演变与分歧：暨南局与北洋政府的侨务理念

上官小红

引 言

清末地方出现区域自保的思想，开始倡导地方自治。辛亥革命之后，这种倾向愈发明显，二次革命、省制纠纷、联省自治运动等都是其结果。[1]在中央控制力有限的情况下，地方具有足够的自主性来决断事务，因此常难以与中央政府保持一致，二者在侨务理念方面的分歧即是表现之一。

晚清以来，政府逐渐认识到华侨群体的重要性，为了便于开展侨务工作，侨务机构便应运而生。至民初，中央层面的侨务机构尚少设立，直至1917年因华人赴外洋者众，特在中央设立侨工事务局，专管一战华工，任命张弧为局长。1922年，政府设立从事侨务工作的侨务局，屡遭诟病。北洋政府时期的侨务理念便集中体现于福建暨南局。

目前关于暨南局的研究，以梳理其成立过程与兴废历程为中心，并肯定暨南局开创性的历史地位，(1)参见中国人民政治协商会议福建省厦门市委员会文史资料研究委员会《厦门文史资料(第13辑)》(编者自印，1988年第13-15页)；蒋顺兴、裘曼如《民国时期第一个省级侨务机构福建暨南局》(《民国春秋》1992年第4期)；肖波《关于福建暨南局的创办及其历史地位》(《学海》1993年第1期)；李莉《中国第一个官方侨务机关——福建暨南局》(《炎黄纵横》2003年第3期)；陈建宁、陈文星《福建暨南局兴废始末》(《福建论坛(人文社会科学版)》2007年第4期)等。但对于该时期暨南局的处境则少有关注，围绕着暨南局的存废，中央与地方政府在侨务理念上的分歧显露无遗。学界对民国以来政府保护华侨等问题的研究已取得诸多成果。普遍认为，一改清政府对海外华侨的态度，民国各级政府重视华侨的经济实力及其在海外文教社团的影响力，这种转变是一个漫长的过程。本文基于现存的《暨南杂志》等资料，从暨南局的变迁及其护侨实践、机构地位等方面来探讨北洋政府时期中央与地方政府的侨务理念及其分歧。

一、暨南局的历史沿革

清末以来，侨乡涉侨机构时有设置，历经多次更迭，但其护侨能力始终不尽如人意。以福建省为例，从1861年在厦门设立的出洋问讯局，到1899年的厦门保商局，都负有“便利归客、照料还乡”的职责，同时还官商合办华侨招待所，[2]“名为保护华侨，实则勒征入口税。”[3]91903年保商局并入商务局，又于1905年将其主要职能移交新成立的厦门商务总会，到中华民国成立后，又将保商局与厦门华侨招待所合并为暨南局。其间种种转换，都源于侨务机构成立后迅速沦为勒索归国华侨的工具，不仅对华侨无益，更成为病侨之机关，但历次撤销、重设或并入新机构都无法从根本上祛除弊病。进入民国以后，暨南局的成立被冀望于改变这一局面。

现有研究对于暨南局的筹备大体上一笔带过，未注意到暨南局在这一时期设立的特殊意义。时任交通司司长的归侨黄乃裳与陈楚楠、张永福间的书信交流提供了相关的信息。因华侨对闽省及民国创建的重要贡献，闽省独立后，华侨设法成立护侨机构，初由林崧磐请设殖民局，以联络华侨声气，因考虑殖民一词恐不妥，因此改为以暨南为名，[4]“暨南二字系取尚书朔南暨之义，前南京劝业会之暨南馆及暨南学堂曾以此为名”[3]13，而且“华侨以南洋各岛为最大多数，政教所授，以此为先”，故定此名。[4]134暨南局成立后，华侨曾试图呈请改名为福建华侨事务局未果。[3]13因此，暨南局一名便因循始终。1912年1月，民政部会同交通部、财政部，与南洋华侨诸代表，协商暨南局办法，暂设暨南局筹办处，指定蔡镜湖、殷雪桥、林镜三人为筹办人员，由政务院兼任。为了寻求机构办事的灵活性，华侨与地方政府取得共识，拟设立专局，隶于政务院之下。[4]134-135民国创建之时，侨务机构随即设置，这是蕴涵着华侨群体试图革新现状的期许，也是地方政府对华侨群体的回馈。

暨南局虽已设立，但其存续仍历经波折。1913年中央政府因推行减政主义，试图裁撤暨南局，经华侨申请予以保留。同年，华侨呈请将暨南局改隶国务院，遭到拒绝。1914年，暨南局修改章程，增设晋江暨南分局、龙溪暨南分局，并将原设福州分局更名为暨南分局，龚诗荪、张国宝分任晋江、龙溪分局局长。1917年9月华侨代表洪万馨等申请改换暨南局名称为福建华侨事务局，并修正章程，增加局费，遭拒绝，恰逢侨工局创办，内务部有意将福建暨南局改隶侨工事务局，华侨洪万馨等人不得不于同年底再次呈请将暨南局照旧维持，免将福建暨南局改隶侨工局。1921年，福建省长公署令将闽侯分局改为闽海分局，晋江分局改为泉永分局，漳州分局改为汀漳分局。

综上可以发现，暨南局的设置与存续是由归侨及海外华侨极力争取的结果。考虑到长久以来福建侨乡在经济上仰赖海外华侨的输送，故民初侨乡政府也相应地给予回馈。相比之下，中央侨务机构的长期缺失，已然可见地方与中央侨务理念的差异。

二、暨南局保护华侨的实践

海外华侨对福建侨乡的状况向来多有批评。清末，“福建官吏不但不保护华侨，而且凌虐华侨，命盗之案即指华侨为主凶，械斗之事又诬华侨为首犯，敲脂剥髓，为所欲为，吹毛求疵，恶其所恶，官吏视华侨如鱼肉，华侨视官吏如豺狼，海外闻风，莫不切齿，国门在望，孰敢来归。”[3]7因此，他们对民初的暨南局寄予厚望，盼其成为一个真正护侨、为侨民谋利的侨务机构。

(一)暨南局章程

暨南局在筹备之初，黄乃裳向海外去信征求意见，特别强调保护海内外侨民的诉求，“凡侨民回国，所有生命财产，应令地方行政首长，实力保护之事属之。凡侨民之在海外创办各实业事项之奖励，及海内外侨学状况之改良扩充各事件属之。凡招待侨民，及旅行券之颁给等事属之。”[4]133-135故福建暨南局以“监督官吏，保护华侨，推展国外教育，振兴国内实业”为宗旨。[3]7

1912年10月，正式出台的章程规定了暨南局的职责，包括：关于回籍华侨保护及招待之事件、关于殖民一切规划进行之事件、关于华侨教育之事件、关于华侨实业之事件、关于华侨屈抑代为伸理之事件、关于旅行券及证明之事件、关于华侨状况调查及报告之事件、关于海外募集公债及代理招股之事件等。[3]2章程规定之该局职责，包含了各类涉侨事务，涵盖华侨有关之移民、教育、实业、保护等事项，体现了“移植保育”的侨务理念，且集中体现了保护华侨的思想。

对该章程详加核阅后，内务部认为“原送章程过事铺张，漫无限制”，便督促福建巡按使许世英对原章程进行修正。[3]18841914年，新章程删除了“关于华侨屈抑代为申理之事件”一项。但暨南局的变化不仅于此。新章程增加“其他华侨较多之地应设分局者，由总理临时酌量情形详由巡按使核定之。”确定了巡按使对暨南局的领导权，且总理、协理改为由巡按使选择委任，并删去了为征集各埠华侨意见而特设的参事会。(2)修正后的新章程参见福建省档案馆编《福建华侨档案史料》(档案出版社，1990年第1-4页)。新章程的变化将影响其职能的正常发挥，尤其是“强调了巡按使对局的领导作用”[5]。

修正后的章程弱化了华侨在机构中的角色，强化了福建政府的作用，如巡按使的职权，“抛弃了原章程民主政治的精神，增添了军阀专制的色彩，突出巡按使的决策权限。”[6]此后，暨南局虽然仍是以华侨为主体，但弱化了华侨角色。不过至少在短期内，暨南局对侨务工作仍做出了重要贡献，该局机构也相应扩大。1914年暨南局增设晋江暨南分局、龙溪暨南分局，并将原设福州分局更名为暨南分局，龚诗荪、张国宝分任晋江、龙溪分局长。

(二)保护回国华侨五条办法

章程所呈现的职责可见，暨南局是特为保护侨民而设的机关。“暨南局成立后即裁免入口税，于华侨冤抑事件一一平反，力矫宿弊。”[3]9暨南局开办一年内，“办结华侨命盗案数百件，组织大资本公司十余起，成绩昭昭，群侨称颂。”华侨称该局之存在“不但为闽关系，亦为中国大局关系也。”[3]5

在暨南局的职责中，保护回国华侨是其中心内容。因海外华侨调查尚不完备，华侨给予的片面信息，政府错误地估计闽籍华侨人数。但不论如何，闽籍华侨在数量上足以引起政府重视，使其意识到华侨回国面临的困境，“挟资回国者每因诉讼之株连，强豪之欺侮，遂裹足观望，不敢遽赋归来。”因此，1915年，巡按使许世英提出福建省保护回国华侨五条办法，由暨南局负责发护照给核准身份的归侨，归侨可凭护照向地方政府官厅请派警兵保护；未经领照各侨商由暨南局派员切实巡视，遇事指导，并请水警认真保护，如其回籍经过地方有匪氛未靖易生危险之时，由暨南局总分局代请警厅酌派警队护送。(3)福建省保护回国华侨五条办法包括：一、凡殷实华侨挟资回国经营屋产或暂时回籍省视庐墓者，均准向所在中国领事官或华侨商会、华侨公共机关申请证明，给予文书，凭照叙明姓名、年籍、执业赍赴暨南局换给护照，除照贴印花税外，所有请文领照概不收费。二、华侨领有护照者，准其随时向地方官厅申请保护，如其寓处乡僻，萑苻未靖或旅行地点危险堪虞者，并照福建行商请领护照暂行简章向地方官厅请派警兵保护。三、未经领照各侨商或华工出口时均应由暨南局派员切实巡视，遇事指导，并请水警认真保护，如其回籍经过地方有匪氛未靖易生危险之时，并须由暨南总分局代请警厅酌派警队为护送。四、各地方官遇有关系华侨诉讼事件不得有拖累需索及任意诬陷情事，如违议处，其轻微各案经讯明得实者尤应酌量情形随时取保侯讯，不得滥予拘押。五、在籍各华侨于财产上被人欺凌侵夺或遭劫窃等事，业经声禀地方官厅而不为之秉公审理拿办，或故意搁延者，准其迳禀本巡按使严饬遵办。参见《福建巡按使关于制定保护回国华侨办法给福建暨南局饬》，福建省档案馆编《福建华侨档案史料》(下)(档案出版社，1990年第1799-1800页)。

该办法之目的是保护出入境华侨，侨商仍是保护重点，但不限于侨商。其保护范围虽然仍有限，但突破侨商的界限，已具有重要的进步意义。五条办法集中体现了暨南局与福建地方政府在保护华侨上的互相协作，其实践有赖于二者关系的和谐与协同工作的灵活性。

暨南局保护华侨本有章可循，又有保护回国华侨五条办法加持，因此，暨南局的工作开展得有声有色。如苏禄商会总理陈厘姑在家乡修建的房屋被毁，暨南局特派招待科李秉忠往永春调查并呈府处理。[7]1908又如，1916年，曾任新加坡总商会理事的张善庆，“素性慈祥，热心公益”，在外洋逝世后，运柩回籍，由新加坡总商会致电暨南局，请求警力沿途保护。[7]2036此外，安溪县知事曾建议保护华侨回籍置产，凡属侨民回籍，应由暨南局给照咨县备案，如欲置产必须随时开列卖主姓名地点，呈报县署派员调查等。暨南局称，“各华侨回籍置产，如欲禀县给示保护者，应由该知事查明照给，其发给日期与受禀之日不得逾五日，以免迟延。”至于其费用，参照护照印花税，规定每案收取纸墨费一元，并强调所有从前吏胥差役需索情事永远革除，如再有吏胥差役等格外需索分文或故意挑剔延搁，应准各侨民禀请从严惩办，决不宽假。[7]1889

1915—1916年，福建暨南局对侨务工作的促进作用颇为明显，“凡遇热心兴办实业之华侨，为之请颁勋章匾额，华工被逐回国，为之筹款安置，县知事因勒索华侨被劾去职者六、七人。”[8]1915年，暨南局创办了《暨南杂志》，传播侨情乡讯。(4)《暨南杂志》现存已不完整，断刊收录于北京全国图书馆文献缩微复制中心出版的《民国珍稀短刊断刊》(福建卷)，第四、五册中。北洋政府时期，“福建暨南局和各分局可能是最能发挥保侨、奖励华侨投资、注重侨学的机构，因为职员都由华侨选出，最了解华侨的需要，而侨界对其评价也不错。”[9]52

暨南局另负有督促各县政府处理侨民陈诉案件之职，但“间有已复未结或未复未结者”。据暨南局总务科干事长林度生报告，1915年间，所有厦门汀漳两道属区域内各县关于华侨陈诉华侨事件由暨南局函转者，未复未结之件，“思明县一十三起，金门县二起，同安县一十一起，晋江县一十一起，南安县一十二起，惠安县五起，安溪县一十起，永泰县一起，龙溪县一十一起，漳浦县七起，海澄县四起，漳平县一起，长泰县一起，共计八十九起。”[7]19021916—1917年3月，“所有厦门、汀漳两道属各区域内各县查办者，除安溪县逐件查复外，其余各县绝少函复，有无办结，莫从而知”。考虑到“侨民久客还乡，全恃地方官格外保护，俾得安居乐业，以慰其爱国之忱”，福建省长胡瑞霖曾发训令给各县知事，令其“迅即分别严速办结，毋再玩延积压，致干查诘”，并将办理情形具报核夺。[3]1801-1802

暨南局后期的侨务工作，因资料缺乏，尚无从得知。但从20世纪20年代来看，华侨对侨乡社会状况的不满，可以探知这一时期的侨务工作并不如意，军阀割据，匪患深重，官吏勒索屡禁不绝，皆成为开展侨务工作的障碍。

福建地方保护归侨工作因暨南局的存在而在一段时期内成效显著。同为重点侨乡的广东虽未设置侨务机构，但粤籍华侨陈请援引了福建省保护回国华侨五条办法至广东。山口洋华商总会会长唐文材对于北洋时期的地方官对回国侨商不加保护和对商会护照视若具文的现状，多有批评。为此，中央通告各省军民长官对于各侨埠商会介绍侨商回国应切实保护，[7]2095并“据南洋婆罗洲山口洋华商总会禀，请援闽侨回国保护办法，所有粤侨恳亦照案酌定”[10]277。不久后，中央政府亦开始设置侨务机构，但侨务机构逐渐增多，问题也随之而来，侨务工作渐至混乱。1918年，厦门侨工事务分局成立。[3]18871920年，福建侨工局在厦门设立，凡出洋侨工，规定每人缴纳领照费二元，印花税三角。1926年，北洋政府又在福州、厦门两地分别设立华侨保护处和华侨检护处。前者抽取华侨出入口费每人一元，后者抽取出口费五角。因遭华侨反对，侨务机构重叠，后才划分暨南局专管华侨出洋事务，保护处办理回国华侨事宜。[11]23820世纪20年代以后中央设置的侨务机构虽多，但大多并未能认真践行保护华侨的职责。

三、经费与官制：暨南局之地位

福建暨南局是由晚清在厦门设立的保商局和厦门华侨招待裁撤归并而成，节减靡费，增加事权，设总局于厦门，设分局于福州。暨南局成立以后，侨务工作在很多层面有了新的进展，争取侨商的经济支持仍是重中之重，但已把回国侨民都纳入了保护范围。在北洋政府的相当时期内，暨南局作为唯一的侨务机构，其在中央和地方政府中的地位，在很大程度上彰显了央—地政府侨务理念的差异。

(一)经费

暨南局的经费由地方政府行政费项下支出，须经中央政府批准。暨南局创立以后，经费经福建临时省议会议决列入福建行政总费。“局费一切向由福建财政司担任，按月拨给，福建临时省议会议决元年七月至十二月福建暨南局预算一万两。”不久，中央财政部以减政为由，“据内务部预算册内将福建暨南局预算全数裁去，并裁撤机关”，1913年10月20日遵照裁撤。闽都督、闽护军使及各属华侨先后电呈吁恳勿裁，华侨代表黄恩培等人亦呈请存留，指出暨南局是“生利”而非“分利”，且所费甚微，一旦裁撤，将影响华侨归国。财政部一再审核，认为此项局费尚非甚巨，且“国家对于侨商尤应加意怀柔，坚其内向，实于保护政策多所裨益。”[3]5-6因此，中央应允其所请，由内务部追加编入行政费。[3]7中央内务总长朱啓钤表示，暨南局“经费一项既已准列预算，如果该省财力宽纾，该局措施惬当，自可随时筹给”[10]225-226。

至于其经费数额，暨南局初办时，福建政务院议决准拨经费每年4万两，又因考虑到财政支绌只给2万两，1913年，福建省长张元奇又奉中央减政电复减为1万两，折大洋13 740元，匀分12个月支给，每月1 145元。这些费用须分配给厦门总局，福州、泉州、漳州三分局、马江一分所、《暨南杂志》经理处一所，甚为拮据。峇厘中华商务总会总理叶先英等还曾呈报内务部，称暨南局经费闽财政司长延不发给。[10]225不久，第一次世界大战爆发，欧洲从中国招募华工，暨南局又添新职务，局费日减，负担日多，其困苦情形难以言喻。因此，1917年华侨代表洪万馨等人呈电中央，请求增加经费，即每年2万两折合银元27 480元，将此款列入大部预算追加案，藉资维持。[3]11但该呈文并未得到批准。

总体来说，暨南局的经费较为稳定。李盈慧根据《民国财政史》整理，其经费1916年为13 740元，占福建全省内务费比率的0.91%弱，占全国内务费比率的0.03%弱；1925年为14 940元，占福建全省内务费比率的1.03%强，占全国内务费比率的0.03%强。[9]51不论是经费金额还是经费在福建省与中央财政中所占比重来说，福建暨南局的经费都很稳定，每月约有1 000余元，甚至略有增长。这与后来北洋政府成立的中央侨务机构——侨务局相比，境况尚佳。侨务局的经费中央军政两费比率，从1922年的0.24%(261 053元)降到1925年的0.07%(66 048元)。福建暨南局经费之稳定状态可谓殊属难得，实是得益于地方政府的勉力维持。从这点上来说，至少在1925年之前，暨南局在福建政府中的地位还较为稳定。但据《福建公报》载，至1926年，福建暨南局经费日绌，每月骤减为200元。[11]大约是受战事所扰，暨南局经费严重不足，无异于形同虚设。

(二)官制问题

经费尚可仰赖地方政府支持，而官制问题则务必争取中央允诺。围绕官制问题，海外华侨与中央通过文书往来，与中央政府多次交涉，始终未能取得成效。

在暨南局筹设之初，考虑到拉近政府与侨商的距离，福建政务院议决将侨务机构设为专局，隶于政务院之下。[4]1351912年出台的章程中规定，暨南局“直隶闽都督府，凡文书程式对于各司用咨，对于府县用令，其余以是为准” 。“咨”为平行公署相互行用之公文，“令”为上级公署行用于下级公署之公文。这说明，在创设之初，与筹备时的设想一致，暨南局设在省政务院之下，与福建政府其他各司处于平级的地位。

第二年底福建暨南局就被短暂裁撤。1913年1月，临时大总统颁布了“关于暂行划一地方官制令”，其中第十一条规定：“凡从前各省所设之官厅，其署名、官名，有与本令划一办法抵触者，应即裁撤或改正。”[12]据此，各省行政公署中并无有侨务机构之项，侨务工作不在其考虑范围之内，暨南局便因此遵照裁撤。后经福建省政府与华侨的多次呈请，才得以保留。关于福建暨南局遭裁撤一事，有学者认为是在北京政府减政政策下，“没有列入正式官制的暨南局首当其冲”[13]。但也有学者认为，“裁撤的主要原因还是政治问题。因都督孙道仁是资产阶级革命党人，为袁世凯等人所不容。袁世凯政府要打击福建的革命势力是必然的，暨南局作为福建地区辛亥革命的产物受到政治风浪的冲击也是不奇怪的。”[5]不论如何，北洋政府对侨务工作的轻视是显而易见的。

随后，华侨便开始了争取暨南局官制的漫长之路。1913年，王德经等华侨代表呈请将福建暨南局改隶国务院直辖，并缴送了章程、职员表，但适逢中央新旧阁员交替，未被批准。1914年，王德经等再次呈请，称“预算虽定而官制未颁，权限如何无可遵守”，因驻荷公使曾电请援照蒙藏事务局官制特设华侨事务局，请求将暨南局依照这一方法改编，请将福建暨南局援照暂行官制第十二条认为福建特别局所。[3]7亦即，华侨希望依照蒙藏事务局的官制，(5)关于蒙藏事务局的官制，参见《国务会议审议蒙藏事务局官制及其理由》(1912年6月)，中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第三辑·政治(一)(江苏古籍出版社，1991年第38-39页)。将暨南局设为特别局所，直隶中央国务院。1917年华侨代表洪万馨等人呈称“暨南局之设官制未定，名称不崇，政随人迁，不无可虑”。他们请求将福建暨南局改名为福建华侨事务局，援照省官制第十一、十二条之特别局所规定，将该局编入官制。[3]11以上关于官制的呈请，始终未得到批准，华侨甚至因此遭到中央政府的斥责。

对于华侨屡次呈电请求中央将暨南局认定为特别局，并于公文程序方面一再争执，内务总长朱啓钤甚为不满，令福建省对暨南局公文程序严饬更正。他认为暨南局的设置只是为了沟通上下，招待侨商，与官厅性质本不相同。早前大总统接见华侨代表黄恩培时特准将裁撤的暨南局存留，经费补列预算，以示“抚辑侨民之至意”。朱啓钤认为暨南局不该误会，以为局中经费入行政费项下就是行政机关，并以未经中央核定的章程呈电晓读。[3]1884他表示对于“侨氓内向”，内务部职司所在，会责成地方行政官悉力保护，担负完全责任，不容稍有疏驰。但对于华侨的做法，他指责道，“其所争执仍龂龂于公文程序，殊属非是”，甚至表示华侨“嚣张争竞之风断难纵任，即在地方官厅亦不得听其俶扰。”[10]225

以上关于暨南局的经费与官制的讨论，可见中央政府对于暨南局及其侨务工作的轻视，亦可见中央政府与地方政府对暨南局的态度产生了严重分歧。

结 语

暨南局的主要职责是办理侨务工作，保护归侨。在当时全国缺乏统一有效的侨务机构情形之下，暨南局在处理侨乡事务的基础上，无疑还须担负起全国的涉侨联络工作。1915年左右，厦门遭受风灾后，继之天津水灾。经暨南局通函外洋各埠请赈。南洋各埠商会接到暨南总局函称天津一带河水泛滥，数百县变为泽国，惨不忍闻，积极展开募捐赈恤。此次赈灾，有数百名华侨及其公司、商号等捐得巨款。[7]2174暨南局虽偏居一隅，反以其身居侨乡之有利条件，成为北洋政府时期代表性的侨务机构。客观上，暨南局使得北洋政府时期的侨务工作取得了进展，并使其得到良好的延续，代表着这一时期侨务工作的水平与高度，为此后的侨务委员会等侨务机构的设置奠定了基础。

对闽省来说，侨务工作是政府的重要工作内容之一。地方政府对于华侨事务的认知更具体、更丰富，也更具前瞻性。暨南局在地方政府中具有一定的地位和分量，这不仅体现在前文所述的经费和地方政府各部门往来配合等方面，而且，暨南局的创办得到福建政府主政者的大力支持，更甚者，华侨得以在其间占据主导地位。暨南局在创设时期，时任福建省都督孙道仁功不可没，他在闽籍华侨代表的强烈呼吁下毅然决定建立侨务机构，批准公布了暨南局章程，无疑具有前瞻眼光。其次，“福建暨南局是一个比较具有完全意义上的侨务机构”。暨南局的工作对象是华侨，而且行政人员主要是华侨与归侨，“局长由华侨代表担任，局的重要事项由华侨参事会议决，华侨代表在都督府的领导下主持局务工作。”其机构职务“充分体现了为华侨服务的指导思想”[5]。这使得福建暨南局有别于清末的保商局等侨务机构，也有别于后来的侨工事务局，其主体职员为华侨与归侨，致力于为华侨谋利，不易重蹈过去护侨变“病侨”的覆辙。修正后的暨南局章程显示，华侨在其中的作用被削弱，限制了华侨对自身权利的争取，其护侨功能本应随之衰落，但随后出台的《福建省保护回国华侨办法五条》缓解了这一危机，侨务工作反而得以更进一步。可以确定的是，暨南局作为民初唯一具有真正意义的侨务机构，其设置华侨在其间功不可没。而且，与中央态度不同的是，地方政府给予了大力支持。

纵观暨南局的历史，它以华侨为主体，是晚清至民国这一历史性变革时期在侨务机构上的革新，也是地方政府侨务理念的展现。自始至终，福建地方政府都给予暨南局充分的支持，故能切实地推进侨务工作。相应地，暨南局对改善侨乡社会状况也有促进作用，体现在对回国华侨提供便利与保护及吸引华侨投资、处理侨民诉讼案件等诸多涉侨事务上。

暨南局作为地方侨务机构无疑与侨乡地方社会有更密切的关系，其具体体现在：地方性侨务机构与地方社会密不可分的财政与人事关系，以及地方政府对地方性侨务机构的偏爱与中央政府的冷落形成强烈的对比；暨南局在保护华侨实践中所溢出的对侨乡社会治安的强烈关注；暨南局在吸引华侨捐款投资等方面所带来的对地方社会的积极影响，由此在对各级地方政府及社会的调查了解基础上，暨南局得以良好地嵌入地方社会。

相较而言，清末民初的政权更迭与华侨的历史贡献，虽得以使北洋政府重新审视华侨这一群体，但其侨务理念的进步仍是缓慢的。北洋政府并未把保护普通华侨摆放在侨务工作的重要位置上，而是倾向于关心争取华侨的经济支持，如捐款、侨商投资等，甚至轻视华侨，这是晚清侨务理念的延续。亦即，北洋政府目光所及，仍仅限于可招徕的侨商群体，而对于广大普通华侨并未真正重视。政府虽同意给予华侨(侨商)一定的权限，名义上保护华侨，实际上，华侨一旦稍有妨碍政府权威，寻求自身利益的时候，政府便会压缩其活动空间。北洋政府希望获得侨商的支持，这是显而易见的，但不希望华侨过多地声张他们的权利。从政府公文的措辞来看，北洋政府对于华侨执着于扩大暨南局事权一事的批判，激烈而明显，文中公开指责华侨主动争取暨南局权限的行为，从中可以看出北洋政府给予华侨的空间有限，其侨务理念并未出现根本的转变。

也正源于此，暨南局的进步性，更大程度上应归功于福建省政府与华侨的主动争取。北洋政府的侨务工作，可以说只比清末前进一小步，在侨务理念与行政机构及实际行动中尚未有太大突破。这时期全国侨务机构设置明显不足，福建仅有暨南局，且始终未列入官制。而侨工局直到1917年才设立，且工作对象殊为有限。

在20世纪20年代以前，暨南局对侨乡侨务工作有明显促进作用。但是进入20年代以后，侨乡的各项弊政明显突出，此时期，由海外华侨组织成立的晋南联乡保卫团及发起的闽侨救乡运动等都反应了侨乡状况糟糕与地方侨政的无能为力。