青海民族事务治理实践的基本经验

赵 英

(中共青海省委党校，青海 西宁 810001)

治理是当前中国社会和学术话语中一个重大的现实与理论问题。从国家层面讲，我国是一个历史悠久，民族、宗教多元的国家，民族问题和宗教问题始终是与国家统一和稳定密切攸关的重大问题，对民族事务的治理也就自然成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要议题。特别是在当前实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，国家治理民族事务的能力和水平，成为实现中华民族伟大复兴的重要因素。作为多民族、多宗教的青海，提升民族事务治理能力和治理水平，既是党和国家的要求，更是青海的省情使然。也正是如此，民族事务治理作为青海治理体系和治理能力的重要构成，越来越受到各级党委和政府的高度重视，从在全省积极开展民族团结进步创建活动，到建设民族团结进步先进区、建设民族团结进步大省，青海省在民族事务治理方面凝心聚力，为各族人民社会共识的凝聚和价值认同的增强创造了条件，为维护国家统一、促进民族团结、社会和谐稳定发挥了不可替代的重要作用，积累了青海经验，谱写了“中华民族一家，同心共筑中国梦”的青海新篇章。

一、坚持走中国特色民族工作的正确道路，注重顶层设计与基层践行相结合

长期以来，青海各级党委和政府在党中央的坚强领导下，高度重视民族工作，始终坚持以习近平总书记提出的民族工作“八个坚持”为指引，发挥顶层引领和基层实践作用，调动全社会各个层面的积极性和创造性，形成上下同频共振的治理格局，让“在青海，不谋民族工作，不足以谋全局”成为各级领导干部的共识。其中，以民族团结进步创建统领全省民族事务治理工作，全面加强党的领导，取得了突出成效，积累了青海经验 。

一是健全完善“一把手”领导机制。省委省政府不断调整充实创建工作领导小组成员单位，实行“一把手”责任制，成立了以省委书记为组长、省委常委等为副组长的省创建工作领导小组；建立省州县乡四级党委书记“一把手”负总责的领导体制，明确职责任务，形成党委主导、政府支持、上下联动、全员参与的民族事务治理工作体制。

二是健全协调配合机制。通过不断完善党委统一领导、党政齐抓共管、创建办组织协调、有关部门各负其责、全社会共同参与的体制机制，使民族团结进步创建工作能够逐级落地。全省推行市州委书记走遍所有乡镇、县委书记走遍所有村社、乡镇党委书记走遍所有农牧户的干部联系制度，以政治引领推动民族团结，以真心服务赢得了各族群众的拥护。

三是完善督促检查机制。省委省政府督查室、省创建办按照省委的部署，制定重点任务分工方案和责任清单，加强跟踪督查。省创建办每年组织开展双向互检互查活动，取长补短，交流经验。充分发挥人大、政协、各民主党派、无党派人士的作用，组织开展视察调研活动，为民族团结进步大省建设积极建言献策，加强民主监督。

四是激发民族团结进步基层活力。全省各地以深入推进民族团结进步进家庭、进社区、进乡镇、进学校、进机关、进企业、进寺庙、进军营等“八进”活动为载体，打通创建工作“最后一公里”，激活创建工作基层细胞，充分营造了创建工作人人有责、人人参与、人人共享的良好氛围。

二、坚持以人民为中心的根本立场，注重思想引导与改善民生相结合

我国社会发展已经进入了深度转型期，其中，民族事务领域的问题也不断凸现、矛盾叠加，一部分少数民族群众和民族地区试图通过民族群体力量来提高自身在社会利益分配中的影响力。面对这些问题和挑战，青海省委高度重视维护和实现各民族群众的合法利益，在坚持思想引导的同时，积极民生改善，解决群众困难，走出了一条具有青海内涵与特色的路子。

一是因地制宜、分层施教，增进社会共识。如组建老干部老党员老模范宣讲团、学校教师宣讲团、军人宣讲小分队、文艺宣传小分队等宣讲队伍，在不同群体、不同受众中，以不同方式广泛开展民族团结进步教育，满足不同受众的受教需求。充分发挥互联网、手机等新兴媒体优势，开设专题专栏，牢牢掌握宣传教育引导的主动权、话语权。

二是将树典型活动作为文化整合、政治整合和社会整合的重要手段，如各地推选的民族团结进步先进集体、先进个人、道德模范等等，发挥了社会宣传和动员功能，有助于引导民众形成主流价值判断，并在民族事务治理方面发挥引领作用。

三是突出民生改善，解决群众困难。在民族事务治理中，青海始终坚持“民心工程”与“民生工程”两手抓，把改善民生作为民族事务治理的出发点和落脚点，以“真金白银”的方式惠及民众。

三、坚持实事求是的思想路线，注重问题导向与创新完善体制机制相结合

青海省委省政府着眼民族事务治理工作提档升级和持久深入，建立管根本、利长远的体制机制,推动以民族团结进步创建为统领的民族事务治理工作融入国家战略、走在全国前列。

一是搭建民族团结进步省部共建平台。在与国家民委反复沟通衔接的基础上，省政府与国家民委签署了《关于建设民族团结进步大省合作协议》，在少数民族和民族地区全面脱贫、社会事业发展、社会和谐稳定、人才队伍建设、法治建设、理论研究等六个方面创新建立了省部共建机制，使建设民族团结进步大省主动融入国家战略，开创了十八大以来全国首个民族团结进步省部共建机制的先例。

二是创新完善民族团结进步长效机制。在全省范围先后建立和完善了宣传教育引导、矛盾纠纷排查化解、加强和改进寺院管理、社会治安综合治理、宗教教职人员社会保障、寺院僧尼户籍管理六项工作制度；建立健全协调配合、共创共建、目标考核、经费保障、督促检查、评选表彰等工作机制，全方位保障创建工作的顺利推进。建立了民族团结进步创建工作专项考核制度，设立民族团结进步创建奖，将民族团结进步创建考核纳入领导班子年度目标考核，有效凝聚和激发了全省广大干部职工做好创建工作的力量与热情。

四、坚持法治理念，注重依法治理与机制建设相结合

法治思维是规避将民族事务特殊化、过度政治化的科学有效手段。多年来，青海省不断探索创新民族地区社会治理路径，深入实施依法治省方略，进一步推进民族区域自治法的贯彻落实。

一是出台《青海省促进民族团结进步条例》。在指导6个自治州全部出台《民族团结进步条例》基础上，2019年3月22日省第十三届人大常委会第九次会议通过《青海省促进民族团结进步条例》，2019年5月1日起施行。这部促进民族团结进步的省级地方性法规，将对青海省民族地区的发展进步、少数民族群众的权益提供法制保障，为民族团结进步大省建设提供法治保障。

二是进一步完善民族法规政策体系。制定了《青海省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》《青海省少数民族语言文字工作条例》，修订《青海省清真食品生产经营管理条例》。加强流动人口服务管理，强化清真食品安全监管，依法处置涉及民族因素的矛盾问题。高举法律旗帜，坚持问题导向，对宗族势力干预行政、司法、教育和群众生产生活等问题进行依法治理。

三是推动区域机制建设。打造“班玛经验”升级版，实施甘川交界地区平安与振兴工程，重点围绕保障改善民生、推进公共服务、加强基础设施建设、加大扶贫开发力度、培育发展特色产业、推进生态环境保护和建设、加强基层组织建设等七个方面，夯实经济发展基础，全力维护边界地区的社会稳定。同时，在玉树州等牧区推行“村寺并联治理”做法，探索藏区基层治理新路子。创新实施全省“精神脱贫”试点工作，着力解决群众宗教负担过重、禁宰惜售、陈规陋习、扶志扶智、健康扶贫等方面存在的突出问题，打造在全省全国具有可复制、可借鉴的典型经验。

五、坚持以党的建设统揽全局，注重干部队伍建设与打牢基层基础相结合

习近平总书记强调：“做好民族工作关键在党、关键在人。”青海省在推进民族事务治理进程中，高度重视各级干部队伍建设，特别是藏区基层干部队伍整体素质的全面提升，在党建的统领下，民族地区干部队伍和人才队伍建设、民族工作干部队伍建设、作风建设等方面都得到明显改观，为民族事务治理提供了组织保障。

一是强化基层党建主体责任落实。根据党委主体责任、书记第一责任和班子成员“一岗双责”要求，分领域分层次分行业明晰从严治党责任清单，并构建起了县委巡查组随机抓、“两办”督查室跟踪抓、职能部门全面抓、县级领导干部包片抓的工作落实机制，有效推动全面从严治党向基层延伸。

二是强化以党组织为核心的基层政权建设。主要是在农牧区全面开展无职党员设岗定责，推进基层党组织示范群体建设。建立村干部报酬和村级组织经费动态增长机制，为农牧区卸任村支书、老党员发放生活补助，实现村级组织活动中心全覆盖。加强基层组织基础建设，不断夯实一线工作力量和部门履行职能的基础支撑，提升各类工作人员胜任岗位必备的基本能力。

三是强化党员教育联动共管工作。主要是以社区民族团结进步创建为抓手，村社共建对党员进行统一管理，通过社区党支部选派“四老”人员到村或村党员干部到社区讲党课方式，城乡相互学习，共同提高。帮助创建“五好”党支部，把加强基层组织作为根本任务，依托政策和管理优势，激活村级班子，强化党员教育，推进村级民主管理，促进村社党支部和谐联动发展，提升服务群众的能力。

六、坚持人文关怀，注重价值引领与彰显文化内涵相结合

突出价值引领、注重文化浸润，构建各民族手足相亲、守望相助精神家园。青海省委省政府牢牢把握“要依靠两种力量，一种是物质力量、一种是精神力量”的重要思想，坚持把思想教育作为民族事务治理的基础性、先导性工作，春风化雨、润物无声做好滴灌教育，不断铸牢中华民族共同体意识。

一是以宣传教育广泛凝聚人心，讲好青海民族团结进步故事。在省垣主要媒体开设《民族团结一家亲》《民族团结是和谐之基》等专题专栏，大力宣传党的民族宗教政策、惠民利民政策和法律法规。在“青海统战”等网络媒体平台展播民族团结进步微视频，增强宣传效应， 让“三个离不开” “五个认同”意识更加深入人心。

二是借助媒体向全国介绍青海民族团结进步好经验、好故事。同时，举办高层讲坛，弘扬主旋律。与中国藏学研究中心、中国佛教协会等单位联合举办喜饶嘉措大师爱国思想研讨会暨爱国爱教展览，引起社会各界的强烈反响。举办的首届全省民族团结进步高层讲坛，是十八大以来青海省开展的规模最大、层次最高的民族宗教政策理论专题讲座，为建设民族团结进步大省营造了浓厚学术和思想氛围。以文化发展引领，推进创建活动向大众化、人文化、实体化转变。

三是多措并举助推文化发展。举办首届“民族团结进步刺绣展暨刺绣大赛”，以“民族团结·巧手绣锦·守望家园·追梦新时代”为主题，组织全省各地近500名不同民族“绣娘”，绣出精美产品，绣出美好生活，大力弘扬民间传统刺绣文化，促进刺绣技艺传承发展。在西宁建成“青海民族团结示范园”，集非物质文化遗产和民俗文化展示展演、民族产品展销于一体，把民族团结与群众脱贫致富、特色文化相结合，走出了一条深化民族团结的新路子，成为青海对外宣传和展示民族团结进步的“重要窗口”。举办各类文化活动和体育赛事，极大丰富了全省各族群众的精神文化生活。

七、坚持制度保障，注重民族事务治理与坚持完善民族区域自治制度相结合

民族事务治理是国家治理在民族事务中的体现，而民族区域自治作为国家基本政治制度，为民族事务的有效治理提供制度基础。改革开放以来，青海在民族事务治理中，始终把不断推进民族区域自治科学化、法治化作为核心内容，并取得显著成效。

一是始终践行各民族一律平等原则，坚持共同繁荣发展根本立场。在全面建设中国特色社会主义的历史新阶段，“共同团结奋斗，共同繁荣发展”是青海省民族工作的主题，也是民族事务治理的主题。经过几十年的努力，特别是国家实施西部大开发战略以来，青海民族自治地方的国民经济和社会发展取得历史性成就，总体经济实力明显增强，基础设施建设翻天覆地；扶贫开发硕果累累，农牧民生活水平明显提高；社会事业发展迅速，民生显著改善；三江源生态环境保护和建设取得成效，当地民族群众呈现出新的发展生机；民族文化教育事业发展迅速，民族进步的内生动力不断增强等等，这些都用事实和实践诠释着党和国家解决民族问题的基本原则和根本立场。

二是理性破解国家政治一体与实现地方自治的实践难题。国家政治一体与民族区域自治，反映出国家整体发展与区域民族发展的两种要求，包含着一致与矛盾的两个方面。所以，党和国家要求“任何时候都要正确把握维护国家统一和实行民族区域自治的关系，国家依法保障民族自治地方的权利，民族自治地方要全面贯彻党和国家的方针政策，并结合本地实际创造性地开展工作。要健全民族工作方面的法制，以利维护和促进民族自治地方的改革、发展、稳定的良好局面”。青海在既保障国家的集中统一和国家整体利益，又保障民族自治地方的自治权和少数民族的特殊权益方面，积累了宝贵的经验，做出了积极贡献。

三是逐步完善和深化民族区域自治的法制建设。《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律，其内容涵盖政治、经济、文化、社会等各个方面。这部法的基本任务就是，维护国家统一，保障少数民族的平等权利和自治权利，促进民族地区的全面发展和进步。青海省的民族区域自治已逐步迈向法治化轨道，以国家强制力为保障，对推进民族发展、社会进步以及维护社会秩序发挥着十分重要的作用。经过几十年的努力，我省在民族法制建设方面取得历史性成就，6个自治州和7个自治县基本形成了以《自治条例》为主干的民族法规体系，并根据地区社会经济发展完善配套法规，适时废止一些单行条例。

八、坚持保障杂散居民族权益，注重城市民族工作与促进各民族交往交流交融相结合

多年来，青海省认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持以保障散杂居民族合法权益为核心，以做好少数民族流动人口管理服务为重点，以推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境为抓手，大力提升城市民族工作法治化、制度化、规范化、精细化水平，城市各族群众的获得感、幸福感、安全感不断提升。

一是推动共享发展，维护合法权益，不断增强获得感。主要以健全城市、城区、街道、社区四级民族工作网络为抓手，进一步完善联系协调、区域协作、法律援助、矛盾化解等机制。构建和完善民族事务服务体系，在少数民族语言文字、特需商品供应、殡葬等方面提供服务，以满足少数民族特殊需求。建立社区民族之家、社区民族工作站，开通服务“爱心热线”等，为少数民族群众融入社区生活提供帮助，积极推进互嵌式社会结构和社区环境，创造各族群众共居共学共事共乐的社会条件，让城市更好地接纳少数民族、让少数民族更好地融入城市。

二是支持少数民族跨行业、跨区域有序流动。建立少数民族流出地、流入地衔接互补、共同负责的工作格局，创新服务管理，帮助少数民族流动人员融入城市，安居乐业。选派统战民族宗教工作干部到我省务工人员多、矛盾纠纷多的地区挂职，做好服务引导工作，促进民族团结进步教育与流动人口同步跟进。全省通过宣传教育、设立城市民族事务服务中心、健全流动人员信息台帐等措施，加强了少数民族流动人口服务管理，推动流动人口在本地城市的落户融入，落实同城待遇，切实保障了少数民族流动人口合法权益。2015年格尔木市被国家民委确定为少数民族流动人口服务管理体系建设试点城市，2017年西宁市被国家民委确定为少数民族流动人口服务管理示范城市，即是国家对青海省少数民族流动人口管理与服务工作的高度认可。

三是打牢思想基础，维护团结稳定，不断增强安全感。坚持以各民族交往交流交融推进城市民族团结进步事业。创新开展民族团结进步宣传教育和创建，组建覆盖省、市、县三级民族工作部门网评员队伍，坚持正面发声，掌握网上舆论主动权。结合城市社区特点，树立人文化的理念、打造实体化的载体、运用大众化的方式，通过拍摄制作民族团结类动漫、微视频，开展社区邻居节，组织各族群众手拉手、结对子活动等，推动创建活动纵深发展。广泛深入开展面向城市各族群众的法治宣传教育，引导各族群众自觉遵守法律法规和城市管理规定，自觉运用法律武器维护平等权利和合法权益；坚持依法妥善处理各类矛盾纠纷，坚决杜绝花钱买平安的行为发生，切实维护了民族团结和社会稳定。西宁市社区的民族团结进步创建达标率达93.8%。通过各种活动，使民族政策法规、民族知识的宣传进楼院、进家庭，极大地提高了各族群众对党的民族政策和法规的认识，为进一步做好城市民族工作打下了良好的基础。

总之，以民族团结进步创建为抓手的青海民族事务治理，解决了民族领域许多重大问题，青海民族团结进步事业的思想根基、政治根基、社会根基、群众根基、工作根基不断铸牢，逐步实现了民族问题由乱到治的重大转变，推动了各民族由团结和谐迈向繁荣进步的历史性跨越。“五四战略”“一优两高”赋予了青海民族事务治理时代新内涵，提出了更高要求。青海民族事务治理在与向国家战略相融入，与脱贫攻坚、文化旅游、互联网等相融合，向深层次、全领域、多维度拓展，向人心凝聚、经济发展、民生改善、文化繁荣、社会稳定的治理目标迈进。