青海创新创业政策环境的PEST-SWOT分析

包云娜 严维青

(1.北京大学，北京 100871；2.中共青海委党校，青海 西宁 810001)

党的十八大明确提出要实施创新驱动发展战略，2015年“大众创业、万众创新”写入政府工作报告，成为推动全社会培育自身经济社会发展新动力的重要指标。《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》指出，到2020年，基本形成适应创新驱动发展要求的制度环境和政策法律体系，为进入创新型国家行列提供有力保障。在中央政策的明确引导下，各级政府制定多项政策推动创新创业、提升自身公共服务能力、改善创新创业政策环境。学界关于政策环境的质性研究为数不多，其研究主题和思路主要集中在以下几个方面：王洪波(2018)对浙江省科技人才创新创业政策环境从现状和问题两个方面进行；陈晓峰(2018)对我国体育产业的政策环境进行分析，提出社会经济方面、体制和制度方面以及国际方面三个环境因素, 再整合国家治理边界(阈值),得到了我国体育产业政策系统框架；向星萍(2019)基于创新范式的视角,系统梳理了创新范式的改变对不同时期欧盟创新药物政策的影响,在此基础上全面分析了欧盟创新药物的政策环境及其运行机制和特点, 并结合我国国情,提出应从整合创新主体资源、发挥政府引导作用以及注重供给、环境和需求政策的合力作用等方面, 实现我国医药创新的良性循环；吴丹(2019)对债市开放的政策环境与风险进行分析，提出债券市场开放的机遇与应对策略；龚四红(2017)分析了沙特政策环境对中国工程企业的影响，主要从沙特的法律、国际协定、中沙基础设施合作协议、沙特税收体系等方面对其政策环境进行分析并进行政策发展预测。综上所述，对政策环境的质性研究主要遵循的思路为：政策环境现状—政策环境问题和风险—政策环境机遇和对策研究框架、社会经济—体制制度—国际框架、政策环境现状—政策环境运行机制—政策环境运行特点等。

本文采用段永辉(2019)的宏观环境分析框架，通过构建PEST-SWOT矩阵对当前青海创新创业政策环境进行研究。PEST为一种企业所处宏观环境分析模型，所谓PEST，即P是政治(Politics)，E是经济(Economy)，S是社会(Society)，T是技术(Technology)，PEST-SWOT是指分别从PEST-S、PEST-W、PEST-O、PEST-T这四个方面进行展开分析。这一模型有利于相对全面的反映青海创新创业政策环境状况，对评估其政策环境质量有很好的借鉴与启示。

一、基于PEST的内部优势分析

(一)政治环境(P)

第一，政策优势。青海政府《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的实施意见》，为青海创新创业提供良好的政策环境。首先，积极落实税收优惠政策，包括“落实省级以上科技企业孵化器、大学科技园和国家备案众创空间房产税、城镇土地使用税和增值税减免政策”“将企业研发费用税前加计扣除比例调高到75%的政策由科技型中小企业扩大至所有企业，并对高新技术企业和科技型企业按照当年研发费用加计扣除免税额的10%、最高不超过200万元给予奖补”。①这些具体政策的实施交由省教育厅、省科技厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、国家税务总局青海税务局按职责分工负责。明确的政策优惠措施、确切的负责主体单位使得青海创新创业具有更加有利的政策优势。其次，多政策并行，知识产权奖励补助政策、科技人员创新创业鼓励性政策、提高科技人员科技成果转移转化收益政策、扶持退役军人就业创业的税收优惠政策、科技创新券政策和人才培养政策。再次，落实国家各项优惠政策，包括支持特色创新创业载体建设优惠政策等，如“创业孵化基地奖补政策和孵化机构税收优惠政策”。

第二，公共服务意识和能力不断增强。青海政府加强公共服务，以加大创新创业政策的落实力度。包括建立“双创”发展统计指标体系、“完善创新创业信息通报制度”“强化责任落实”“组织开展创新创业政策落实评估工作，定期梳理解决制约创新创业的痛点堵点”等都可以体现青海政府对创新创业工作所提供的政策性与制度性服务，为大众创新万众创业提高支持和引导。

(二)经济环境(E)

青海第三产业不断发展，提供了更多创新创业机会；尤其特色产业具有比较优势，创新创业的经济技术基础雄厚。青海2010年到2018年的三次产业发生了较大变化，②2010年，三产贡献率分别为3.4%、65.8%和30.8%；2018年，三产比重分别为9.4%、43.5%和47.1%，为青海创新创业提供更多的市场机遇。同时，以盐湖资源综合利用、清洁能源、特色农牧业、文化旅游产业“四张牌”为主的青海特色产业是其比较优势，也是青海促进创新创业取得更显著成果的重点领域，2018年战略性新兴产业投资比上年增长9.7%，高技术制造业投资增长6.7%，新能源产业投资增长32.9%，新材料产业投资增长22.2%。③可见，这些优势产业的投资额以及产业增加值都在现有的政策倾斜下获得较快发展，为其提供了进一步高水平创新创业的动力。

青海基础设施投资效果显著，城市建设与发展水平不断提高，为全省各地区创新创业提供良好条件。2018年基础设施投资增长12.4%，④城市的集聚和带动效应逐步明显，有利于发挥区域服务中心的资源优势和聚集效应，更有利于信息、技术、生产资源和要素在地区间的流动，实现信息共享、加快技术扩散、知识传播，从而为全省各地区了解创新创业政策、激发创新创业活力提供了便利。

(三)社会环境(S)

青海文化丰富多元，各民族历史渊源深厚，传统的风俗习惯保存较为完好，民族特色相对更加突出，要善于利用地区文化资源优势，将这种优势转化为产业优势，创新发展文化产业，充分挖掘本地区的多民族文化资源，运用文化资源优势创造经济效益，培育一批典型的文化产业经营主体，加强政策扶持和优惠，形成符合青海地方特色的文化产业链。2018年全年全省接待国内外游客4204.38万人次，比上年增长20.7%。其中，国内游客4197.46万人次，增长20.7%；入境游客6.92万人次，下降1.6%。实现旅游总收入466.30亿元，增长22.2%。⑤整体来说，文化产业创新仍有很大的可探索空间。

青海确立了“一优两高”发展战略，定期召开全省生态环境保护大会，强调以生态保护优先协调推进青海经济社会的全方面、以高质量发展满足各族人民群众对美好生活的向往、以创造高品质生活积极践行以人民为中心的发展思想。在青海着力打造国家生态文明高地的契机下，推进与生态保护并行的产业创新和创业具有其较为显著的内在优势，2018年青海生态保护和环境治理产业投资增长58.8%，产业发展速度突破新高，搭上生态与经济协同发展的新列车是青海实现经济社会创新的新路径。

(四)技术环境(T)

技术创新政策较为丰富。青海对技术创新的主导地位具有足够的认识，从2000年至今，各年的政策文件中不乏对技术创新的战略部署和任务安排，并且对技术创新的着力点不断明确，随着时代主题与宏观政策环境的变化而与时俱进，尤其近年来青海将建设创新型省份作为经济社会发展目标，青海委提出了“四个转变”新思路，从绿色产业技术体系构建、重大科技创新工程实施、重大科技行动推进、科技体制机制改革深化等方面对全省科技创新工作进行了布局。

二、基于PEST的内部劣势分析

(一)政治环境(P)

一是政策措施还需具体化。部分政策的提出相对笼统，政策落实存在难度，缺乏着力点，还需细化，从省级层面的高度探索提出更加具体可行的政策体系，将“完善”“加强”“促进”“推进”等政策内容转化为更有利于实施的政策步骤。

二是仍需转变政府职能，主动为创新创业提供平台和服务，从管控性的角色向中介性的角色转变。调研中发现，政策宣传不到位的情况依然存在，规模越大的经济主体越是容易受到政策的支持，可以吸引资金、人才、资源、税收优惠等，也容易申请到项目扶持，而很多潜在的创新创业主体尚需要进一步挖掘，探寻有发展潜力的主体并为其提供政策宣传、平台服务等，真正将创新服务于大众，将创业服务于万众。减少政府对项目资源的直接干预，降低垄断资源的主体与资源需求者之间存在大概率的寻租可能。

(二)经济环境(E)

生产要素不匹配不协调，阻碍创新创业。青海集中了我国民族地区、内陆地区、高原地区和欠发达地区的所有特点，与其他省区相比，开发开放步伐更加滞后，经济活力不足，且经济发展结构失衡。2018年仅西宁与海东两市人口总和占青海总人口的64%，生产总值总和占全省生产总值的63%。⑥而特色资源又多集中在两市之外的其他地区，这些地区资源丰富但人才短缺，尤其是掌握高技术的创新型人才更加匮乏，自然资源要素与资金要素、技术要素、人力资源的不匹配、不协调较为突出，对实现这些地区的创新创业造成阻碍。

(三)社会环境(S)

相对于东部沿海地区省份，青海的创新创业理念和社会氛围都比较弱。创新创业基本是在依托政府部门、科技部门推动，依靠政策推动，社会中经济个体的创新创业意识不强，创新创业能力不足，青海本地人口以进入体制内工作为主要就业方式，以职业的稳定性作为首要的职业选择因素，调研发现，在青海创新创业的经济个体以外省人口居多，这就导致全社会的创新创业后劲不足，可持续性差。

我国政府于2004年7月启动了《车内空气污染物浓度限值及测量方法》的制定工作。2012年3月正式实施《乘用车空气质量评价指南》明确规定了车内空气中有关苯、甲苯、二甲苯、乙苯、苯乙烯、甲醛、乙醛、丙醛八种常见的车内挥发性有机物浓度的限值。[4]

(四)技术环境(T)

青海整体技术研发和应用水平较低，科技成果的经济转化能力不足。技术的产生源于人才、知识、经验的结合，是以满足人类需求为目标的人类改造自然的手段，青海地理位置偏远，气候干燥，历史上相对较为闭塞，经济发展落后，高效及科研机构在全国排名较为靠后，高精尖企业数量极少，人才尤其高科技人才极其短缺，因此，技术的发明创造也比较少，随着通讯发展，青海满足本省人们生产生活需求的方式更多的依靠外部已经成熟的技术引进，依靠本地区人口进行自主技术创新的条件不足、创新创业能力薄弱。

三、基于PEST的外部挑战分析

(一)政治环境(P)

政策易受中央政策影响而导致政策的波动以及不可持续。青海创新创业政策的制定和政策导向在政治环境上受到中央政策的影响，但中央政策具有全局导向，创新创业政策在大方向一致的前提下，对于各个地区有着不同的政策偏重，同时政策本身也直接与国际形势挂钩，会依据不同时代特点与宏观形势发生政策的阶段性变动和不同阶段的政策重点偏移，这也使得对中央政策具有较强依赖度的青海创新创业政策的实施带来了一定的挑战，太过迎合中央政策的步伐，容易导致青海创新创业政策的可持续性降低，甚至导致一些政策时效性有限，政策数量随着中央政策的变动而出现较为显著的起伏，易造成政策实施的成本提高，对创新创业实践产生不利影响。因此，青海在政策制定中应该更加注重政策的长期性、可持续性以及独立性，结合青海自身特点来建立完整的创新创业政策体系。

(二)经济环境(E)

当前创新创业对外部项目资金依赖较高，易受到冲击，与其他省份存在资源和要素竞争，对创新创业造成外在压力。青海的创新创业离不开外部和自身经济环境的资金支持，创新创业成果同时也需要以经济效益衡量，一方面，国家不同社会经济发展时期项目资金的走向和额度都在发生变化，青海创新创业如果依赖外部资金的比例过高，就会对青海创新创业产生较大的冲击，当项目资金扶持减少时本省的创新创业难以为继，因此关键是要在利用外部资金和政策支持的同时，将其用于培养和壮大本省具有带动性和典型性的研发机构，形成本省稳固的创新创业基础能力，并逐步摆脱对外部经济环境的过度依赖，另一方面，各省区之间在利用经济资源进行创新创业的过程中也存在一定的竞争关系，对于高技术人才的争夺和政策吸引、对于项目资金的竞争、对于信息资源的夺取、对于技术研发专利的先机抢占，都是青海提升创新创业能力过程中的外部挑战，技术创新既要求质量也要求时效，如何在激励竞争中取胜需要纳入青海创新创业战略规划来进行长远设计。

(三)社会环境(S)

要素的自由流动对青海创新创业带来挑战。我国东中西部经济社会发展不平衡性较为显著，中东部地区在地理位置、气候条件等自然条件方面先天优于西部地区、城市化程度高、基础设施建设完善，社会保障完善，教育水平高，青海处于相对劣势地位，而要实现青海高水平的创新创业能力，就要增强自身对生产要素的吸引力，营造良好的社会优惠条件吸引高水平科学技术创新人才扎根青海，同时青海社会环境吸引力不足也会导致本地人才、资源等要素的流出，对创新创业的持续性非常不利。

(四)技术环境(T)

青海在进出口贸易中多以原材料出口为主，高技术含量和高附加值的产品出口量低。2018年全年全省货物进出口总额46.00亿元，比上年增长3.5%。其中，出口额31.11亿元，增长8.1%；进口额14.89亿元，下降5.0%，主要出口的商品包括铁合金出口额10.29亿元，比上年增长38.6%，焦炭、半焦炭出口额7.81亿元，比上年增长165.7%，纺织纱线、织物及制品出口额4.18亿元，比上年下降23.4%，文化产品出口额2.79亿元，比上年下降3.6%，铝材出口额1.98亿元，比上年减少41.1%，农产品出口额1.29亿元，比上年减少45.1%，机电产品出口额1.11亿元，比上年增加2.2%。⑦可见，和其他地区相比，青海在技术研发和应用上更加处于劣势地位，并且运用外部技术进行创新进而再出口的能力相对不足，出口产品的技术含量低，尚未形成良好的技术引进、技术消化吸收、技术再创新、高技术产品出口的良性内外部技术循环系统。

四、基于PEST的外部机遇分析

(一)政治环境(P)

十八大以来，国家加大了创新创业项目数量和创新创业资金的投入比例，对青海按照中央政策导向，执行创新创业实践提供了极其有利的政治环境。根据青海科技计划与重大科技项目评价报告，2017年青海科技项目计划按照“十三五”科技创新规划确定的计划体系和技术路线进行编制，由重大科技专项、重点研发与转化计划、基础研究计划、创新平台建设、企业技术创新引导资金和高原现代科技生态园六部分构成。新开项目337项，总经费39亿元，科技投入22亿元，财政资助资金5.4605亿元，政策扶持创新创业力度很大，为全省各经济主体把握政策红利，促进全社会创新创业提供诸多机遇。

(二)经济环境(E)

“丝绸之路经济带”的建设为青海带来千载难逢的发展机遇，发挥后发优势，走上对外开放之路，在与“丝绸之路经济带”沿线国家的竞争与合作中实现长足发展。2018年青海产品的主要出口国为南非、巴基斯坦、美国、日本、韩国等，进口国为澳大利亚、美国、蒙古、德国、日本、印度等，与一带一路沿线国家之间的贸易往来存在巨大的空间和广泛的创新创业机遇。

青海资源矿产丰富，有利于充分利用东部地区的先进技术，建立长期的合作创新机制，带动青海结合本地区资源矿产优势实现本地区创新创业。现已发现各类矿产123种，在已探明的矿产保有储量中，有53种居全国前10位，11种居全国首位，尤其风能、太阳能、地热能源以及生物质能等为实现青海创新发展清洁能源、绿色能源提供条件。

(三)社会环境(S)

青海长期以来保持着良好的生态状况，环境污染相对较轻，也就少走了经济发展的弯路，，无需承担因生态问题所造成的沉淀成本，也无需重置成本来忍受经济结构调整带来的巨大阵痛，尤其在中央提出打好污染防治攻坚战、抓好中央环保督察问题整改、推进重大生态项目实施、打造生态环境保护铁军等重点领域更有着前所未有的创新创业机遇，可以抓住时机发展生态经济，实现弯道超车，尤其可以利用“三江源”国家公园建设契机，充分发挥地缘优势，创新经济生态协同发展新机制，开发更符合现代消费需求的优质生态产品，打造生态经济产业链，形成享誉内外的青海品牌。

(四)技术环境(T)

根据后发优势理论，青海虽然技术创新能力暂时较低，但更加有利于利用省外资源，将省外先进的机器设备和现代化技术产品引入省内，通过引进、吸收、再创造来节约前期技术创新的投入成本，借助已经发明和投入使用的现代化技术手段，实现更高起点的再创新。青海以科技部为依托，综合各个部门，加强与科技部、国家级项目基金委员会、各部委的项目衔接，以国家项目资金为基础，做好创新战略规划和资金导向，整合省内高校、科研机构、企事业单位的研发资源，同时通过切实可行的技术创新人才的长短期引进，搭建省内外合作研发平台，攻克重点产业的关键技术难题，突破技术创新瓶颈，形成稳定完善的创新机制。

五、结语

综上所述，可以构建青海创新创业政策环境的PEST-SWOT矩阵，如表1所示。

青海创新创业政策环境整体来说在趋于改善，从国家层面到青海省级层面，都对创新创业高度重视，相关的政策文本数量也比较多，青海创新创业政策体系在逐步形成。具体来说，青海要正视本省创新创业政策环境现存的内部劣势和外部挑战，基于本省资源禀赋特点，充分发挥内部优势，把握当前外部机遇，改善青海创新创业政策环境，并形成稳定的创新创业机制。重点需要从以下方面作为突破口：将创新创业政策具体化使其更易于执行；进一步转变政府职能，促进政府角色从直接调控转为公共服务的供给；逐步扩大生产要素的省内流动，促进资源在各个地区更加合理的分配；加强创新创业政策宣传，提高社会整体的创新创业氛围，推动创新创业由政策推动向市场激发转变；加强本省技术研发，并提高其经济应用水平，促进科技成果经济转化；创新创业政策要保持一定的独立性和连续性；将对外部资金项目的依赖转化为自主创新能力；建立更具吸引力的社会环境，吸引高技术人才的流入；在技术创新的基础上，促进高附加值的商品出口。

注释：

①数据来源于《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的实施意见》。

②数据来源于《2010年青海国民经济和社会发展统计公报》和《2018年青海国民经济和社会发展统计公报》。

③④⑤⑥⑦数据来源于《2018年青海国民经济和社会发展统计公报》。