基于教学科研的高校所属企业体制改革研究

张 广

(北京航空航天大学，北京 100083)

一、引言

中国高校依托自身优势，创办校办企业，此举萌芽于20世纪50年代，起步于80年代，并随着改革开放的不断深入得到了长足发展。据统计，截至2013年底，全国522所普通高校(不含西藏、宁夏)共计创办企业5 279家。多年来，高校所属企业(即校办企业)对多渠道筹措教育经费改善办学条件、促进高校科技成果转化、创新人才培养模式等发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济的不断发展，高校所属企业的发展、改革与管理也出现了一定的问题。目前，推进高校所属企业体制改革，对于促使高校聚焦教学科研主业、提升高校治理体系和治理能力现代化水平、促进高等教育内涵式发展具有重大而深远的意义。

二、高校所属企业存在的突出问题

(一)事企不分

高校所属企业容易出现校企不分，也就是产权关系不清的现象。在中国，高校所属企业唯一股东通常为高校本身，两者之间往往没有清晰的委托代理关系，也较难明确经济法律关系，同时其中的大多数甚至没有企业法人财产权，这就导致双方出资不清或者出资不实的情况时有发生[1]。可以说，校企不分等高校所属企业问题的症结便是企业法人产权不清。此外，在用工制度以及薪资发放方面，高校所属企业的一些员工人事关系属于学校事业编制，所以容易出现用工成本高、效益与员工收入挂钩不紧密、管理难度大等问题。高校所属企业与一般企业相比，往往人事权薄弱，正常经营发展常常寄托于企业经营者和工作人员的责任意识、主动意识以及奉献精神，缺乏科学合理的机制和制度来提升工作效率[2]。

(二)监管缺位

一方面，高校对所属企业缺乏有效的监督。在生产经营的过程中，高校所属企业在用人方面一般采取“承包责任制”，包盈而不包亏，这就导致经营者国有资产的保值、增值意识不强[3]。

另一方面，在市场经济和当前大力推进高校科技成果转化的背景下，政府对于高校所属企业的科技成果转化监管不够到位，便又导致了科技成果与实际需要的不匹配。如果缺乏政府调控，可能会导致成果转化收益高的领域投入大量资源，科技成果层出不穷，而转化收益相对较低的领域则鲜有人问津。如此，不仅会导致科技资源的浪费，还会造成国家整体科技资源的发展不平衡和科研成果的失衡。

(三)法人治理结构不完善和资本运营效率不高

目前，大多数高校所属企业的体制和机制滞后于市场经济的增长要求。高校所属企业所有的重大决策往往必须先上报学校内的主管部门，由主管部门研究论证后再上报学校校长办公会或党委常委会作出最后决策。通过事业机构的组织部门来决策企业经营问题，使得决策过程繁复，决策周期延长，甚至因此错过企业的最佳投资时机和经营机遇，严重降低了资本运营效率[4]。

(四)过分强调多元化，未能聚焦教学科研主业

事实上，现有大部分高校所属企业的经营范围十分广泛。有些企业的经营范围跨越多个产业，从计算机软硬件、电子产品、能源等高科技产品,到其他一般性技术的开发、咨询等服务。还有的企业甚至于从事一些低端产品的经营，并且其业务之间相关度很低，导致生产的大部分产品几乎没有技术优势，也没能充分利用高校相应的科研优势。需要注意的是，虽然一些学者认为多元化经营有诸多好处,但笔者认为这必须区别对待：一方面，高校所属企业多元化经营必然会使得核心技术与高校脱钩，损失掉高校的科研优势；另一方面，多元化经营也使得企业业务不聚焦，且服务于学校教学科研的能力减弱。

三、深化体制改革目标的内涵

高校所属企业事企不分、监管缺位、法人治理结构不完善、资本运营效率不高以及未能聚焦教学科研主业等问题，给高校的资产安全带来了一定风险，对高校“双一流”建设和未来发展造成了一定制约。因而，必须尽快通过体制改革，破除难题、打通壁垒，推动高校所属企业健康有序发展，从而对高等教育内涵式发展作出应有的贡献。2015年，中央即作出要逐步实现高校与下属企业剥离的政策。相应地，中央在深化国有企业改革文件中也指出，要稳步推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管。近两年来，更是明确了高校所属企业体制改革的指导意见和基本遵循。

高校所属企业体制改革的根本目标，就是要坚持科技体制改革，坚持国有企业和国有资产管理体制改革的方向，改革完善高校科技成果转化机制，推动高校所属企业的清理规范、提质增效，促使高校聚焦教学科研主业，提升高校治理体系和治理能力现代化水平，促使高等教育内涵式发展，办好中国特色社会主义大学。

改革的目标包含三层重要内涵：

一是完善高校科技成果转化机制。科技成果转化不仅是高校“双一流”建设的重点任务，更是落实创新驱动发展战略的重要内容。高校所属企业应该成为高校技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体。因此，完善高校科技成果转化机制是推动高校所属企业体制改革的必然之路。

二是推动清理规范、提质增效。如前文所述，高校多元经营下产生很多企业，这些当中，有些是“僵尸企业”、空壳企业以及长期亏损、扭亏无望的企业，有些是与高校教学科研无关的企业，都应该加大清理规范力度，同时建立现代化的企业治理结构。

三是促使聚焦教学科研主业。这是此次高校所属企业改革的重中之重。这就不仅仅要求高校聚焦教学科研，而且要求保留的高校所属企业本身必须也要定位于聚焦教学科研主业，做到服务学校人才培养和科技成果转化，从而助力高校“双一流”建设。这实际上决定了未来高校所属企业的发展方向就是服务教学科研、有利于教学科研的(如科技成果产业化企业)，要坚决保留并且进一步促进发展；不利于教学科研的要坚决地清理规范。

四、高校资产经营公司作为推进体制改革的平台的必然性

高校所属企业体制改革中，清理关闭、脱钩剥离、保留管理，甚至于最终的集中监管，其基础和平台都是高校的资产经营公司。

(一)把资产经营公司作为平台，是当前体制改革的必然要求

就其建立之初的作用而言，高校资产经营公司代表高校持有对企业投资所形成的股权，使得高校对投入到其资产经营公司的财产承担有限责任。高校所属企业体制改革，从其目标、改革办法、实施步骤等方面来看，都要求高校应该把资产经营公司作为唯一平台公司，把所有企业全部纳入资产经营公司来统一实施体制改革。同时，必须充分发挥资产经营公司的作用，采取不同的方式，分类实施具体改革。资产经营公司作为改革实施主体，这是当前体制改革的必然要求[5]。

(二)把资产经营公司作为平台，符合以管资本为主的国有资产管理方向

党的十九大对国企国资改革作出了重大部署，其中一项核心思想就是推动从管企业为主向管资本为主转变。要完善国有资产管理体制，将重心转移到管资本上，从而加强国有资产监管，并改革国有资本授权经营体制。以高校资产经营公司作为高校资本管理的平台，可以帮助科学地界定出资人监管边界，以便形成清晰的监管责任清单，进一步实现科学布局国有资产及规范运营国有资产，进一步提升国有资产回报率、降低风险以确保国有资产保值增值[6]。

(三)把资产经营公司作为平台，能够更好推动高校科技成果转化

高校资产经营公司作为高校所属企业的依托和平台，能够发挥企业“成果转化主体”作用，具有支撑实现成果“技术突破、产品制造、市场模式、产业发展‘一条龙’转化”的明显优势。并且，资产经营公司以市场化、专业化方式，牢固定位于促进高校科技成果转化[7]，转型发展的任务更加迫切，为推动高校人才培养和成果孕育、为成果转化企业规模化可持续发展提供服务的责任更加重大,支撑高校“双一流”建设的职责更加清晰，从而使得高校聚焦“立德树人”根本任务的着力点更加明确[8]。

五、不同改革方式的重点内容

(一)清理关闭

清理关闭的主要方式有三种，即注销、撤销和破产。

注销、撤销的主要工作内容如下：股东决定企业解散；成立清算组；清算组备案；清算公告和债权登记；资产变价；制定清算方案；实施清算方案；提交清算报告；税务注销登记；工商注销登记；注销银行账户；注销印章；注销企业国有资产产权登记。

破产的主要工作内容如下：企业申请破产；法院裁定受理；法院指定管理人；法院通知债权人；债权人申报；债权人会议；资产变价；和解或破产宣告；裁定终结破产程序；工商、税务、银行注销登记；注销印章；注销企业国有资产产权登记。

(二)脱钩剥离

脱钩剥离主要包括公开挂牌转让、协议转让、无偿划转和减资退出四种处置行为。

公开挂牌转让的主要工作内容如下：制定转让方案；履行决策程序；进行报批报备；产权交易所进场交易(信息披露、签订转让协议、支付交易款项、交易结果公告等)；工商变更；产权登记。

协议转让为特殊转让行为，需经国资监管机构批准。这些情况包括涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求或同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的。主要工作内容如下：企业、学校决策；审计、评估和备案；相关文件审核、审批；文件签署；工商变更；产权登记。

无偿划转是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司(国有全资公司)之间的无偿转移。企业国有产权在所出资企业内部无偿划转的，由所出资企业决定后经单位抄报高校主管部门。除上述情形之外的企业国有产权无偿划转，由单位审核后报高校主管部门审批。

减资退出的主要工作内容如下：制定减资方案；履行决策程序(涉及改制的，履行相应程序)；减资实施(股东决定、债权公告等)；工商变更；产权登记。

上述改革方式仅为一般性内容(上市公司脱钩剥离工作按照《上市公司国有股权监督管理办法》有关规定执行)。北京航空航天大学(以下简称“北航”)的北航资产经营公司将根据企业实际情况，充分尊重其他股东意愿，按照“一企一策”的原则，确定最终的改革方式并报主管部门审批后执行，保证改革工作平稳、有序推进。

六、改革中潜在的问题和对策

按照国家改革精神，高校资产经营公司应认真梳理下属企业实际经营情况，对符合清理条件的企业，按照国有资产处置的规定，依法依规予以清理关闭和脱钩剥离[9]。企业清理关闭、脱钩剥离根据实际情况，可能涉及债权债务处理、人员安置、企业改制、清产核资等多项工作，工作环节多、时间长，且部分环节时间无法控制，对企业清理进度影响较大，将不可避免的遇到以下问题：

(一)历史遗留问题较多的企业，如无法完成审计和评估工作，后续清理工作无法启动

国有资产的管理规定明确指出，财务审计和资产评估是资产处置的必要条件。实际清理过程中，部分企业因为存续历史时间长，债权债务、财务记账、档案等方面错综复杂，遗留问题多，审计和评估公司不具备进场工作条件，无法出具正式审计和评估报告，致使清理工作无法进行。

针对此种因历史原因造成的遗留问题，希望相关部门在一定程度内，要允许“容错或容缺”清理。

(二)虽然能够进入清理程序，但是难度大、费用高，将可能造成国有资产的进一步损失

企业清理难度大体现在：固定资产处置难、债权债务处理难、历史遗留问题解决难；股权转让过程中，征集意向受让方进度慢；强制清算过程中(针对工商吊销企业和失联企业)，与地方政府法院沟通协作难。上述工作需要公司长期投入人力、物力、资金参与，涉及的审计、评估、差旅费用较高，法院受理强制清算业务时都要求股东提前预付款，且仍不保证清算一定能顺利完成，股东承担了预付款损失的风险。

针对此种情况，对于高校及资产经营公司为解决历史遗留问题等发生的支出，希望相关部门能够给予一定比例的资金支持。

(三)国有股权在产权交易所公开挂牌处置时，征集不到意向受让方，无法完成最终清理

按照国有资产管理的规定，在产权交易所挂牌之日起一年内，如依然未征集到意向受让方，则转让方需要重新履行审计、评估等国资管理程序，耗时耗财，未来能否顺利转出，仍无法预料。清理工作如全面启动，此类情况将较多。

针对此种情况，在执行国有资产保值增值的大原则下，如公开市场交易期间，未征集到意向受让方的，希望能够允许转让方自主决定降价比例，并进行管理决策的免责。

七、以北航的探索为例，探究高校所属企业未来发展思路

(一)以国家改革精神为指引，做好企业的“减法”

北航资产经营公司坚决落实高校所属企业体制改革要求，分类做好企业的清理关闭和脱钩剥离，清理关闭“僵尸企业”、空壳企业和长期亏损、扭亏无望的企业，对与高校教学科研无关的企业进行脱钩剥离。2017年起，已开展对下属58家企业的清理，以促使校办企业聚焦于教学科研主业。

(二)以促进科技成果转化为目标，做好企业的“加法”

高校科技成果转化活动是高校“双一流”建设的重点任务，也是落实国家创新驱动发展战略的重要内容[10]。北航资产经营公司以“更好服务学校人才培养、科技创新，推动学校科技成果转化”为抓手，为学校“双一流”战略服务，积极进行科技成果转化。同时，北航资产经营公司作为独立法人，充分发挥企业体制优势，在转化方案设计、企业规模化可持续发展、融资与市场对接、风险控制与应对等方面，提供市场化、专业化服务。

北航资产经营公司将着力构建新型成果转化平台，促进各类成果转化资源、要素交汇对接，并尝试建立企业和资本早期介入科技创新的新模式，形成转化收益反哺创新的新机制。新平台将以产业需求为导向，深度挖掘学校科研工程序列人才团队的发展潜力，以市场化机制和差异化要求，引育一批具有工程经验、行业资源的校外人才团队，培育懂产业、懂科研的复合型人才团队，促进各类成果转化资源、要素交汇对接。新机制通过资产公司筛选、发起具有产业应用前景的研发项目，以成果转化累计收益为研发项目提供资金支持，或者以资产经营公司与机构合作设立成果转化基金对研发项目提供资金支持，新形成的知识产权由资产经营公司和研发团队共享，并进一步深入转化。通过引导企业和资本早期介入学校研发活动，以加速成果形成与转化的互动，为学校优化学科布局、人才培养供给、催生新兴学科交叉提供支撑，形成转化收益反哺创新的反馈机制，实现成果形成与转化的完整闭环。

(三)以规范经营为宗旨，坚决做好保留企业的管理

北航资产经营公司对于与高校教学科研相关的实验测试中心、技术转移中心、科技园、后勤服务、科技成果转化等需要保留的企业，进一步健全现代企业制度，完善公司治理结构，加强企业经营业绩考核工作和党建工作，确保保留企业健康发展。

保留企业的判定原则为对学校教学科研、科技成果转化有促进及支撑作用，且目前不存在较大的经营困难和问题。具体将从企业主营业务、发挥的作用职能、经营现状等方面进行综合判定，包括主营业务是否与学校的杂志、期刊及其他出版物等知识、文化传播活动紧密相关，是否从事高校技术成果转移，是否支撑高校科技成果转化，是否开展正规学前教育、学历教育，是否承担学校后勤服务职能，是否有利于增强学校教书育人职能等。

针对保留企业中的全资、控股企业，按照现代企业管理要求和北航资产经营公司内部管理制度，监督考核企业经营工作，防范经营风险，实现国有资产保值、增值目标。针对保留企业中的参股企业，督促企业完善治理结构，对约定的重大事项行使管理权，按照一定周期对企业进行整体评价，评价不合格的及时启动清理关闭、脱钩剥离工作。同时，北航资产经营公司将不断完善保留企业所有者(股东会)、董事会、执行经理层的治理体系[11]，努力提高企业资源配置效率，引导管理方式从管人、管事、管资产转变为管资本，并提高保留企业的经营绩效，最终实现改革目标。

高校资产经营公司也需要遵循现代国有企业制度的要求。一方面，设立党组织、董事会、监事会、经理层，规范公司治理结构，努力建立健全权责对等的决策执行机制和有效制衡的监督机制。另一方面，此部分工作需要充分发挥党组织的领导作用、董事会的目标制定作用、监事会的监督检查作用，以及经理层的指导执行作用。将党建工作纳入公司章程，明确党组织地位，按照“双向进入、交叉任职”的原则，将符合条件的党组织领导班子成员纳入董事会、经理层，将董事会、经理层成员中符合条件的党员纳入党组织领导班子。将党组织讨论(如党政联席会)，列为董事会、经理层进行重大决策的前置程序，并规定党组织书记、董事长一般由同一人担任。