中国特色社会主义社会治理道路的与时俱进——单位制时代与新时代社会治理制度的对比

王海宇， 谢 昕

(北京航空航天大学 马克思主义学院，北京 100083)

一、中国特色社会主义制度中的社会治理

“社会治理是国家治理的重要方面”，党的十九届四中全会重申了社会治理体系建设是国家治理体系与治理能力现代化建设的重要组成部分。此次会议公报中，有关“社会治理”的表述呈现出以下三个主要特征：其一，完善制度建设，尤其是“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度” “建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”；其二，构建全面体系，将社会治理体系的范畴扩展为“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”七大领域；其三，坚持与时俱进，“要完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，完善社会治安防控体系，健全公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局，完善国家安全体系”[1]。

“社会治理”作为中国特色社会制度的重要组成部分，不仅在理论层面上丰富了中国特色社会主义理论体系，同时也在实践层面上推进了中国特色社会主义实践。在理论与实践两个领域的社会治理探索使得中国特色社会主义制度不断完善。回顾过往“社会治理”制度的不断完善，可以帮助大家更好地理解中国特色社会主义社会治理道路的与时俱进。

“社会治理”并不是一个新概念，进入21世纪以来，“社会治理”便已经成为党和国家发展战略以及治国理政政策中的“关键词”。2004年党的十六届四中 全会便提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；随后，2007年党的十七大进一步明确了社会管理创新的基本内容；2012年党的十八大提出“五位一体”的总体布局中“社会建设”位列其中；2013年党的十八届三中全会中第一次正式提出“社会治理”的概念，强调“创新社会治理体制”“改进社会治理方式”；2017年党的十九大更是强调“坚持在发展中保障和改善民生”[2-3]。

在学术领域，过往对于中国特色社会主义社会治理制度缺乏历史维度的回顾，并缺少现实实践层面的关切，文章试图从这两个维度来回答两个问题：第一，中国在改革开放之前所采取的基层治理制度是怎样的，其对新时代中国特色社会主义社会治理制度产生了哪些深远影响。第二，当前中国特色社会主义社会治理制度都有哪些实践，与改革开放前相比都有哪些与时俱进的调整，未来还有哪些可以继续拓展的领域。

为了更好地理解中国特色社会主义社会治理制度的前生与今世，就必须考察过往计划经济时期以单位制为主体的国家基层治理制度以及当前新时代中国特色社会主义社会治理制度的理论与实践。文章将从单位制入手，首先介绍单位制作为一种社会治理制度的主要特征，其次归纳单位制的制度优势，然后结合党的十九届四中全会有关社会治理方面的精神分析当前社会治理制度与时俱进的表现，最后通过社会治理制度的与时俱进表现来坚定人民对于中国特色社会主义的制度自信。

二、作为一种社会治理制度的单位制

单位制是中国计划经济时期，在中国城镇地区，为更好地实现生产计划与资源分配而实行的一整套社会制度[4]。1949年中华人民共和国成立标志着新民主主义革命取得了伟大胜利，同时也意味着中国开始进入从“新民主主义革命”转向“社会主义革命”的过渡时期。过渡时期党和国家除了以“一化三改”作为总路线之外，也在尝试对基层的社会治理制度进行重新整合。自1949年底至1954年前后，逐步弱化、撤销过往城市治理中的“保甲制度”，代之以以苏联模式为借鉴的，以生产单位为单元的基层治理区分。随着“一化三改”以及“大跃进”的深入，城市居民基本上都实现了“单位制就业”[5]。至此，单位成为了中国20世纪60～70年代主要的社会治理单元。

根据过往的相关研究，单位制不仅是一套与生产、分配相关联的制度，同时也是一套基层社会的治理制度。这套制度不仅使得中国迅速从过去落后的农业国逐步实现工业化，同时也为国家在城市的基层治理提供了一套完整的治理模式，这套社会治理模式还与普通人的生活息息相关。建国初期的单位制成效显著，不仅从生产、分配上为当时国家恢复生产、稳定社会秩序提供了有效的支撑，也使得效仿苏联的以计划经济为主导的计划经济制度深入人心，为早期的社会主义制度的合法性提供了支撑[6]。文章此节计划从四个领域考察单位制时期的社会治理制度，即在以单位制作为主要社会治理模式的背景下，普通人的生活在制度设计中都受到了哪些影响。

(一)总体性资本：为单位个体劳动力再生产提供全面支撑

单位制为普通单位人提供了几乎“全覆盖”的各种资本。法国社会学家布尔迪厄将我们日常生活中的各种资本进行了划分，具体分为经济资本、政治资本、文化资本、社会资本等，拥有不同资本的精英活跃于不同的领域[7]。在单位制时期，所有生产资料归全民所有，国家与政府扮演了分配不同类型资本的决策者。为了更好的在早期进行恢复生产、治理社会等工作，通过单位制来同时提供多种类型的资本就成了当时时代背景下的必然选择。

在相关对单位制时期居民日常生活的各种材料中，可以看到，单位制作为主要的资源供给者，为普通居民提供了食品、住房、教育、医疗、保险、交通、文娱、休闲等各种类型的资源，作为单位人的社会个体可以轻松地从单位制中获取其实现劳动力再生产的各种资源。孙立平将这种把所有资源都融为一体进行供给的资源类型概念划为“总体性资本”[8]，这一概念便囊括了前文中布尔迪厄的多种类型资源，是对中国经验的一次概念创新。

(二)系统性回报：为单位个体提供系统性的上升渠道

单位制为普通单位人提供了系统性的、可被预期的职业上升渠道。在华尔德[9]与汪和建[10]的研究中，这种“系统性回报”具体体现为：在职业生涯中，可以获得单位系统性的在职培训，并根据个人表现来获得晋升的机会，并终身获得单位人身份；在政治生活中，通过成为预备党员再成为正式党员而获得政治身份的不断提升；在经济回报中，随着个人为单位工作年限的不断提升而获得更多的总体性资本；在社会地位中，随着个人在单位中的工作时间不断增加而积累更多的“资历”，并获得相应的社会尊重。同时，单位制通常还包括了“子女接班制度”，确保了单位身份的代际再生产[11]。

这种系统性的回报在早期物质生活资料相对短缺的时期，解决了单位工作人员的后顾之忧，稳定了民心，让广大城镇单位工作者可以全身心地投入到社会主义建设事业之中，极大提升了个体的生产效率，为早期的工业化建设提供了稳定的劳动力保障。同时，这种系统性的回报也确保了早期在科技创新领域更多的科研专家可以没有后顾之忧地去进行科技创新的探索。虽然系统性回报也有其不足之处，如容易令人形成对“铁饭碗”的依赖与惰性，但在当时的社会总体环境下无疑是最好的选择。

(三)符号象征资本：隐性权威与身份认同

单位制为普通个体所提供的不仅包括“总体性资本”与“系统性回报”，同时其背后还蕴含着巨大的符号资本。符号象征资本在布尔迪厄笔下主要指隐藏在日常易于观察到的政治、经济、文化、社会资本背后的，体现一个人或一个群体权威的资本。其是一种被建构出来的资本，通过符号象征资本可以更好的争取认同、掌控话语、获取权威等[12]。在单位制之下，个体被赋予了一种符号象征资本，其具体体现在以下两个方面：

其一，享受由单位赋予的符号象征资本所带来的社会地位的福利。在单位制主导的计划经济时期，一个人社会地位的高低，及其背后所隐含的一系列隐性资本，直接与其所处的单位息息相关。例如，一个人能否找到合适的对象，直接与其所处的单位挂钩，身处好的单位则更容易使一个人在婚恋中获得更好的回报。其二，单位制还提供了一种个人身份的认同。譬如，在单位制主导的计划经济时代，陌生人之间的问候通常都会是“您是哪个单位的”[13]，随之而来的就是通过对方身处的单位而对对方进行评估的过程，以及在这个过程中与自身所处单位的比较。由此可见，单位所提供的符号象征资本成为个体评估自我、对比他人以及通过符号象征资本获取一系列权威及话语的依据。

(四)日常互动秩序：规范社会生活的方方面面

在单位制为主导的计划经济时期，社会秩序主要依靠单位提供。在过往的研究中，其至少体现为以下四点：其一，单位制提供了个体之间日常纠纷的解决机制。在单位制为主导的计划经济时期，由于一个人生活中的方方面面都与单位制息息相关，因此在个体或群体之间出现纠纷时，单位就扮演了协调个体纠纷的角色。其二，单位制提供了个体与其他单位之间进行互动的机制。一个人如果发生与其他单位之间的交往互动时，通常会通过自己所在的单位出具《介绍信》或通过单位间的网络进行相互协调。其三，单位制提供了个体日常行为的基本规范。一个人所处的单位直接决定了其在日常生活中的行动规范。如一个人穿怎样的衣服，以怎样的口吻说话，其待人接物的姿态等都与所处的单位息息相关。其四，单位制为个体提供了表达自身诉求的渠道。如通过单位的民主集中制，推选出自己认可的人民代表；又如通过向单位领导反馈，表达自己的个人诉求及日常困难[14-17]。

总结起来，以单位制为主导的计划经济时期，单位制为个体提供了“总体性资本”“系统性回报”“符号象征资本”以及“日常互动秩序”。可以说，单位制兼具了作为生产分配制度与社会治理制度的功能，为建国之初迅速恢复和发展生产，保障人民基本生活底线与个人发展，维系社会基层秩序有序运转等起到了重要的作用。将单位制作为一种社会治理制度来进行剖析，不难发现，其体现了中国特色社会主义制度的巨大优势，下文还将从社会制度领域进行具体论述。

三、单位制在社会治理领域的制度优势

作为一种社会治理制度，单位制体现了中国特色社会主义制度的巨大优越性。其主要功能在第二节中已经作了系统梳理，而其所展现出的中国特色社会主义制度优势可以归纳为以下三点：其一，体现了党委领导、政府负责的制度优越性；其二，推动民主协商、公众参与的有效实现；其三，社会整体稳定，治安状况良好。

(一)党委领导、政府负责的制度优越性

中华人民共和国成立之前，普通居民生存处境艰难，缺乏最基本的衣食住行保障[18]。在计划经济时期，面对当时生产力水平以及物质文明相对落后的局面，坚持党的领导与政府负责，通过单位制所提供的“总体性资本”，可以为城镇普通居民提供最基本的生活底线，满足城镇居民最基本的衣食住行的生活需要，为建国初期维护城市秩序、恢复城市生产提供最基础的保障[6]。在“兜底线”的同时，坚持党的领导与政府负责又为每一位城镇居民提供了推进其全面发展以及劳动力再生产的“系统性”支撑，使得城镇居民能平等获得入党、受教育、职务升迁等机会，在最大程度上实现了城镇居民的发展机会平等。通过党委领导、政府负责制度的“兜底线”“促发展”，秉承“以人民为中心”的治理理念，体现了早期单位制为主体的社会治理制度的优越性。

(二)推动民主协商、公众参与的有效实现

传统乡土中国中的“礼治社会”以及传统中国自给自足的自然经济模式使得中国基层群众呈现出社会动员整合能力较弱的特征，这也使得没有一个良好的机制实现个体或群体的意见表达，对这种旧的社会制度进行革命也成为了早期革命家的重要目标之一[19]。而“单位人”则意味着更强的革命性与社会动员，将传统社会中的普通居民从初级群体中解放出来，在单位体制下进行重新整合，这既是一种对旧制度的革命，同时也为“单位人”提供了意见表达、参政议政的可能性。可以说，单位制并不仅是一套生产分配制度，还是一次有关民众参与、权力下放、社区自治的制度尝试。

(三)社会整体稳定，治安状况良好

建国之后，党和政府在基层开展了“镇压反革命”“三反五反”等一系列运动，使得基层社会秩序得到明显改善，时代主题开始从“武装革命斗争”转向经济社会建设。1957年毛泽东发表的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中，首先肯定了社会主义社会内部仍存在着矛盾，但过去基于“人民”与“敌人”的矛盾划分已经不再适用，当时社会的主要矛盾已经从对抗性质的“敌我矛盾”转化为非对抗性质的“人民内部矛盾”[20]，而由于人民内部矛盾并不涉及根本利益，因此单位就顺势成为化解人民内部矛盾的治理主体。

正是由于上文中所提及的单位制为个体所提供的“身份认同”，加之单位制所提供的“兜底线”与“促发展”等一系列制度保障，使得单位成为社会矛盾的“缓冲器”及“代理人”。这一时期，同一单位内部个体之间的矛盾通常都由单位内部协调，不同单位个体间的矛盾则由单位作为代理人进行协调。例如，一个人如果触犯了社会公德或轻微的民事法规，通常都是通过“找单位领导”来进行解决，这在很大程度上保证了单位制时期社会治安与基层秩序的相对稳定。

总之，单位制作为建国初期的一种社会制度，符合当时时代背景的现实状况，至少在党委领导、政府负责、民主协商、公众参与、社会稳定、治安良好等领域具有其无可替代的制度优越性，也体现了“以人民为中心”的治理理念。

四、与时俱进：面向新时代的社会治理现代化

改革开放四十余年以来，中国的基层整体状况已经发生了根本的转变。首先，单位制作为早期的社会治理制度日渐式微，以社区作为基层治理单元的国家治理体系正在逐步形成，在激发社会活力方面展示出巨大的潜力；其次，改革开放所取得的巨大成就有目共睹，正在逐步实现全面建成小康社会的历史成就，稳进推进国家富强、民族复兴、人民幸福的中国梦；最后，不同地区、不同领域、不同社会阶层等领域之间不平衡、不充分发展的社会主要矛盾也正在逐步得到化解。

当然，当前社会治理领域也依旧存在着诸多新的问题有待解决，这也对“五位一体”建设提出了更高的要求。在经济转型领域，经济结构转型与新经济的发展势必会为社会保障、社会福利等社会治理制度提出更新的要求。在政治建设领域，社会主义新时代人民参与公共事务的形式与诉求的变化要求在民主协商、社会协同、公众参与法治保障等社会治理制度方面进行相应的提升。在社会文化领域，新时代居民价值认同多元化、居民身份异质化、职业结构复杂化、人口结构老龄化等现实情况，也使在设计“以人民为中心”的社会治理制度时，要更多考虑不同群体的差异化需求。在建设美丽中国领域，随着普通居民环境保护意识的提升以及参与环保行动的主观能动性的提升等，都对社会治理体系与治理能力现代化提出了更高的要求。新时代社会治理模式必须在过往治理经验的基础之上与时俱进。

党的十九届四中全会，总结了过往社会治理制度的相关经验，提出了“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。具体来说，可以总结为以下几点经验。

(一)坚持党委领导与政府负责的治理主体

党的十八大以来，面对国际局势与国内发展的新状况，以习近平为核心的党中央，以巨大的政治勇气和舍我其谁的历史担当，大手笔谋划国内国际大局，大气魄治党治国治军，大力度推进改革发展稳定，推动党和国家事业取得了全方位、开创性的历史成就，发生了深层次、根本性的历史变革。而这一历史成就离不开坚持中国共产党的领导，一系列伟大成就的取得也证明了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。

党的十九届四中全会指出，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。要完善国家行政体制，优化政府职责体系，优化政府组织结构，健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制。

坚持以党委和政府为主体，是中国特色社会主义社会治理制度的重要特征。具体到当前的社会治理实践，最重要的就是利用已经完成的机构改革契机，进一步理顺管理隶属关系，管住应该管的，如社会组织的价值引导、运营内容选择等，放开应该放的，如宣传载体与方式、平台建设等。

(二)完善民主协商、社会协同、公众参与、法治保障的治理制度

1.推进社会协同,整合各类资源

社会协同治理的主体主要包括基层政府、市场企业、社会组织、高校智库、社会精英与普通居民等利益相关主体，通过各主体的互动、协商、合作，实现对公共事务的共同治理。社会协同治理还包含三个维度：一是协调整合政府内部各部门之间的资源与关系，二是激发多方资源与多元主体参与到社会治理之中，三是建立打通理顺政府与社会之间的互动机制。社会协同的核心在于多元主体之间的互动协作、张弛有度，其中还尤其在于动员社会各类资源发挥自身优势参与到社会治理的现代化建设之中[21]。

2.提升公众参与,激发社会活力

最大限度激发社会发展活力，动员公众有序参与，加快推进协商民主，完善基层民主自治是新时代中国特色社会主义社会治理制度的重要构成。作为基层社会协同治理重要主体之一的民众，目前在基层社会治理中所扮演的角色还有待强化。在党和政府的引导之下提升基层群众的社会参与是当前以及下一步社会治理建设的关键所在。

在党和政府引导下的公众参与，应充分发挥基层群众组织在公众参与中的作用。目前，在社会主义新时代的社会建设中，中国已经形成了一套基层治理的成熟体系：其一，“社区制”已经基本上成为中国城镇基层的主要治理单位，目前中国有城市社区近十万个；其二，“网格化”治理也积累了丰富的相关经验，为居民提供了最直接的城市基本公共服务；其三，“居民社会组织孵化器”在许多地区已经开始尝试，一种组织化动员居民参与到社会治理中的新组织形式正在绽放生机。

3.全面依法治国,提升治理水平

党的十九届四中全会强调，中国国家制度和国家治理体系的显著优势之一是坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利。依法治国是社会治理现代化的重要标志，中国特色社会主义法治道路旨在建设“人人有责、人人尽责、人人共享的法治治理共同体”，不断提高治理能力和水平，让群众更有获得感、幸福感、安全感。

随着改革的不断深化，坚持“全面依法治国”是解决新时代社会问题的重要途径。“全面依法治国”在当前的社会治理领域具有一定必要性，主要体现为：首先，当前社会问题的复杂化、动态性使得必须借助一套完整的法律体系来保证社会的有序运行，实现“科学立法”；其次，由于当前人民诉求与价值取向的多元化，使得必须有一套全社会多数人所认同的法律机制，确保“全民守法”；最后，相关部门在“严格执法”过程中，需要重点考虑案件的社会影响，并接受全社会的监督，确保“公正司法”。

(三)推进科技支持之下的治理现代化

随着现代科技“互联网+”“人工智能”“大数据”“智慧城市与智慧社区”等新技术的不断推广，结合现代科学技术推进社会治理已经成为国家治理体系与治理能力现代化建设中的重要动力。

目前，各类党建客户端(APP)使得基层党组织在党员管理、支部活动、党员学习等工作中更加贴近新时代的社会气象。各类智慧城市、智慧社区、政务服务软件为城市居民的日常生活及行政事务办理提供了极大的便捷。与此同时，随着各种自媒体、社交平台的产生，更多社会资源更为有效直接地参与到了社会治理之中，许多过往不为人们所重视的社会声音通过新技术、新科技的发展被人们所重视。新科技的发展也使得政务信息更加透明，法制监督更加公平，参政议政的权力更加平等。可以说，新科技的运用使得“民主协商、社会协同、公众参与、法治保障”等社会治理领域出现了前所未有的新面貌。

五、以人民为中心：中国特色社会主义社会治理制度的一脉相承

通过对单位制时期以及社会主义新时代中国特色社会主义社会治理制度的介绍，可以看到中国社会治理制度的与时俱进，随时在新形势之下所采取的制度调整。于其中，还可以看到一条“以人民为中心”的主线始终贯穿始终，一脉相承。

以人民为中心，就是坚持党和国家在社会治理中的主体地位。无论在单位制时期，还是新时代中国特色社会主义的社会治理中，虽然不同时期的社会主要矛盾发生了变化，但始终坚持党的领导、政府负责的主体地位，不仅为每一位社会成员提供了基本生活的底线需求与平等发展的机会，也促进了更为平衡与充分的社会发展，真正体现了社会主义制度“以人民为中心”的制度优势。

以人民为中心，就是最大程度地动员全社会的各类资源参与到社会治理之中，最大限度地激发社会活力。尽管不同时期在生产、分配等制度上有所差异，但其社会治理制度都是旨在保障社会成员与群体可以有途径地表达诉求、贡献能量、实现监督，并希望以此来实现国家与社会之间的良性互动。

以人民为中心，就是中国特色社会主义社会治理制度的自信所在。无论时代如何变化，社会治理制度都将始终围绕着“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”这条主线展开。时代在变，但以人民为中心的社会治理理念永不会变。现实问题在变，具体的社会治理制度随之与时俱进，这真正构成了中国特色社会主义社会治理制度的制度自信。