法要根据现在的国情实事求是地修改和调整。新加坡三个阶段的实践经验也充分证明了延迟退休并非是一蹴而就可以完成的工作，其政府在2019年国庆大会宣布的计划是作为近十年逐步推进的工作任务提出的。中国政府应时刻关注延迟退休政策实施和执行的走向和效果，针对劳动力市场的不同特点进行变化与调整，增强延迟退休政策的有效性，坚定不移地为中国经济社会的蓬勃发展助力。

其次，中国政府应当做好相应配套保障措施的完善工作。在2013年人民网联合咨询机构所作的关于养老保障的调查中，有68.6%的受访者反对延迟退休[21]，有学者将其归因为“中国劳动强度大、时间长，且保障劳动者权益方面的法律法规不尽完善，执行也有失位之处。”因此，中国政府不能简单将延迟退休作为弥补养老金缺口的手段，而应该优化其他相关政策制度的设计，扩大财政投入，加大对劳动者的保障力度。以新加坡为例，在延迟退休的初期政府就以法规的形式确保雇员在薪资方面应享有的保障；在转型阶段，政府宣布退休年龄延长的同时还增加了面向老年人口拨发的医疗补贴，确保老有所依。中国在实践延迟退休政策时，一方面，可以从养老金的替代率入手，核算调整不同年龄段劳动人口的缴费率以确保他们退休后能够获得足够资金维持生活；另一方面，可以在医疗保险或住房公积金部分依据工作年限基于不同比重的补贴，减少劳动者除养老外的其他压力，减少老年劳动力再就业的后顾之忧。

最后，中国应当尊重人民的意愿，在充分沟通的基础上逐步引导延迟退休。这要求政府及有关部门在政策制订和试验阶段多次开展民意调查，从人民关注的问题和角度入手，解决切身实际问题。还可参照新加坡的劳资工作组形式，联合全国总工会、人力资源与社会保部和发展改革委员会等机构组建多方工作小组，不同领域的专家学者和人民代表针对延迟退休课题展开深入研究并将研究结果和建议定期公示，最终在政府牵头、社会各界广泛参与、人民需求得到满足的情况下，实现中国延迟退休工作的完成。