国家治理现代化视域下党的执政能力建设——逻辑理路、基本要素与建构路径

张树焕， 闫晓庆

(北京航空航天大学 马克思主义学院，北京 100083)

加强党的执政能力建设是中国共产党取得政权后面临的重大课题，并且贯穿于党领导人民进行社会主义探索、建设和改革的全过程。党的十八届三中 全会提出全面深化改革的总目标是“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，并且对党的执政能力建设提出新要求，首次将党的执政能力建设放在“国家治理现代化”的视域进行考量。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》系统阐释了国家治理现代化的制度安排，并且再次在“国家治理现代化”视域下对党的执政能力建设进行部署。文章试图对国家治理现代化视域下中国共产党的执政能力建设的逻辑理路、基本要素与建构路径进行探析。

一、国家治理现代化视域下党的执政能力建设的逻辑理路

(一)加强党的执政能力建设是推进国家治理现代化的内在要求

现代化作为一个世界性的历史过程，它以工业化为推动力，促使社会从传统向现代的全球性大转变，使现代主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域，并引起深刻的相应变化[1]。现代化的深入发展对执政党提出了新的挑战，要求党的执政能力不断提升。尽管世界上并不存在一种统一的现代化模式，但各国现代化基本遵循由经济现代化向政治现代化、社会现代化的逐步拓展，由器物层面现代化向制度层面、文化层面现代化的阶梯递升式发展路径。现代化发展的极大成就是国家治理体系和治理能力现代化，即通过国家治理体系和治理能力的提升实现不同层面现代化的整合。国家治理现代化具有三个 特征：一是民主化，国家治理要由多元主体参与且体现多元的利益诉求；二是法治化，即公共权力在法治的平台上运行；三是系统化，要整合和理顺各个要素的关系，实现要素的有机配合和发挥综合效应。现代化的深入发展和国家治理现代化任务的提出，要求政党、政府、社会、公民等治理主体都需要作出相应的调适，其中，政党特别是执政党或者潜在的执政党受到的影响尤其大。在宏观层面，西方政党由干部党、群众党向全方位党、卡特尔党的演变实际上就是西方政党在国家治理现代化日益推进的背景下加强自身建设的表现。在具体层面，英国工党和美国民主党在“第三条道路”理论指导下运作机制、组织机制和功能机制的适应性变革均是提升执政能力的重要内容。

中国现代化由以“工业、农业、交通运输、国防”为核心内容的“四个现代化”向以“治理体系和治理能力”为核心内容的“国家治理现代化”的演变历程，符合世界现代化的基本规律，中国共产党亦必须要作出相应的调适来提升自身能力建设。

此外，与西方“社会塑造国家，国家塑造政党”的政治发展路径不同，中国政治发展的路径为“政党塑造国家，国家塑造社会”。中国共产党是宪法和法律确定的唯一执政党，与国家政权形成了“党国同构”的模式。与西方竞争体制下的政党相比，中国共产党在国家治理现代化进程中承担着更为重大的责任。同时，作为后发现代化国家的执政党，中国共产党既面临推进制度层面现代化跟上时代的任务，还面临经济、政治、文化等方面现代化发展不充分需要深入推进的任务，因而在国家治理现代化过程中加强执政能力建设更具紧迫性。

(二)加强党的执政能力建设是实现国家治理现代化的根本保障

国家治理体系与治理能力的现代化是与党的领导制度体系建设和执政能力现代化紧密相连的。

一是加强党的执政能力建设有利于保障国家治理现代化的正确方向。中国的国家治理现代化，是社会主义性质的现代化，其核心价值和最终目标是保证广大人民群众根本利益的实现和获得。若要保证正确的政治方向，就必须要坚持和加强党的领导，提升党的执政能力建设[2]。早在改革开放初期，随着中国现代化的推进和强政党动员模式的松动，很快就出现了否定党的领导的声音，因而，邓小平作了《坚持四项基本原则》的报告，旗帜鲜明地提出“坚持中国共产党的领导”。1980年《党和国家领导制度的改革》的发表，标志着中国以“党政分开”为核心内容的政治体制改革的开启和改革开放的深入发展，结果出现了借“党政分开”公开要求在中国实行三权分立和西式选举式民主的错误思潮。十八届三中全会提出全面深化改革的目标是“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，习近平深刻指出加强党的建设的重要性，并指出全面深化改革总目标的两句话不能断裂，而是一个有机整体，“前一句，规定了根本方向，我们的方向就是中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路”“只讲第二句，不讲第一句，那是不完整、不全面的”[3]，国家治理体系和治理能力现代化必须坚持党的领导，加强党的执政能力建设。

二是加强党的执政能力建设有利于保障国家治理现代化推进的有效性。就历史传统而言，中国共产党在长期的革命、建设和改革的进程中获得了丰富的文化、历史优势，形成了全世界独一无二的强大群众动员能力和号召能力。就组织能力而言，中国共产党有能力利用其在国家政治体系中的全面领导地位来调动各方面的资源以推进国家治理体系和治理能力的现代化。中国共产党在国家政治体系中起着“总揽全局、协调各方”的作用，党中央作出的决策部署，党的组织、宣传、统战、政法等部门要贯彻落实，人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实，事业单位、人民团体等的党组织也要贯彻落实。

(三)中国推进国家治理现代化所处的“两个大局”的特定背景对党的执政能力建设提出了特别要求

一方面，中国推进国家治理现代化正处于“世界百年未有之大变局”的特定背景下。世界正进入百年未有之大变局，政治方面民粹主义极端民族主义盛行，经济方面贸易保护主义抬头，科技方面以人工智能、大数据、物联网、量子科技等为代表的新科技革命正全面酝酿，国际交往方面全球治理规则和理念加速演变，机遇与风险并存，国家间的竞争更加激烈，因此，国家治理体系的完善程度及治理能力的强弱越来越成为一个国家综合国力和竞争力的重要标志[4]。这既对中国共产党应对风险的能力提出了重大挑战，又为中国共产党加强自身建设更好推进中国国家治理体系和治理能力现代化提供了机遇。

另一方面，中国推进国家治理现代化还处于“中华民族伟大复兴的战略全局”的特定背景下。中国社会主义建设正处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。在全面推进中华民族伟大复兴的过程中，国家治理体系的完善程度及治理能力的强弱处于更加重要的位置，一是需要将社会主义制度优势转化为国家治理的效能，彰显出社会主义制度超越于资本主义制度的优越性；二是需要用制度的威力化解复兴进程中的各种风险并推进中华民族伟大复兴的顺利实现。这也对中国共产党加强执政能力建设提出了更为严格的要求。

二、国家治理现代化视域下党的执政能力建设的基本要素

党的执政能力建设是一个系统工程。许多学者对“党的执政能力”的基本要素进行了界定，例如，黄卫平和李平将其界定为民意代表和利益整合的能力、信息汲取和筛选的能力等五个要素[5]；李忠杰将其界定为制定执政纲领和执政路线的能力、协调各种政权组织相互关系的能力等十个要素[6]。此外，党的十六届四中全会还将其界定为驾驭社会主义市场经济的能力等五个要素，而这一界定对中国共产党加强自身能力建设具有重要指导意义。但是在国家治理现代化的背景下，中国共产党的执政能力还必须放在政党、政府、市场与社会协同共治的视域下进行考虑，要求执政党以现代化的执政理念、执政方式执掌国家政权，那么，在这个意义上，党的执政能力就主要体现为凝练治理目标与革新治理理念的能力、建构治理体系与构建治理制度的能力、改善治理方式与实现治理行动的能力等三个方面。

(一)凝练治理目标与革新治理理念的能力

凝练治理目标的能力是指执政党推动形成社会治理的愿景和目标并将其凝结为社会共识的能力。党的十九届四中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化“三步走”的总体目标，即到2021年在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，到2049年全面实现国家治理体系和治理能力现代化。中国共产党在推动国家治理的过程中，须将这一目标凝结为社会共识：首先，国家治理体系和治理能力现代化三个阶段的目标属于宏观性规范，在实施的过程中还需要细化和深化，并且需要整合不同群体的意见，把不同民众的需求和智慧积聚起来，凝聚形成社会共识。其次，从治理结构来看，国家治理体系包括经济治理、政治治理、文化治理、社会治理和党的治理等方面，这些领域治理体系和治理能力现代化的目标和举措同样需要具体化，并且随着时代发展的变化作出相应调整，并在此过程中，协调社会各方达成一致意见，形成工作合力。

革新治理理念的能力是指执政党不断革新自身治理理念、推动治理理念与时俱进的能力。治理过程需要治理目标的牵引，也需要相应治理理念的支撑，并且随着时代发展实现治理理念的与时俱进。如果对党的八大至十八届五中全会历届党代会工作报告的词频进行统计分析会发现，体现执政理念的政治话语可以划分为稳定型、衰减型和新生型三种类型。其中，“执政为民”“建设和发展”等政治话语处于相对稳定状态，“阶级”“专政”等革命话语已全面衰退，“创新”“法治”等新生政治话语则大量出现[7]。这深刻表明中国共产党自执政以来在始终坚持“为人民服务”宗旨的同时，其治理理念也在不断与时俱进。随着全面深化改革的推进，中国共产党的治理理念需要不断革新：一是进一步树立服务理念，推进由管治向服务的深刻转变，实现政府转型；二是进一步树立民主理念，在治理现代化的过程中充分发扬民主，提升广大群众民主参与的热情，推进民主向纵深发展；三是进一步树立法治理念，广泛营造遵法守法氛围；四是进一步树立科学理念，统筹规划，通盘考虑，协调国家治理各方面之间的关系，努力形成合力[8]。

(二)建构治理体系与构建治理制度的能力

建构治理体系的能力是指整合政府、社会、市场、民众等多元主体推进国家治理的能力。西方国家治理体系的建构肇始于亚当·斯密对政府“守夜人”地位的界定，政府力量很长一段时间是被拒斥于市场和社会构筑的治理体系之外的。随着市场治理弊端的出现、社会治理的无力和政府“守夜人”的定位遭到质疑，西方开启了“全能政府”阶段，直接后果就是社会福利体系的建立与“新国家主义”的回归。但是，随着凯恩斯主义的瓦解与福利国家政策的破产,再次出现治理市场化和社会化的转向。西方社会正是在多次“过犹不及”的试错反思中逐渐跳出了国家本位与市场本位循环摇摆的周期律，而“第三条道路”“超越左与‘右’”的兴起和转向则是西方治理的最新动态[9]。与西方治理的演进路径不同，中国治理体系的建构在肇始阶段则具有显著的“政党—政府”强权威治理特点。计划体制的瓦解和改革开放的推进，一方面，促进了社会力量的成长与公民治理参与力度的增强；另一方面，则重新界定了执政党与政府的关系，在经过“党政不分”“党政分开”的反复调适之后最终确定了“党政分工不分家”的合理关系。党的十九届四中全会提出构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的多元治理体系。多元主体协同共治格局的实施程度与效果对中国共产党形成了新的考验。

国家治理现代化的核心是构建现代化的治理制度以保障多元治理体系的协调运转。党的十九届四中全会构建的多元治理体系分为三个层次：第一个层次是处于政治保障与联系纽带地位的党的领导，体现了中国国家治理的社会主义特色；第二个层次是处于骨干和主体地位的政府负责、社会协同、公众参与和法治保障，体现了国家治理的普遍规律；第三个层次是作为新增要素的民主协商和科技支撑，体现了国家治理的时代要求。当代国家治理制度的构建，需要理顺这三个层次治理主体的关系。在具体的建构过程中，一方面要完善既有的制度规范，使其更好地在国家治理现代化的过程中发挥既有的功能和效果；另一方面建构新的制度规范，在动态的发展中满足国家治理的需要。此外，还需要对制度体系进行整合，通过整合实现制度功能的最大开发。

(三)改善治理方式与实现治理行动的能力

改善治理方式在当代中国语境下主要包括由德治向德法并治方式转变、由群众运动治理向常态化治理转变两个方面。就以德治国而言，中国传统文明特别重视道德在缓和社会冲突、维护社会秩序中的作用，正如弗朗西斯·福山指出“中国制度唯一的责任只是道德上的”[10]。随着时代的发展，公共权力通过实施道德教育的柔性，间接影响培育社会成员的自觉和自律精神进而完善国家治理仍然具有重要价值。需要指出的是，在国家治理现代化的进程中，一方面，须把德治纳入制度文明的规范，实现德治教育的现代化转型；另一方面，须要将德治与法治结合起来，使两者在各自适用领域充分发挥作用，合理运用道德教育与法治的手段。就群众运动治理方式而言，中国共产党在革命中动员方法的有效性、新政权确立的卡理斯玛权威与党政“二元合一”的结构,使得群众运动在中华人民共和国成立后很长一段时间内仍然是国家治理的常用手段。群众运动治理方式具有反应迅速、针对性强、治理效果立竿见影等优势，但也面临着权力行使不规范、治理结果易反弹等诸多弊端，迫切需要在规范权威和科学决策的基础上，构建多维复合型均衡治理模式，实现由群众运动治理向常态化治理转变。

实现治理行动的能力主要体现为一种执行力，治理目标的凝练、治理方式的转变等的实现都必须要依托于一系列的治理行动。作为执政党，中国共产党在推进治理行动的过程中，一方面需要强化政策制定的顶层设计,运用系统论方法对各方面、各层次、各要素进行统筹规划，提出整体思路和框架，明确优先顺序和时间表、路线图；另一方面需要强化政策设计的基层创新，强化对基层创新突破支持力度，并将相关成功实践提升为经验总结[8]。

三、国家治理现代化视域下党的执政能力建设的建构路径

(一)强化执政意识，把握执政规律，提高意识形态统领能力

在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，必须要改变观念性障碍，强化执政意识，把握执政规律，提高党的意识形态的统合力。具体可从以下三方面入手：

一是要牢牢把握国家治理现代化的正确方向，坚持以人民为中心的价值取向，切实做到共建共治共享。要深入推进社会治理的体制机制创新，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。

二是坚决反对借国家治理现代化之名行新自由主义和社会民主主义之实的错误思想。新自由主义国家治理方案打着“价值中立”的旗号，主张完全的市场化、绝对的自由化和彻底的私有化，把政府与市场、国家与社会放在对立关系上。社会民主主义“新治理”方案则强调多元主义政治观，主张国家、社会、个人在各自社会秩序中发挥能动作用，但否定党的领导。两种社会治理方案均否认人类社会的多元性与国家治理的复杂性，将西方政治制度和国家治理方案神圣化。

三是中国当前推进的国家治理现代化是中国共产党基于中国现实与世界趋势提出的具有中国特色又兼具全球眼光的中国智慧和中国方案，是马克思主义国家学说和治理理论的最新发展，是马克思主义中国化的最新成果。及时把国家治理现代化的成果吸纳入党的路线方针和国家指导思想，有利于提高意识形态的统合能力，进而对民众产生强烈的感召力、吸引力和凝聚力。

(二)加强组织建设，提升各级党组织的执政能力

国家治理的现代化要求建立一个现代化的执政党，执政党建设的核心要件是执政党的组织建设，坚强有力的党组织是执政党开展一切活动的前提和基础。在推进国家治理现代化的背景下，提高党的执政能力，就要以执政党的组织建设为依托，推动中国共产党的组织转型，以执政党的组织建设提高党的执政能力。具体可从以下三方面入手：

一是健全党员能进能出机制。首先严把党员“进口关”，坚决贯彻“坚持标准，保证质量，改善结构，慎重发展”的方针，严格按照《中国共产党章程》(以下简称《党章》)和《中国共产党发展党员工作细则》发展党员，明确党员发展全程留痕，实施责任终身追究机制；严禁以发展对象的某一突出特点代替党员标准的现象出现，严禁以“人情党员”“近亲繁殖”，弄虚作假等方式违规发展党员。其次畅通党员“出口关”，健全退出机制。无论是《党章》还是《中国共产党纪律处分条例》均有不合格党员退出的规定，但实际状况是因理想信念动摇、宗旨意识淡薄、组织纪律不强而被党组织劝退或清除出党的人员很少，要健全完善不合格党员退出后的配套措施，推进党员退出机制的实施。

二是加快干部人事制度改革步伐，创新用人机制。树立以能力和实绩为本位的选人用人观，摒弃论资排辈、照顾平衡等陈旧观念，建立完善竞争择优的选人用人机制。建立科学的政绩考核评价标准，准确考核和评价干部政绩，并透过对政绩的分析来评判干部的能力。建立健全领导干部任期制、辞职制等制度，疏通“出口”，促使干部始终保持朝气蓬勃、奋发有为的最佳工作状态。

三是加强民主集中制建设。民主集中制是党的根本组织原则，不仅强调必须要发展党内民主，保障党员的主体地位，保障广大党员的知情权与参与权，依靠各级党组织和广大党员、干部广泛听取民声、汇聚民意，而且强调必须进行正确的集中，使党的各级组织各正其位、各司其职、各负其责，分工合作、步调一致，最大限度发挥好党的组织优势。不断健全民主集中制是实现党的有效领导的重要组织保证，能够更好地应付各种复杂局面，驾驭全局，为国家治理现代化的顺利推进提供保障。

(三)全面推进党的制度建设规范化

美国政治学家戴维·伊斯顿指出制度建设和程序规范的政治合法效应能够极大地增强民众的认同感，这对于政党特别是执政党来说尤其重要[11]。制度治党、依规治党是国家治理现代化视域下提升党的执政能力的重要举措。中国共产党向来重视制度建设，出台了众多的党内规章制度。据统计，仅1949—2012年间党中央就出台各种文件超过2.3万件， 其中党内法规和规范性文件1 178件。然而，遗憾的是，众多的党内法规和规范性文件并没有起到应有的作用：一是党内规章制度的系统性、整体性、协调性不强，经常出现职责不清、职能重复交叉或错位等问题；二是部分党内规章制度的执行力度不够，要么作为文件束之高阁，要么执行中缺乏实操性，要么存在以文件落实文件的形式主义；三是部分党内法规和规范性文件落后于实践的发展和形势任务的需要。

要有效提升党的执政能力必须要加强顶层设计，构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，务必做到以下几点：一是要清理不适应发展需要的党内制度法规。凡是滞后于实践发展和形势任务需要，同党章和党的理论路线方针政策不一致的党内规章制度都要及时清理。同时，制定党内制度规章清理机制，定期对过时的规章制度集中梳理并推陈出新。二是要抓紧制定和健全党内规章制度。一方面要加强党内基础性主干法规建设，配套实施细则和相关党内法规制度建设，对于已经出台的党内规章制度表述宏观或笼统的规定亦要进行细化补充；另一方面，随着国家治理现代化的深入推进和政治、经济、文化、社会等各个领域的新情况、新问题的出现，要及时制定新的党内规章制度。三是注重实现各项法规制度间的衔接与配合, 使各项法规制度之间环环相扣、彼此衔接、相互配套，形成有机整体。同时，要采取举措增强党内规章制度执行的力度。一方面建立党内规章制度实施的评估机制、督查机制、问责机制，加强对制度执行的监督检查，严肃查处违规行为，坚决纠正有令不行、有禁不止现象，切实维护党内法规制度的严肃性和权威性，确保各项制度规定成为必须遵守的刚性约束[12]；另一方面，要处理好党内法规制度与国家法律体系之间的关系，形成国家法律体系和党内法规制度合力。