环境民事公益诉讼损害赔偿金管理模式探析

任宁宁

郑州大学法学院，河南 郑州 450001

自2015 年环保组织可以提起环境民事公益诉讼以来，环境民事公益诉讼在实践中的发展状况一直受到大家的关注。截止2019 年11 月1 日，在裁判文书网上可以找到将近两百个关于环境民事公益诉讼的案件，虽然案件的数量在逐年地增长，但环境民事公益诉讼中有大量的实践难题。其中一个难题是，除了一些地方立法，相关立法对环境民事公益诉讼的损害赔偿金应该由谁管理未做具体规定。实践中，法院的做法也不相同，赔偿金的归属对法院也是难题。如不加紧规范，会带来资金管理的风险以及使用的风险。以此为基础，根据公开的判决中法院的做法以及地方经验，反思环境民事公益诉讼损害赔偿金管理的实践困境，比较实践中不同模式，从而为环境民事公益诉讼损害赔偿金管理提出相关建议。

一、环境民事公益诉讼损害赔偿金管理现状

（一）案例引入

1.案情概要

中国生物多样性保护与绿色发展基金会、秦皇岛方圆包装玻璃有限公司环境污染责任纠纷案①。一审法院判决，方圆公司因非法排放大气污染物给环境造成损害，应依据鉴定报告确定的损害数额154.96 万元予以赔偿，上述费用方圆公司应付至秦皇岛市专项资金账户，用于秦皇岛地区环境污染治理修复工作。

二审中，中国绿发会上诉请求中认为，判决将“损失”部分“付至秦皇岛市专项资金账户”，没有法律依据。上诉人既不知道这个账户是否存在，也不知道这个账户资金的使用规则，也没有判决上诉人对该专项资金管理使用的监督权。二审法院认为，一审法院参照《生态环境损害赔偿制度改革方案》，并结合本地区实际情况，将环境损害赔偿金直接付到秦皇岛市专项资金账户，用于当地环境修复并无不当，上诉人中国绿发会该项上诉请求，本院不予支持。

2.案件争议焦点

环境损害赔偿费用付至“秦皇岛市专项资金账户”并用于“秦皇岛地区环境修复”是否具有法律依据的问题。

3.法院判决

关于一审判决将环境损害赔偿费用付至“秦皇岛市专项资金账户”并用于“秦皇岛地区环境修复”是否具有法律依据的问题。二审法院认为，因环境公益诉讼是一项新的诉讼制度，制度构建尚在不断完善过程中。关于环境损害赔偿金如何管理及使用，最高人民法院指出“落实全面赔偿规定，探索设立公益诉讼专项基金，设立适合本地区环境公益诉讼发展的资金运作模式，由造成环境损害后果的被告承担损害赔偿金”。中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，规定了环境损害赔偿金作为政府非税收入，全额上缴同级国库。一审法院参照上述规定并结合本地区实际情况，将环境损害赔偿金付至秦皇岛市专项资金账户，用于当地环境修复并无不当。上诉人中国绿发会该项上诉请求，本院不予支持。

从这个案例中，可以看出，原告如果针对专门账户一无所知，也不知道这个账户资金的使用规则，而且也没有该专项资金管理使用的监督权，那么就会导致原告不满意判决结果从而针对环境民事公益诉讼中损害赔偿金的管理提出上诉请求。实践中出现了不同的做法，不同的管理模式会带来不同的结果。法院针对赔偿金的管理没有作出统一的判决，是因为法律对于赔偿金的管理并未做统一的规定。相关司法解释曾对环境民事公益诉讼损害赔偿金如何管理以及适用做了具体规定，但是考虑到地方可能对赔偿金的管理有不同的规定，且财政体制也会面临困难，所以最终只做了原则性的规定，并未做统一的规定。其实，这也承认各地的不同的做法，在保证赔偿金的专有用途之外，灵活判定赔偿金的管理主体。

（二）司法实践中赔偿金管理模式

1.专项资金管理账户

在北京市朝阳区自然之友环境研究所与中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司，支持起诉单位中国政法大学环境资源法研究和服务中心，在大气污染责任纠纷中②，原告认为，被告长期向大气超标排放污染物，多次受到行政处罚且未整改合规，危及大气环境，损害了社会公共利益，违反了相关的法律法规。被告应当及时采取有效措施，防止污染和危害，及时改正违法排污行为，主动履行环境保护义务，落实遵守相关法律规定的企业责任，承担因环境侵权造成的法律责任。本案争议焦点为关于大气污染治理费用的使用和管理问题。大气污染治理费用的管理和使用，始终是社会普遍关注的问题，如何使大气污染治理费用发挥保护环境、修复遭到破坏的环境起到真正作用，也是审判机关关注的环境民事公益诉讼发展的实践难题。法院根据当地财政厅、环境保护厅、高级人民法院、人民检察院联合印发了《关于吉林省生态环境损害赔偿资金管理暂行办法》，认为本案污染治理费用资金将存入吉林省生态环境损害赔偿资金管理账户，用于吉林省环境保护和治理。

2.上缴国库

在阜阳义杰商贸有限公司、张栋杰环境污染责任纠纷案中③，原告认为，被告在生产过程中，违法通过渗井向地下排放含有乙醛肟、甲硫醇钠等化学成分的废水，造成潘寨甲鱼场养殖的鱼类死亡，也严重污染周围的土壤以及地下水。原告请求判令五被告承担本起环境污染造成的生态损害36.138 万元。法院判决，被告于本判决生效之日起十日内共同赔偿生态环境受到损害造成的损失36.138 万元（该款项上缴国库，用于修复损害的生态环境）。由于当地并没有设置专门资金账户或者专门的基金会，甚至当地并没有关于环境损害赔偿金管理的条例或者办法，所有法院判决将赔偿费用交付至法院执行款专用存款账户或者直接上交国库。

3.法院执行款专用存款账户

在衢州瑞力杰化工有限公司环境污染责任纠纷中④，浙江省开化县人民检察院认为衢州瑞力杰化工有限公司违反相关法律规定，擅自将生产过程中产生的上百吨工业固废填埋在山坳中，对周边的土壤、地表水等生态环境造成严重污染。由于堆放的时间较久，填埋场地及其周边土壤、水体仍受到污染，社会公共利益仍处于受侵害状态。法院判决，生态环境修复费用以及生态功能损失费由被告将费用交付至开化县人民法院执行款专用存款账户。因为当地没有专门的环境资金账户，所以法院让被告交付于法院执行账户。法院对于环境的修复缺乏专业性，这样的管理方式很难做到专款专用。

4.环境公益基金专用帐户

在江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案中⑤，原告认为，被告许建惠、许玉仙实施了污染环境的行为，已经严重污染到环境，发生了严重的损害后果，损害了社会公共利益，根据相关法律的规定，许建惠、许玉仙应当承担环境污染损害修复赔偿责任。法院判决：被告许建惠、许玉仙赔偿对其它环境造成的损失150 万元，该款于本判决发生法律效力之日起三十日内支付至常州市环境公益基金专用帐户。本案由常州市中级人民法院审理，因为当地设置有常州市环境公益基金专用帐户，所以法院判决费用交付于常州市环境公益基金专用帐户。这是近几年出现的新的管理方式，相较于其他的管理方式，这样的方式更加具有灵活性。

从法院的判决中可以看出，关于环境民事公益诉讼的损害赔偿金如何管理问题，一般法院的做法是只要涉及需要承担环境损害赔偿责任的，法院都会在判决中写明被告需要承担的环境损害赔偿金的数额，但是具体支付到哪里，司法实践中却大相径庭。有的要求被告支付到某专项账户，有的要求被告支付到某公益基金账户，有的要求被告支付到财政专用账户，还有的未说明支付到哪里，只在判决书说明这笔资金会交付到国库，用于修复被损害的生态环境，有的法院只说“指定账户”或者干脆直接回避这一问题。

二、地方对环境损害赔偿金的探索

我国地方立法对环境损害赔偿金管理与使用的实践成果。在地方实践中，地方对于损害赔偿金的管理方式，为今后资金管理进行的有益探索，但是也显现出一些困境。2014 年的最高人民法院曾对环境损害赔偿金的管理和适用进行了原则性的规定。云南省昆明市在司法实践当中的主要依据的是2010 年通过的《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》⑥。特别要指出的是，该办法第5条规定了救济资金的管理方式，即由昆明市环保局对救济资金统一管理，市审计局对救济资金的管理使用进行定期抽查监督。江苏省无锡市中院和市政府联合出台了《无锡市环保公益金管理办法》。《无锡市环保公益金管理办法》规定，环境公益诉讼损害赔偿金是环保公益金的主要来源之一，并由无锡市中院统一收缴，市财政专户统一支出管理。江苏省泰州市制订了《泰州市环境公益诉讼资金管理暂行办法》，设立专门的环境公益诉讼资金账户，规定了资金管理与使用相关事宜，泰州市的规定与无锡市的规定基本上一致，但亦有出彩之处。在其第七条公开了环境公益诉讼资金账户，通过这种形式募集社会公众的捐款并接受监督。浙江省绍兴市在司法实践当中的主要依据是《绍兴市生态环境损害赔偿金管理暂行办法》。该暂行办法规定，由绍兴市环保部门行使生态环境损害赔偿金的收缴、管理和使用三大职责。

从各地方制订的资金管理办法来看，损害赔偿金的用途是用于环境修复。但是，每一笔赔偿金仅限用于某一具体案件中确定的损害结果发生地的环境修复。如果针对某一特定区域的环境修复之后，剩余的资金就会纳进统收统支，不会用于其他地方的环境修复，不利于从最大程度上对环境进行修复[1]。但是，环境公益诉讼的目的就是多方面保护社会公众利益，所以损害赔偿金应该进行统一的监管，可以跨地区利用，充分利用资金，保持环境总体平衡。从专门的基金中支取相应的费用，可以更早的进行环境修复工作，避免损害进一步扩散，从而更好地保护环境。

三、环境民事公益诉讼损害赔偿金管理存在问题分析

（一）环境民事公益诉讼损害赔偿金管理不统一

从以上分析看出，司法实践中法院的做法大相径庭。正如第一个案件，中国生物多样性保护与绿色发展基金会上诉请求中认为，判决将“损失”部分“付至秦皇岛市专项资金账户”，没有法律依据。绿发会既不知道这个账户是否存在，也不知道这个账户资金的使用规则，也没有判决上诉人对该专项资金管理使用的监督权。正是由于法律并未对赔偿金的归属以及适用作出统一的规定，所以环境公益组织对于将“损失”部分“付至秦皇岛市专项资金账户”产生不信任感。司法实践的不同模式可能对损害赔偿金的管理以及适用并不能做到专款专用。环保组织为了社会公共利益提起环境民事诉讼，就是为了让已经破坏的环境可以得到更好地修复以及公众的享有的环境公共利益。但是实践中的不同做法，并不能让环境公益组织彻底信服，会降低环境公益组织提起环境民事公益诉讼的积极性。

（二）损害赔偿金的管理及使用缺乏灵活性

从上述案件中可以看出，有的直接交于国库，有的直接入当地财政。对于环境的修复需要大量的资金以及资金的及时到位，如果将损害赔偿金直接交于国库，由当地财政控制，那么可能损害赔偿金很难做到专款专用。而且由于审批程序复杂，需要层层审核，可能会造成环境修复资金不能够及时到位。

直接上交国库与进入法院执行款账户，可以认为是在“公权力主导下的资金管理模式”[2]。不管是司法实践还是地方立法都有体现，大多环境民事公益诉讼的环境损害赔偿金的管理是由公权力主导的。因为环境民事公益诉讼代表着公共利益，由代表着人民利益的国家管理。国家负有环境保护义务，也担负着保护人民公共利益的职能。所以，实践中，多会选择由公权力主导的模式。但是，这样的管理模式是否能更有效率地管理和使用损害赔偿金？从实践中看，效率并不高。因为相关管理规定，资金的流动需要程序。但是，为了防止环境污染区域扩大，修复环境需要及时有效。这样的模式可能导致资金使用的效率低以及缺少社会监督。首先，当环境民事公益诉讼损害赔偿金进入当地财政之后会与其他资金发生混同，这就很难做到专款专用。而且，损害赔偿金是用于环境修复的，代表着社会公共利益，与其他资金的性质不一样，用途也不一样。其次，由政府管理的损害赔偿金使用时，会经过复杂的审批程序，而且环境的修复需要及时性，这样的管理模式可能会导致资金不能够及时提供。最后，这样的管理模式缺少必要的监督。损害赔偿金如何使用以及运作机制，社会公众并不了解，而且环境的治理本身就是为了社会公共利益，所以社会的监督是必不可少的。

（三）缺乏社会公众参与

环境民事公益诉讼的实质就是为了社会公众的利益。环境污染关系到每个人的利益，损害结果危害着社会公共利益。无论是环保组织还是检察院都是代表着社会公众的利益提起环境民事公益诉讼。理所当然，环境民事公益诉讼的损害赔偿金管理及使用就应该让社会公众积极的参与进来，从而更有效地维护社会公共利益。还可以建立信息公开机制，及时有效地公布损害赔偿金的的运作过程，方便社会监督，公众也可以针对此提供建议[3]。目前，针对环境影响评价，生态环境部已经颁布了公众参与办法。可以看出国家对公众参与有关环境事项的支持，因此，损害赔偿金的管理以及使用也需要公众的支持。

四、环境民事公益诉讼损害赔偿金管理模式的建议

《生态环境损害赔偿制度改革方案》以及颁布的《生态环境损害赔偿诉讼司法解释》第十五条，即人民法院判决被告承担的生态环境服务功能损失赔偿资金、生态环境功能永久性损害造成的损失赔偿资金，以及被告不履行生态环境修复义务时所应承担的修复费用，应当依照法律、法规、规章予以缴纳、管理和使用。其并未对环境损害赔偿金做统一归属，所以实践中的做法并不相同。当然，每一种管理模式都有优势，但无论最终管理损害赔偿金的是哪一主体，资金的使用做到专款专用，资金的运行需要透明，社会公众的监督必不可少。因为环境民事公益诉讼的目的就是为了公益，赔偿金的管理与使用的目的更是为了公益。故应考虑建立一个独立于行政机关和环保组织的环境损害赔偿基金会。

当前各地开展的赔偿金管理多采取由环保部门管理或者上交国库，具有一定可行性和实践经验。环境保护部门作为政府部门，是公共利益的当然代表[4]。但是正如前文所说，不管是由环保部门管理或者直接上交国库，难以保证资金专款专用以及社会公正做不到有效地监督。环境损害赔偿金的管理如果处于封闭的状态，并不利于环境的保护[5]。环境民事公益诉讼的原告想要在诉讼中会的胜利需要付出大量的人力物力财力。原告为了社会公共利益，通过环境民事公益诉讼，从而是被告支付环境损害赔偿金。而这些资金进入地方管理账户之后沉淀下来，并没有对需要修复的环境做到专款专用，更不利于环境的维护以及社会公共利益的保护。当然，这样的结果是由许多原因造成的，但是环境损害赔偿金管理是其中关键因素。同时，地方行政管理部门不积极让环境损害赔偿金用于环境保护事务的重要因素是缺少监督。基金公司拥有成熟的基金管理制度与经验，能更有效地分配与使用环境公益诉讼损害赔偿金。这种更多依赖民间力量的资金管理模式相较于依据政府力量进行管理的模式具有更强的灵活性与效率性。环保基金会的的资金来源有很多，比如公众的捐款等，资金来源的多样化会更有利于实现公益的目的。环境的修复需要大量的时间以及大量的资金投入，而基金会是独立于第三方的机构，不受地方政府的束缚，不必要的干预能够更好地及时地开展环境修复工作。基金会具有专业的人员对资金进行监管，且基金会具有公益性以及非盈利性的特点，所以在环境民事公益诉讼损害赔偿金的使用上可以做到专款专用，运行的过程可以更加地公开透明，公众的知情权可以更好地实现，从而使公益的目的更大化地实现。

从我国环境民事公益诉讼的案件中可以发现，案件基本集中在大气污染、水污染以及土壤污染。土壤污染无特殊性，因为被污染的土壤会永远在一个地方，地点不会改变。但是大气污染和水污染具有特殊性，受污染的大气可能会随着风吹到另一地方，受污染的水可能随着流动流到另一地方，即大气污染和水污染可能涉及到不同的行政区域。如果这两类污染将损害赔偿金由一个地方政府管理，可能会稍显公平，会受到行政区域划分的禁锢。正如上文中提到的关于吉林省的大气污染案件，法院让被告将资金支付到专门的资金管理账户，是因为当地的行政部门针对环境损害案件设立了专门账户，当然法院的做法是有据可依的。判决中也明确提到，这笔资金用于吉林省环境保护和治理。但是这是大气污染的案件，大气具有很强的流动性。被污染的大气很有可能会流动到其他行政区域，尤其是其他省份。那么，就会出现一个难题，吉林省的法院让被告把环境损害赔偿金支付到吉林省的专门账户，那么被污染的大气流动到其他省份，这笔资金是否可以用于修复他省大气？这笔资金是否可以顺利地及时地跨越行政区域进行环境修复？这些仍是实践中环境公益诉讼发展的难题。所以，独立于第三方的环境基金会不属于某一特定的地方的管理，可以打破地域的界限，可以及时准确地使修复资金到位，更有利于环境治理与修复。

五、结语

实践中，对于损害赔偿金的管理法院会有不同的判决方式。如果当地设有环境损害赔偿金的资金账户，法院会让被告将资金支付于该账户；如没有专有账户，法院就会判决被告将资金支付于国库等。虽然地方立法也在慢慢尝试中，但损害赔偿金的管理不能总是处于不确定的状态之下，这样不利于环境民事公益诉讼损害赔偿金的管理与使用。在管理方面，基金会有更强的专业性，更具有针对性，对环境损害赔偿金的管理会更科学合理，且基金会的监督机制会更完善，更有利于环境民事公益诉讼的发展。而且根据我国环境民事公益诉讼的案件类型来看，大多集中于大气污染、水污染以及土壤污染，独立于第三方的环保基金会可以打破地域的界限，避免不必要的干预，有利于环境的治理与修复，更有利于公益的实现。

注释：

①来源于：中国裁判文书网，http：//wenshu.court.gov.cn/，案号：（2018）冀民终 758 号。

②来源于：中国裁判文书网，http：//wenshu.court.gov.cn/，案号：（2016）吉 02 民初 146 号。

③来源于：中国裁判文书网，http：//wenshu.court.gov.cn/，案号：（2016）皖 1204 民初 2959 号。

④来源于：中国裁判文书网，http：//wenshu.court.gov.cn/，案号：（2018）湘 1081 民初 476 号。

⑤来源于：中国裁判文书网，http：//wenshu.court.gov.cn/，案号：（2017）浙 0824 民初 3843 号。

⑥《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》指出：在依法确定环境民事公益诉讼的责任方式和赔偿范围中提出了“探索设立环境公益诉讼专项基金，将环境赔偿金专款专用于恢复环境、修复生态、维护环境公共利益；尚未设立基金的地方，可以与环境资源保护行政执法机关、政府财政部门等协商确定环境赔偿金的交付使用方式。”