我国三江源地区生态文明建设法治化问题再思考

桑周拉毛

(青海师范大学，青海 西宁 810008)

一、生态文明建设的提出

党的十七大首次将 “生态文明建设”的概念写入党代会政治报告中，生态文明的理念逐渐被广泛认可，同时社会各界也开始了与生态文明建设相适应的实践探索。党的十八大报告将建设社会主义法治国家作为治国理政的总体方略的同时，把中国特色社会主义事业由经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”拓展为包括生态文明建设的“五位一体”的总体布局，并将生态文明建设的蓝图以专章的篇幅描绘出来，勾勒了“建设美丽中国”的美好愿景。党的十八大以来，中国生态文明建设成效显著，但生态环境保护依然任重道远。经过五年的实践，“生态文明建设”的理念再一次被作为习近平新时代中国特色社会主义思想的一个重要组成部分在党的十九大报告中得到重申，并提出了一系列新的理论和实践创新要求。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称十九届四中全会《决定》)对生态文明制度体系和生态建设问题进行了深刻阐释，指出了“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”的论断， 决定实行最严格的生态环境保护制度，完善绿色生产和消费的法律制度和政策导向。

从党中央的顶层部署到各地的全面推进，生态文明建设在我国有序推进。青海省委省政府多次强调了生态文明建设的重要性，并且在青海省委十三届四次全会上通过了《中共青海省委青海省人民政府关于坚持生态保护优先推动高质量发展创造高品质生活的若干意见》，既体现了青海省对国家生态安全的责任，也强调了三江源地区生态文明法治化建设的重要性。

二、依法推进三江源地区生态文明建设的法律依据及其存在的问题

(一)实现三江源地区生态文明建设法治化的法律依据

1.从国家法律层面来说，《中华人民共和国宪法》是环境保护保护立法的依据和指导原则，也是生态文明法治建设最根本的法律依据，主要规定了国家在合理开发、利用、保护、改善环境和自然资源方面的基本权利、义务、方针和政策等基本问题。《中华人民共和国环境保护法》在环境法律法规体系中，占有核心和最高地位，也是生态文明法治建设的有力保障。其他的环境保护专门法以《宪法》和《环境保护法》为依据，对特定对象进行专门调整的立法，如《水污染防治法》《大气污染防治法》等，是实现生态文明法治建设具体化的依据。另外，与环境保护相关的其他法律如《农业法》《森林法》《矿产资源法》等，也是生态文明建设实现法治化的重要依据。毫无疑问，这些国家法是三江源地区生态文明建设实现法治化必须首先要落实好的重要法律依据。

2.环境保护行政法规也是实现生态文明建设不可缺少的法律依据，主要包括：根据法律授权制定的实施细则或条例，如《森林法实施条例》和《噪声污染防治条例》等；专门针对环境保护的某个领域制定的条例、规定和办法，如《矿产资源开采登记管理办法》等。同时，以环境保护法律和行政法规为依据而制定的政府部门行政规章也是生态文明建设在国家层面不可或缺的法律依据，如《环境保护行政处罚办法》和《清洁生产审核暂行办法》等。环境保护行政法规和政府部门的行政规章也是实现三江源地区生态文明法治建设的重要依据。

3.有关环境保护的地方性法规和地方人民政府的行政规章等，同样是保障生态文明建设法治化法规体系的重要组成部分，更是实现三江源地区生态文明建设的地方层面的法律依据。这类法规主要是享有立法权的地方权力机关和地方政府机关依据宪法和相关法律制定的环境保护规范性文件，是根据本地实际情况和特定环境问题制定的，并在本地区实施，有较强的可操作性。青海省先后出台了很多地方性法规、条例和规章，如《青海省三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》《关于进一步实施好三江源自然保护区生态保护和建设工程的若干意见》以及《青海省三江源自然保护区生态保护和建设工程管理暂行办法》等八个管理办法和实施细则，还有一系列以《青海省生态保护促进条例》①为典型的管理条例，如《三江源国家公园条例》《青海省可可西里自然遗产地保护条例》《青海省绿化条例》《青海省生态文明促进条例》《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》《青海省创建全国生态文明先行区行动方案、《青海省文明制度建设总体方案》等。除省级立法外，三江源地区各自治州也先后出台了诸多自治管理条例，如《黄南藏族自治州民亩管护条例》《果洛藏族自治州草原管理条例》等。同时，为建立三江源地区生态保护补偿机制，青海省政府出台了《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》，对三江源地区生态移民、后续产业和退出机制都有了具体规定。[1]这些文件的出台，使三江源地区生态文明建设开始全面走向规范化和法治化的道路迈进。

为深入贯彻落实习近平总书记视察青海时提出的“四个扎扎实实”重大要求，在最高人民法院和省委、省政府、省法院的支持下， 2017年2月28日三江源生态法庭在玉树市人民法院正式挂牌成立。法庭主要职能为实行“三审合一”的审判模式，集中管辖玉树、果洛两州涉及生态环境资源民事、刑事、行政一审案件。三江源生态法庭截至目前，共受理各类环境资源案件14件，已审结12件，结案率达100%。其中环境资源民事案件2件，环境资源行政案件1件，环境资源刑事及刑事附带民事公益诉讼案件11件、24人②，有效地发挥了三江源生态法庭的审判职能作用，为促进三江源地区生态文明建设提供了有力的司法保障。

(二)三江源地区生态文明法治化建设面临的问题

1.未能全面体现人与自然和谐相处的生态文明理念。 生态文明作为一种最新文明形态，是建立在生态价值观的基础上的，生态价值观与传统人类中心主义价值观具有本质的区别③，生态价值观否认人与自然的主客体关系，承认人是生物圈的一个物种，其生存是依赖于自然环境的，马克思主义所认为的那样，“人直接地是自然存在物”，[2]人类是自然界的一个普遍成员。目前，在具体实践中还未能全面体现人与自然和谐相处的理念。

2.缺乏三江源生态环境保护的综合法规体系。尽管“生态环境”指的是关系到社会和经济发展的复合生态系统，它是水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称。实际上，从生态学的角度来说，生态环境具有内在的一体性。从三江源地区生态文明建设法律依据来看，生态文明法律体系按照“生态环境”的定义，以生态形态的不同而设立，涉及面广泛且内容庞杂，不利于整体规划和管理，缺乏对三江源生态环境进行综合且全面规范的综合性法律。

3.三江源地区地方自治立法薄弱、生态环境保护责任模糊。从民族自治地方的立法看，三江源地区生态文明建设的主要法律依据是青海省制定的一系列省级地方性法规和规章，虽然也出台了经青海省人大批准的若干藏族自治州的单行条例，但数量及其有限。然而三江源地区横跨玉树、果洛、海南、黄南四个藏族自治州的21个县和格尔木市唐古拉乡，每一个地区都有独特的地理位置和生态环境。再从地方人民政府的生态环境保护责任落实情况看，三江源地区所在的地方人民政府的生态环境保护责任没有被清晰界定，既缺乏“环境保护目标责任制”的具体化，又没有明确规定生态环境执法的责任，同时政府部门执法主体法律责任制度尚未建立。导致无法厘清和明确各相关部门部门的权责。

4.公众的环保法律意识有待提高。由于三江源地区居民生活水平落后、文化素质较低，导致居民环保素质参差不齐，从而直接导致三江源地区人民群众的法律意识淡薄，生态环境保护公众参与度较低，直接影响了生态环境保护的基础。首先，经济状况是守法的客观条件，[3]由于三江源很多地方比较贫困，甚至有的不能解决温饱问题，让他们遵守环境法是近乎于空谈。譬如三江源天然草场实际承载量严重超出理论承载量，超载率约为50%多，这主要与当地人民生活水平较低相关，使得草场退化严重。其次，当地人们的生态环保法律意识比较淡薄，再加上对生态环境法律宣传不够，使得生态环境保护并未引起广泛重视。最后，三江源地区总体上属于青海的贫困地带，当地居民外出打工较少，主要是依赖当地现有的牧场放牧、有限的耕地以及采挖虫草等维持生计，在各种因素共同影响下就导致居民环保意识并不很高。

此外，三江源生态环境法庭在实践中也面临管辖范围不明确、法官专业性不强、生态环境公益诉讼赔付金管理以及使用缺乏具体规定等突出问题，需要加大力度修改完善，否则很难有效发挥诉讼制度保驾护航的重要作用。

三、不断提高三江源地区生态文明建设法治化水平的思考

我国三江源地区的生态地位和生态功能至关重要，在全面推进依法治国的大背景下需努力提高三江源地区生态文明建设的法治化水平，充分发挥法治保障的重要作用。

(一)牢固树立人与自然和谐共生的先进生态文明理念

十九届四中全会《决定》指出：“人与自然和谐共生是中国生态文明建设的本质需求”，因此，为了更有效加强依法推进三江源生态文明建设的力度，首先要牢固树立生态文明价值观，改变“只注重经济发展”的传统思想，承认人与自然的平等地位，知晓人类作为生态自然界普通的组成部分，应当尊重其他生命物种，尤其是尊重三江源地区特有的多样性生态环境和生物圈，并与之和谐相处。只有将人与自然和谐共生作为依法推进三江源地区生态文明建设的本质要求，才能正确建立健全保障人与自然和谐相处的法律体系，才能在三江源地区实现“建设美丽新中国”的目标。

(二)构建包括自治立法在内的完整的法规体系

生态文明是一种全新的文明形态，具有明显的全面性和系统性。所以，为依法有效推进三江源地区生态文明建设取得理想效果，必须要有系统而全面的法规体系提供权威且稳定的保障。如上述，我国三江源地区的生态文明建设缺乏系统的法规体系，从法律层级而言，应当尽快构建由法律、行政法规、地方性法规以及部门规章等构成的法规体系，从法规关系而言，应当构建由基本法、综合法以及专门法等构成的法规体系。在相关的民族自治地方，应当充分发挥我国《宪法》以及《立法法》赋予民族自治地方立法机关制定自治条例和单行条例的立法职权，紧密结合三江源地区民族自治地方独特的地理位置、行政区域特点以及实际需求，大胆借鉴国内外先进经验，大量制定与生态文明建设相关的自治条例和单行条例，努力提高生态环境变通立法水平，共同推进三江源地区生态文明建设的法治化进程。

(三)建立健全三江源地区地方政府的环保责任制度

1.清晰界定当地政府的环保责任。一是建立健全“环境保护目标责任制”，坚决执行“环境保护党政一把手严格负责制”。[4]环境保护目标责任制主要是以片区负责制的方式加强环保清单的制定和落实，从而做到在三江源地区任何地段发生环保问题，就可直接对应到该地段的领导人，通过行政处分来强化环保责任，并通过绩效考核将环保责任纳入政府考核当中，使得环保一旦发生问题就被问责处分。二是广泛推行环保执法责任制。通过清单化的执法责任、工作方式等来切实提升三江源地区地方政府的环保执法能力，完善三江源地区地方政府的环保监督检查以及管理制度。此外，在三江源地区的环保执法过程中坚持责任到人、责任到岗的原则，并通过多种现代技术手段的广泛应用全面跟踪环保动态，一旦发现三江源地区发生环保事件或环境破坏，就对该片区领导者和负责人依法进行严厉处罚，并将环保责任与晋升制度、工资制度实现挂钩的方式确保环保执法责任制的落实。

2.建立政府部门执法主体责任制以及管理体制。针对三江源地区地方政府部门执法主体，通过部门执法案卷评查、随机抽查评查以及及时记录和跟踪等制度，明确政府部门执法主体的责任，并通过严格依法追究责任的制度确保政府部门执法主体的具体责任。另外，还需要加强三江源地区地方政府部门执法主体相互间关系的管理体制建设，重点在于改善三江源地区地方政府环保部门与森林公安、三江源国家公园、三江源国家级自然保护区等之间的协作联动关系，在厘清和明确各相关部门的权责的基础上，形成统一执法和专门执法相互配合的格局，从而使行政执法符合生态环境系统整体性、要素流动性的特点，最终形成相互协作、各司其职的环保管理体制。当然，在此过程中，也要善于吸取发达国家，特别是美国、德国等的国家公园体制管理制度，结合我国的实际，逐步建立起符合三江源地区实情的环保管理体制。

(四)提高公众环保法律意识

公众具有基本的环保法律意识，并基于这种法律意识积极参与和开展环保活动，不仅是做好依法推进生态文明建设的基本前提，也是能否长期有效依法推动生态文明建设的基础。如上述，影响我国三江源地区生态文明建设法治化推进效果的重要原因之一，就是当地公众的环保法律意识十分薄弱。所以，努力提高当地公众的环保法律意识，对依法推进三江源地区生态文明建设，提高法治化水平意义重大。一是将生态文明建设与脱贫工程相结合。贫困是制约当地公众环保法律意识提高的主要因素，唯有解决当地公众的贫困问题，才有条件提升公众的环保法律意识，为生态文明建设的法治化进程奠定坚实的基础。二是多措并举提高三江源地区公众的环保法律意识。三江源地区公众环保法律意识的提高不能一蹴而就，必须要制定专门的规划，采取新闻、报刊、讲座等传统宣传教育方式与微信、微博、微视频等新型媒体为载体的宣传教育方式相结合的方式，多措并举不断提供当地公众的环保法律意识。三是借鉴德国等发达国家在《环境保护法》中明确规定公众参与机制的方式，[5]实现包括提高公众环保法律意识在内的公众参与机制的法治化，也是不可或缺的制度建设。

(五)强化三江源生态文明建设的诉讼保障功能

应该说在地处三江源地区核心位置的玉树藏族自治州设立生态法庭，是以诉讼制度保障生态文明建设法治化的重要举措。所以，自该法庭设立以来备受关注，也在司法实践中进行了有益的探索，取得了一定的成效。但如上述，仍然存在管辖范围不明确等突出问题，须从以下几个方面加强建设，使其能够更好地发挥诉讼制度的保障作用，提供三江源地区生态文明建设的法治化水平。一是进一步细化和明确民事、行政案件中生态法庭的管辖范围，更加有利于生态环境资源案件的专门性审理，提高生态环境保护的诉讼保障能力。二是在涉及生态环境资源的刑事案件中，应当构建由公安、检察院和法院相互制约相互衔接的立案、移送、起诉以及审理的联动机制，有效解决被告人羁押期限延长和审判效率低下等突出问题，提高生态法庭的司法运行效率。三是建设更加专业的生态环境法官队伍，在鼓励开展自学的基础上，以尽快掌握生态环境案件的审判技巧和能力为目的，加大专业化教育培训力度，提高专业化法官队伍的综合素质和审批业务能力，有效发挥三江源地区生态文明建设诉讼制度的保障功能。

结语

我国三江源地区生态文明建设是美丽中国建设的重要组成，党中央国务院高度重视，习近平总书记针对青海生态文明建设多次作出重要指示，强调“青海是长江、黄河、澜沧江的发源地，生态地位十分重要，保护好‘三江源’，保护好‘中华水塔’，确保‘一江清水向东流’，是青海义不容辞又来不得半点闪失的重大责任”“筑牢国家生态安全屏障，使青海成为美丽中国的亮丽名片”。习近平总书记对三江源国家公园体制建设作出重要指示，强调“在超过12万平方公里公里的三江源地区开展全新体制的国家公园试点，努力为改变‘九龙治水’、实现‘两个统一行驶’闯出一条路子，体现了改革和担当精神。要把这个试点启动好、实施好，保护好冰川雪山、江源河流、湖泊湿地、高寒草甸等源头地区的生态系统，积累可复制可推广的保护管理经验，努力促进人与自然和谐发展。

以习近平总书记的重要指示和嘱托为指导，认真总结三江源地区生态环境保护的艰难历程，积极借鉴发达地区和发达国家的成功做法和经验，结合我国三江源地区的实际，努力贯彻全面依法治国的战略布局，以科学民主立法、严格规范执法、公正公平司法以及全民守法为法治建设的指导方针，努力提高我国三江源地区生态文明建设的法治化水平，不仅是贯彻全面依法治国战略布局的必然要求，也是实现青海省委省政府提出的生态环境保护优先，推动高质量发展，创造高品质生活的“一优两高”发展战略的必由之路。