论行政诉讼原告资格*——基于最高人民法院典型案例的理论解析

刘泽军 张 爽

(北方工业大学文法学院,100144,北京)

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申169 号在学界引起强烈反响。首先对刘广明案案情简单概括如下：该案起始于河北省张家港市发展和改革委员会于2015 年11月24 日做出的823 号行政通知,此通知的对象即直接的行政相对人是张家港金沙洲公司。 原告刘广明,于2016 年1 月通过信息公开的方式得知并认为823 号通知所涉及的土地范围包括了其拥有承包经营权的土地因而存在重大违法情形,刘广明遂以张家港市发展和改革委员会为行政复议对象和行政诉讼的被告,先后采取了申请行政复议、提起行政诉讼的法定方式,复议机关和一、二审法院均以其与张家港市发改委做出823 号通知的行政行为无利害关系而做出复议结果或行政裁判。 刘广明遂向最高人民法院申请再审。 本案的争点是刘广明与做出823 号通知的行政行为是否具有利害关系,也就是刘广明是否具有原告资格。

刘广明案之所以引起轰动,正是因为其第一次在司法实践中正式阐述保护规范理论。 保护规范理论在德国行政法上是主观公权利的判定基准之一,通过对争议之中的个人权益进行判断,即看该项个人权益是否是一项主观公权利,之后即能够判断其是否具有原告资格。 再看我国,行政诉讼发展至今,原告资格一直是一个至关重要的问题,行政法学界争论也颇多。 随着我国行政法的几次修改和完善,我国行政诉讼原告资格这一问题将会如何发展? 保护规范理论这一外来概念又是否与该问题的发展趋势相适应?保护规范理论在司法实践中的运用能否为我国行政诉讼原告资格问题的解决提供良好的方案?本文尝试从我国行政诉讼原告资格的规则变迁和理论变迁、近年经典案例——刘广明一案的裁判文书、德国行政法相关学理的考察等几方面进行分析,以期为保护规范理论在我国行政司法实践中正确发挥作用、降低负面效应提供理论基础。

1 我国行政诉讼原告资格的规则变迁与理论逻辑的延展

1.1 行政诉讼原告资格的规则变迁

行政诉讼原告资格的判定一直是行政诉讼中一个十分关键的问题,我国在这一问题上的规则变迁也伴随着法律法规的不断完善、法治观念和权利意识的觉醒而显得颇为曲折。 整理相关法律规定可以梳理得出以下四个阶段：直接利害关系标准、行政相对人标准、法律上利害关系标准、利害关系标准,以下分别介绍。

1.1.1 直接利害关系标准

我国行政诉讼原告资格是在民事诉讼的基础上发展而来的。 1989 年之前我国尚处于没有行政法的时期,行政诉讼仅仅是简单规定在1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》中,原告资格适用其中第三条和第八十一条的规定,在行政诉讼原告资格这一问题上,与民事诉讼的适用并无差异地采取了相同的直接利害关系标准,且这一标准在这一阶段一直得以维持,直到新的《行政诉讼法》出台才出现改变的迹象。 再加之行政法律法规的缺位,不只是原告资格问题,行政诉讼的相关问题没有统一的编纂和解释,而是散见于多部法律、法规；此外,这一阶段为了改革开放和经济发展,国家的重点是保证行政机关的职权顺利行使,而非扩张对公民合法权益的保护,当时的观念认为行政相对人享有了原告资格多多少少会造成影响[1],故而尽管有了赋予公民提起行政诉讼的趋势,公民要想行使诉权实际上步履维艰,原告资格没有实质的发展。

1.1.2 行政相对人标准

1989 年我国颁布《行政诉讼法》,尽管依然带着民事诉讼规定的影子,但行政诉讼不再是民事诉讼的一部分而具有了独立的地位,第一条的规定清晰表明了行政诉讼为确保行政职权的行使向为保障公民在公法上的合法权益的转变,对于推动我国行政法发展具有重要意义。 《行政诉讼法》第二条则直接采用行政相对人标准。 此一阶段我国的行政诉讼仍将行政机关与行政相对人之间的关系定位为管理与被管理的关系,被管理方与管理方实际上地位不对等,容易出现行政机关侵犯行政相对人合法权益的情况,采取了类似于民法上侵权的规定方式[2],规定了行政相对人主观上认为合法权益被行政机关做出的具体行政行为侵犯时方具有原告资格。 这一标准将行政诉讼原告资格单独进行规定,与民事诉讼划分出了界限,使理论上不再混为一谈。 存在的问题是,虽然赋予了行政相对人行政诉讼原告资格,但也在很大程度上限定了原告资格的范围,只有行政管理相对人才有权提起行政诉讼,行政相对人之外的受到行政行为不利影响的主体则无从得到行政诉讼救济。

1.1.3 法律上利害关系标准

1999 年,随着行政法理论和实践的发展,最高人民法院出台了关于执行《行政诉讼法》的司法解释(以下简称“行诉解释”),其中第十二条和第十三条关乎行政诉讼的原告资格。 第十二条规定确立了法律上利害关系标准,同时在第十三条以列举的方式增加了了四种情形下的原告资格。 这一改变的进步之处在于对行政相对人标准的完善,从“行政相对人”概念出发转向了对“利害关系”进行界定,开始与世界各国趋势接轨。 同时,这种标准存在的不足有两点：首先,尽管将行政相对人之外的部分主体纳入原告资格范围,但未与行政相对人享有同一地位、受到平等保护,未统一认定原告资格的标准；其次是对利害关系进行了限缩解释,认为仅限于法律上的利害关系,即受到具体行政行为影响的是法律上规定的原告的权利义务,而并非将广泛意义上的利害关系涵盖其中,这就导致了对“利害关系”解释上的局限性,能够确认的原告资格范围也就十分有限。[3]

1.1.4 利害关系标准

为回应社会需求,《行政诉讼法》于2014 年进行了第一次较大幅度的修改,其中第二十五条第一款改变了上一标准的不平等地位和保护的状况,将两类主体并举,对两类主体提供平等保护,最为重要的是统一了认定标准,即从“利害关系”的角度入手,而不再限定原告主体是否必须与行政机关直接发生联系。 而这一标准的关键即在于如何对“利害关系”进行解释,从而为引入德国行政法上的保护规范理论埋好了伏笔。 在2017 年第二十五条又在原来三款的基础上增加一款作为第四款,内容则得益于我国近年来关于检察机关提起行政公益诉讼的试点成果,正式赋予检察机关在特定领域内的两项职能：一是原本就属于其法律监督机关性质之下的传统职能——提出检察建议,二是可以作为原告方提起行政公益诉讼。 这一修改的进步体现在在法律制度层面认可了行政公益诉讼的地位,是对原有体系内只有私人主体具有行政诉讼原告资格的局限性的突破,第一次将私人之外的主体纳入原告资格的范围,因此在国家利益或社会公共利益受到行政机关行政行为的侵害时能够通过检察机关提起公益诉讼获得救济,从而切实加强对公共利益的保障。 同时,国际上把行政诉讼按照行政诉讼救济利益性质分为两类：一类是个人利益救济诉讼,另一类是公共利益救济诉讼,两类行政诉讼适用的原告资格制度有不同规定。[4]我国这一修改亦是与国际理论的接轨。 2017 年刘广明案第一次明确引入保护规范理论,2018 年最高人民法院即出台司法解释,其中第十三条排除了属于行政机关在作出行政行为的当下应当给予保护的个人权益或者应当进行均衡利益考量的利益,即落在保护规范理论所保护的合法权益范围内的可由行政诉讼解决,也就是赋予了相应原告资格。 该司法解释与刘广明一案中所体现的意旨相同,为保护规范理论的大量适用奠定了法律文本上的基础,在对行政诉讼原告资格认定问题上,保护规范理论的作用将会愈来愈重要。

1.1.5 小结

如同其他国家一般,我国行政诉讼亦有一个从有到无、逐渐成长的过程,在原告资格界定问题上,也呈现出以下发展历程：从起初尚依赖于民事诉讼的直接利害关系标准,伴随着行政诉讼法的出现发展到独立的行政相对人标准,再到范围有所限制的法律上的利害关系,直到如今较为广泛的利害关系,从中不难看出,我国原告资格呈现出范围逐步扩大的趋势。 这一发展趋势与我国社会各方面的不断发展、行政职权干预的社会活动越来越多这一趋势相适应,在此过程中相应地容易受到国家公权力侵害的公民权利也在增加,行政诉讼原告资格的扩张是对于公民的合法权益急需立法和司法的保障这一诉求的回应,对于监督行政职权的行使、提高公民合法权益的保障水平、我国推动依法行政也具有重要意义。

1.2 行政诉讼原告资格标准的逻辑延展

在刘广明一案中最高法通过对适格原告起诉的作用和意义进行阐述,主观诉讼和客观诉讼的概念同时有所体现。 最高法认为适格原告起诉的作用和意义如下：从主观的角度来说,维护自身合法权益；从客观的角度来说,能够维护法秩序；此外还有对我国依法行政进行监督的作用,有利于法治国家建设。 主观诉讼和客观诉讼这一对概念区分起源于德国行政法,以行政诉讼目的的不同为标准。 主观诉讼以确立个人权利为目的,客观诉讼则意在保障法规的客观适当性,以及以保护公共利益为目的。[5]主观诉讼为维护自身权益而提起,其原告是限定的且范围比较狭窄,原告资格往往属于其权益可能受到行政机关的行政行为侵犯、或者与诉讼标的有法律上利害关系的公民,法院在对相关案件进行审判时,也更强调对原告提出的诉讼请求做出回应。而客观诉讼的目的与之不同,即使个人权益没有遭到行政机关行政行为的侵害,即使与诉讼标的不存在法律上利害关系也可能提起诉讼,原告资格范围也因此相对宽泛。 相应地,法院在做出审判时也更多侧重于国家利益、社会公共利益,具有更多的客观监督色彩。[6]客观诉讼看起来对行政诉讼的发展有利,国际上不同法系的国家在立法和司法实践情况中均建立起与本国状况相适应的诉讼制度,英美法系如美国的公民诉讼,大陆法系则有德国的团体诉讼和日本的民众诉讼、选举诉讼等。 但不可否认的是,主观诉讼仍然是行政诉讼的主要形态——行政诉讼的主要功能依然是救济权利、保护公民合法权益,而客观诉讼只是作为主观诉讼的补充——以此确认政府的公益代表角色并进而通过客观诉讼实现对公共利益的维护和对行政职权的监督。[7]世界各国在行政诉讼原告资格的发展上体现出一般性,即逐渐建立起以主观诉讼为主、客观诉讼为辅的行政诉讼体系,并逐渐将更多的公民权益纳入公法保护之中,原告资格的范围在不断扩大。

在我国,与民事诉讼相同,行政诉讼具有解决纠纷的主观性功能,行政诉讼与民事诉讼功能上的相似性也是1989 年以前我国《行政诉讼法》未出台时行政诉讼与民事诉讼混为一谈的原因之一。 而1989 年《行政诉讼法》出台之后,虽然法律条文对原告资格做出了概括性规定并且经过几次司法解释和修改,但是对于行政诉讼的目的认知依然存在颇多争议,学术界莫衷一是。 早期在维护职权行使说和保护合法权益说之间争辩,后来被解决纠纷说、监督职权行使说与保护合法权益说三者之间的讨论取而代之[8],此外,还有纠纷解决说、秩序维持说、权利保护说、程序保障说这一四重目的说的观点。 但不管采取三重目的说还是四重目的说,一元论或是多元论,保护合法权益说一直占据一席之地,说明对权利的保护无疑是必要的、核心的,这也是我国行政诉讼制度所承载的功能。 若仅仅是维持秩序或者程序保障,我国土生土长的宗族内部的私力救济亦能发挥作用,而这些终究被取代,原因无非是没有做到对权利的保护。[9]

2 保护规范理论与行政诉讼原告资格——德国法的溯源

德国行政法的内在核心十分注重权利保护。德国基本法对行政诉讼的任务就有着明确规定,即保护人民的主观权利,对抗来自国家的侵害。而保护规范理论作为一种判断原告资格的工具,其背后是德国法上的主观公权利理论,并且仰仗德国的权力分立体制和其司法传统：对权利保障的高度重视。 这也是保护规范理论在德国历经曲折却能够蓬勃发展的内在原因。 德国行政诉讼原告资格的问题是经过了长时间的激辩,主观公权利经由诸多学者不断完善才得以清晰,用以判定主观公权利的保护规范理论自身的发展也并非一帆风顺。 德国公权理论经历了复杂的演变过程,在不断的争议和发展中形成了自成一脉的完整体系。 这个体系能够在不断变化的行政法实践中始终居于德国公法体系的核心与诸多外部条件的相佐是分不开的。

2.1 主观公权利

德国行政法上,主观公权利也有一个产生发展的过程。 19 世纪的德国还是君主专制国家,关于行政诉讼存在两种不同的主张：一种是客观法秩序模式,后被称为“北德方案”,代表人物为鲁道夫·格奈斯特。 他认为,出于自由主义的思考,国家与社会应当严格分离,普通法院的作用是将社会上市民之间产生的纠纷解决,而不适合承担以下功能：国家公法的运用,对行政的客观监督,实现国家对公民的公共福利。 格奈斯特认为行政诉讼的重点是客观的法律监督,因此行政法院应当有一个监督机关。 另一种则类似于民法中的请求权,后被称为“南德方案”代表人物是奥托·巴尔。他的观点是,国家应当被视为社会最高一级,进而由其创造出普通法院保护个人主观权利的空间,主观权利受到侵害则可以提起行政诉讼。[10]19 世纪末期,“南德方案”以主观权利为中心代替了19 世纪“北德方案”对客观合法性审查的观点。

关于主观公权利这一学术成果,可在《主观公法权利体系》中找到答案。 耶利内克认为,主观公权利是针对益和利益的意志权力,这种意志权力有以下三点特征：由客观法创设而来,是法制承认的存在；受到客观法保护；由客观法实现。但并不能将主观公权利称之为客观法的反射物,相反地,主观公权利是国家对于个体作为“国家成员的人格”即作为公民的认可。[11]这些权利是来自法律规定的,或是从基本法中派生的,但受保护的权利是否仅限于法律规定的权利,仍然存在争议。 耶利内克并非仅仅将主观公权利停留在固有的法律体系中,他对主观公权利范围的扩展充满了远见。 他指出,尽管主观公权利的形式特征是得到有效的法律保护,但假若一项权利未落在法律保护的范畴内或者法律不能为其提供完善的保护,不能因此而否定请求权的存在。[12]布勒则延续和发展了耶利内克的公权利学说,将主观公权利定义为：属于臣民——这一概念相对于国家——基于以保护私人利益为目的的强制性法律规范这一基础、向行政机关或者国家提出为一定行为的要求的法律地位。 自此,主观公权利有了相对固化的概念,明确了主观公权利归属于“臣民”,彻底将国家的主观公权利排除,公权利理论的指向更趋明确。[13]

德国行政法不仅对行政诉权进行了概括主义规定,战后的公法体系和新保护规范理论十分重视基本权利在对客观法进行解释时发挥的明确法律价值、准确定位法律体系等作用,随着越来越多新型权利的涌现,基本权利在对主观公权利的确认中发挥了越来越重要的媒介作用。 毫无疑问,基本权利在阻止立法和司法对主观公权利的任意处置上有着不可小觑的作用,这也与其宪法地位和行政法定位有关。

根据耶利内克和布勒的观点,主观公权利是属于个人的权利,并且毫无疑问受到已有法律体系的保护,而对已有法律体系未能予以包容的、新出现的权利是否落在主观公权利范围内,则持相对大胆的积极态度,毕竟法律具有滞后性,这也给在实践中进行具体操作的司法机关带来难度。 保护规范理论则成为解决这一难题的工具。

2.2 保护规范理论

保护规范理论与主观公权利二者联系紧密,保护规范理论是主观公权利的基础构成,对主观公权利的证成具有决定性作用。 保护规范理论中对公法上的规范强调两点：其一,潜在原告的范围可以由公法上的规范清晰界定；其二,保护原告应该是公法上的规范的目的和意旨。[14]保护规范理论发展历经百年,并非一成不变,而是在适用保护规范理论的方法、适用的规则以及该理论的重心等方面经过了复杂的变化发展,不仅曾经被普遍确信,更曾被责难。[15]比如20 世纪中期之后,很多学者认为保护规范理论使得主观公权利受到压制,并因此提出保护规范理论应当为主观公权利甚至德国公法体系所舍弃不用。这样的态势一直到1980 年代,出现了最新的关于保护规范理论的讨论和“复兴”,该理论的舍弃危机方才得以缓和,最终保护规范理论方得以存活,有了更长远的发展。[16]

保护规范理论分为新旧两种。 旧保护规范理论以布勒的观点为典型。 他主张,在对规范的解释上应当首先探索立法者原意,即立法者在制定规范时所想表达的意旨。 对于实践中经常遇到的很多难以确定立法者原意的情况,应当通过规范查看是否在事实上对个人利益有利。[17]随着人权与宪政思想的发展,现实社会中却出现越来越多公民权利寻求司法保护的迫切需要,旧保护规范理论的缺陷逐渐显露,无法对现实需求做出令人满意的回应,在此时代背景下,阿斯曼的新保护规范理论应运而生,为德国公法权利体系注入新的理论,从而在旧理论的基本架构上对旧保护规范理论进行了修正和完善。 在立法者原意不明时,如何确认“保护目的”是否存在? 阿斯曼提出了三种途径：首先但并非优先,在探索立法者原意时采用历史解释的方法；其次,将要解释的法律规范放入整个部门法律体系中,结合整个体系的内在价值和所追求的目的对该规范进行解释；最后,在前两种解释方法都无法确认“保护目的”的情况下,就将宪法性的基本权利的内涵、精神、目的等引入到对规范的解释中,判断应当进行界定的个人利益是否能够为宪法基本权利所容纳,一旦可容纳,则说明“保护目的”是存在的。[18]阿斯曼的新保护规范理论仍是围绕“保护目的”这一中心展开,但阿斯曼突破了在进行法律解释时对探访立法者原意的束缚,而通过体系解释或目的解释来容纳更多的“保护目的”,更是创造性地将基本权利引入,对法规进行合宪性解释。[19]

简单地说,保护规范理论的运用可以重点理解为对规范的解释,而对规范的解释是为了判定主观公权利是否存在。 对规范的解释主要使用到一些解释方法,解释方法的差异也是新旧保护规范理论的明显区别之一。 可以看出,新保护规范理论的发展是为了容纳更多的“保护目的”,也即,使得更多的个人权益落在主观公权利范围内,由此必然带来原告资格的扩张。 那么,我国司法实践引入这一理论是如何运行的,又该如何改进?

3 保护规范理论与我国行政诉讼原告资格标准的确定

我国行政诉讼原告资格问题的变迁与德国类似,都在主观权利救济和客观秩序维护之间权衡取舍,只是德国法在百年的发展之后逐渐确定了主观权利救济的重要地位,并且尽可能地通过法规解释将更多的公民权益纳入保护范围。 我国尚处于理论和实践的摸索中,没有成熟的理论支撑和实践成果,发展过程中引入德国主观公权利体系和保护规范理论作为借鉴和学习对象,有利于完善理论,推进实践的发展。[20]在刘广明案之前,我国学者也对主观公权利和保护规范理论进行了诸多研究,取得了丰富的成果。 而最高法院在刘广明案中明确以保护规范理论解释“利害关系”,也对相关概念做出了界定。 但毕竟在该案中是第一次引入,对许多概念的界定显得过于简单或者模糊,并且适用方面存在一些问题。

3.1 界定标准未能与时俱进

刘广明案的裁定书中将利害关系仍限于法律上的利害关系。 对于确认是否具有原告资格来说,界定何为利害关系是极为重要的环节,而我国在几次变迁后已采取利害关系标准,对原本规定的法律上的利害关系进行了扩张。 尽管如此,从上述法条的数次修改以及反映出的标准的演变过程可以看出,自1989 年起行政诉讼法本质上一直采用的是根本无法穷尽的列举的方式,这也导致即使主观公权利的概念引入,也改变不了实质上的范围,仍要为列举所左右,最终呈现出的将是“换汤不换药”的局面：从文字层面概念是换了,但实际上经过类似于限缩解释的过程依然停留在原有的法律上利害关系范围内。 我国司法中对法规的解释较为小心谨慎,但是应当适当考量越来越多的需要司法保护的公民利益和原告资格扩张的趋势,不能在本就有限的保护范围内更加限制。 对反射性利益的排除没有问题,但是还有很多介于法律之外的利害关系与反射性利益之间的利益该如何安置? 没有与时俱进的判断标准,如何保证保护规范理论的引入能够发挥其本该发挥的正面作用?

3.2 主观公权利及反射性利益的定义

刘广明案中以主观公权利置换了“利害关系”,这对于我国实践中如何判断利害关系提供了新的思路,也是对学者研究成果的认可,同时为保护规范理论的引入铺垫基础。 裁定书中以“公法领域权利和利益”简单定义主观公权利,并做出以下逻辑推理：首先,当事人受到行政机关的行政行为影响；其次,这种影响使当事人可能受到损害；再次,确认当事人与行政行为之间是否具有法律上的利害关系；最后,如果存在利害关系,当事人则具有原告主体资格。 但是,从上一部分简单梳理了的主观公权利理论体系可知,其远比裁定书中所定义的复杂得多,适用时在理论方面应当加强整体梳理,而不能过于简单化。同时裁定书将利害关系限定为“一般仅指公法上的利害关系”,有对利害关系进行限缩解释的嫌疑,毕竟现代行政法涉及到的利害关系复杂多样,一律因此否定原告资格不符合我国加大对公民权利保障力度的趋势。 另外,裁定中为说明主观公权利还多次提到反射性利益,但未予以清晰界定。 反射性利益,或可称之为反射权,是指制定或执行完全是为了公共利益的实现而非保护特定的个人利益的法律,在实施过程中给私人带来的事实上的一定利益。[21]

3.3 解释方法上的局限性

一方面值得肯定的是,最高法在刘广明一案中对规范做出解释时,采取了新保护规范理论中的历史解释和体系解释方法。 首先,在引入保护规范理论时对其作了概念界定。 行政机关在作出行政行为时必定需要依据当下的行政法律规范,保护规范理论即是一种通过查看争议中的权益是否落在当时的行政法律规范所要求考虑、尊重和保护的范围内而对是否属于公法上利害关系做出判断的方法。 最高法还提出了一种解释方法——“适用一个法条,就是在运用整部法典”,即解释所依据的行政法律规范不只是条文本身,还要考虑整个行政部门法的立法精神和立法目的,即体系解释方法。 其次,最高法认为当事人所主张的权益应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益,即采用了历史解释方法。 此处存在的一个疑问是,我国的土地承包经营权真的只是一项单纯的私法上的个人权益吗? 如果只是如此,为何土地承包经营权也受到公法比如土地管理法的保护? 既然公法为其提供保护,为何在作出行政行为时没有义务对此种权益进行合理考量?[22]

另一方面,和德国保护规范理论在运用解释方法时的出发点比较,不难发现,德国采用体系解释是为了从部门法体系的内涵、精神等方面尽量将当事人所诉求的利益纳入保护范围,而在本案中,则是以张家港市发改委作出823 号通知时所依据的行政法律规范的条文,以及立法宗旨都没有也不可能要求发改委保护或者考量该通知涉及的土地范围内土地承包经营权的保护,否决了刘广明的原告资格。 并且在刘广明案之后的案例中,保护规范理论的引用也皆是为了否认原告资格的存在。 如此一来,保护规范理论成了以往确定不存在原告资格的依据的替代品,而无处发挥更多应当被保护的个人权益的作用,违背了其初衷,走入了德国当时保护规范理论压制主观公权利的困境。 这显然不是学界和司法界想要的结果。

最后,不容忽视的是,我国和德国基本权利能够发挥的作用有着天壤之别。 我国宪法基本权利在实际司法实践中的尴尬地位也很难改变对主观公权利确认的严苛态度,无法为目前急剧扩张的权利保护需求提供更多的容纳空间。 因此,在实际操作层面,学习德国保护规范理论缺乏相应的外部条件,这使得保护规范理论的引入显得十分机械且不达实质。

3.4 保护规范理论的规范和谨慎适用

考虑到现实司法实践中以保护规范理论来解读“利害关系”已然成为一种不可阻挡的趋势,既然要运用该理论解决实际案例,那么对其理论本身的探讨和适用机制的完善不能停下脚步。而在该理论的适用问题上,本文认为应该采取谨慎态度,毕竟利害关系的判断不仅需要主观公权利的客观存在,还需要被诉行政行为与侵害后果之间存在因果关系。 而要明确的一点是可以适用此理论的案件前提——争议中的个人权益需要被判断是否属于主观公权利。 严格来说,刘广明案中最高院既然认为刘广明存在合法权益,只是他的诉求应当通过民事诉讼解决,即是认为刘广明个人权益认证层面没问题,有问题的是因果关系是否存在的判定。 保护规范理论的误用不必然导致利害关系判断的错误结论,但论证逻辑不清是不可否认的事实,保护规范理论真正的作用也无处发挥。 因而,可以说此案中运用保护规范理论是多此一举。

当然如上述趋势不可阻挡,因此还有必要跳出刘广明案来讲。 根据以上对概念和理论的分析以及裁定书内容的梳理,可以得出司法实践中运用保护规范理论进行个案认定时的大致步骤：首先需要追踪该行政争议涉及的保护规范,包括但不限于当事人所提出的法律依据；其次需要运用多种解释方法探寻第一步所查到的保护规范的保护目的,该法或法律体系是否在保护公共利益的同时涉及对个人权益的保护；最后,得出结论,即当事人是否享有主观公权利。 若享有,则当事人具有原告资格。 在三步骤中应当注意以下关键问题：第一,理论上来讲保护规范的范围应为整个公法规范,找寻规范保护目的时应当深入体系,而非简单引用十分笼统的法条；第二,解释方法的运用既要结合我国司法资源等现实情况,也要考量现有法律体系,适当迎合我国原告资格扩张趋势,大胆将一些新型权益通过法律解释纳入保护目的；第三,我国宪法不能作为裁判依据,但法院在解释说理时可以以其为依据,从而使宪法基本权利和宪法精神作为弥补法律漏洞或进行适当扩张解释的理由。

4 结论

从上述整理的我国原告资格认定标准的变迁过程来看,我国行政法上原告资格的扩展是一个显而易见的趋势,也是行政诉讼法修改的意旨所在。 结合近几年的最高法裁判文书来看,在处理类似的案件时似乎已经快速接受了这一理论,但是窥探其适用结果可见一斑,没有以保护规范理论确认原告资格的,相反,清一色地否认了原告的起诉资格。 此外,刘广明一案之后的裁判文书对保护规范理论并未进行进一步的阐述,大多数是以保护规范理论的名义掩盖“法律上的利害关系”这一刻板认知的事实,仍旧固守着旧的标准。 保护规范理论的运用,必然涉及对法律的解释,刘广明案中所提出的“适用一个法条,就是在运用整部法典”这一解释方法并未得到重视与恰当应用,依然是“只见树木,不见森林”,没有参酌整个行政法部门体系及其宗旨、精神以及考量行政行为作出时的目的、性质等对存疑的利害关系进行适当的判断,反而在一定程度上取得了对法律进行严苛解释的负面效果,与扩大原告资格的趋势背离。 当然,结合我国目前的司法实践受到的条件限制,诸如一切要在我国已有的司法体制框架下进行、司法机关能力上的有限性、司法资源和成本的考虑等,以保护规范理论打开的不再拘泥于法律明文列举的“利害关系”的突破口,扩展原告资格的范围不可能也不必要一蹴而就,但是在引用保护规范理论之时考虑尽量避免它的负面效应却是十分有必要的,否则保护规范理论的引入将失去意义。