以人民为中心推进新型城镇化建设

文_ 于未东

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化与以往只片面追求空间规模扩张的旧城镇化模式不同，新型城镇化更注重人的城镇化，让城镇化的“人”有更多的获得感、幸福感和安全感。而基本公共服务均等化以及保障城镇化的“人”能够充分就业，就是新型城镇化中增强人民群众获得感、幸福感和安全感的着力点。

一、使全体社会成员共同享有均等化、全覆盖、高质量的公共服务

新型城镇化要通过全面提高公共服务质量、升级公共服务供给模式，努力建设宜为人居的新型城镇。

由于我国各地区之间的地理位置、人文气候、物产资源等方面各不相同，造成了经济环境差异化，加之各地方在政策执行能力、财政监督力度、投资规划重点等方面都存在差别，难免导致各地区经济发展水平高低不一。经济发达地区财政储备雄厚，在基本公共服务方面投入的资金量是经济落后地区的许多倍，由此造成各地区间基本公共服务供给不均等现象。公共服务均等化和全面高质量覆盖是人民获得感实现的重要条件，是实现人民幸福生活的基础。

（一）优化政府转移支付制度

首先，完善转移支付程序中各项法律法规，明确其具体实施方案、统筹支出责任、相关管理部门权限、审计工作和绩效考评原则等。此外，为确保财政资金安全到位，设置专门账户，专款专用，转移支付款项从国库中直接打到该账户。其次，确定以纵向转移支付模式为主，以横向转移支付模式为辅的转移支付模式。根据帕累托最优理论，在地区之间进行过度的非市场性的财政资金转移，会影响市场在资源配置中决定性作用的发挥，因此，应以纵向财政转移支付模式为主。考虑到一些经济发达地区依然享受政府针对落后地区资源的财政扶持，可适度采取横向财政转移支付模式，加强发达地区对落后地区的财力支持。最后，要使财政转移支付过程规范化、公正化、透明化。一方面，要严格按照计算得出的数额拨付转移资金，避免主观性；另一方面，要确保从财政转移支付的标准、具体转移金额的核算确定以及支付等各个转移支付环节都通过网络平台向人民群众公开，避免随意性。

（二）增强基层政府财政管理能力

实现地区间基本公共服务均等化的重点在于提高城镇基本公共服务供给水平，须不断完善基层政府财政管理体制，增强其财政管理能力，为全面覆盖乡镇基本公共服务提供基础性财政保障。加大对基层政府的财政转移力度，使乡镇政府具有为包括农民在内的全体城镇成员提供基本公共服务的财政能力，同时还应积极构建有助于缓解基层政府的财政困境的创新机制。如“三奖一补”的激励机制，一定程度上有效解决了一些经济落后地区的财政短缺问题。此外，根据相关基本公共服务均等化的公共财政制度要求，进一步完善各级地方政府的财政管理体制。一方面要发挥上级政府在指导和协调基层政府财政事务中的作用，采取自上而下的科学、系统、规范的财政管理模式；另一方面，在政府进行财政必要支出时，要倾向于用于基层政府对相对落后地区的基本公共服务方面的财政支出。同时，增强政府财政资金监管能力，加大力度监督管理用于公共服务方面的财政资金，严格依照公共资金审批程序和科学设计的计算方式进行核算拨款，避免一切不属于公共财政支出范围的非必要行政管理支出。

（三）实现财政资金有效配置

我国预算制度的建立成功规范了各级政府的财政支出方式，但资金安排不够科学、不尽合理的情况依然存在，在一定程度上制约着各地区基本公共服务均等化目标的实现。我国财政收入用于公共服务方面财政资金投入占比大，但并不能完全保证基本公共服务全面性、均等化、高水平的覆盖，今后还要进一步提高财政资金投入和配置效率，促进我国各地区尤其是资源匮乏经济相对落后的城镇的公共服务均等化。

实现财政资金的有效配置可以从以下三方面入手。一是最大程度上缩减财政管理层次，提高资金配置运行效率。采用省级政府直接管理县级政府的财政体制，在财政扶持、资金结算和分配等方面尽可能让省级财政直接拨付到县级，有利于实现提高财政资金使用效率的目的。二是以广大民众的实际需求为导向，政府先广泛征求包括进城农民在内的全体城镇居民意见，根据他们真正所需确定应提供的公共服务类别和数量，提供符合城镇居民实际需求的公共服务，使投入在公共服务方面的财政资金最大程度上发挥效用。三是加强对相应财政资金使用的监督力度，不仅要明确有关基本公共服务建设的各项财政资金的去向，还要将公共财政资金用于如城镇义务教育、基本医疗卫生服务、基础住房保障等社会建设相对薄弱的环节，并构建基层政府财政支出分配绩效考评体系，促进基层政府对财政资金的合理有效安排，提高公共财政资金的使用效益。

二、为农村劳动力转移创造良好的就业环境

改革开放以来，社会主义市场经济蓬勃发展，就业率稳步上升，大部分因国企改制而下岗的工人实现再就业，社会中出现更多的自主创业及灵活就业现象。但我国长期处于社会主义初级阶段，还存在着边际生产率为零的农业剩余劳动力，由城镇化进程带动的农业剩余劳动力向非农业化的不断转移，导致劳动力远超过社会生产力的需求，形成了进城农民就业难现象。农民市民化与农村城镇化是城镇化的基础内容，是经济发展到一定阶段的必然现象，是社会转型的必经之路。农民文化程度相对偏低，缺乏相应的非农业的职业技能，农民的职业选择范围受到极大限制，进城农民很难找到收入可观的工作，只能从事一些社会底层的工作如安保、保洁员、环卫等临时工作。此外，针对城镇农民的职业技能培训深度和广度不够，缺乏就业咨询机构、就业渠道窄、就业信息不对称等都导致农民无法实现稳定就业，不少城镇农民处于打零工勉强维持生计的状态和失业待业寻找工作的状态。就业是民生之本，关乎城镇农民的生存和发展，是城镇农民获得感实现的重要条件，是人民追求美好生活的前提。

（一）注重非农化发展，实现产业与城镇发展的良性互动

在城镇产业的不断发展与产业结构优化升级的过程中，不仅要加大对中小型企业的支持，还要看到产业岗位扩容与经济增长之间成正比关系，在保证科学技术、资源环境、收益产出等竞争要素均等的条件下，对劳动力密集型企业适当倾斜，为城镇待就业劳动力提供更多岗位。发展高科技的新兴产业的同时要大力发展第三产业，尤其是面向生产和民生方面的服务行业，通过政策指导、财税优惠、金融支持、政府采购等措施，优化城镇经济发展的环境，吸引更多的优势企业入驻城镇，加强城镇金融服务、物流服务、信息服务、教育服务等生产性服务业的发展，为城镇产业专业化、特色化的发展奠定基础。同时要积极拓展新型服务业领域，如文教娱乐、科学艺术、休闲健身等现代消费性服务业，充分发挥第三产业就业吸纳能力，以丰富城镇生产生活方式提高经济发展水平。

（二）以创业带动就业，鼓励民营中小微企业发展

党的十八大报告明确指出，“引导劳动者转变就业观念，鼓励多渠道多形式就业，促进创业带动就业”。政府要将劳动者创业与我国新型城镇化结合起来，降低市场准入门槛，鼓励城镇农民自主创业，激起城镇农民创业浪潮。首先，在融资方面，设立政府、企业、社会团体等多方参与融资的信用担保体系，充分发挥商业性担保机构的积极性；继续完善小额贷款政策、简化信贷程序，最大程度上消除创业项目在信贷中的阻碍。其次，在财税政策方面，通过加大财政补贴、税收优惠等方式给予创业者财政扶持，使其创业成本最小化。最后，加大创业教育、产业引导、人才供给、孵化园区等公共服务方面的投入，使创业者的能力最大化、创业环境最优化，为城镇农民提供健全的创业服务体系，为实现其创业梦想提供多方位支持。

（三）加强职业教育培训，提升城镇农民就业竞争力

当前，我国城镇农民中较少一部分人可以实现体面就业，大部分人不仅无法实现体面就业，甚至不能实现稳定就业，其制约因素有很多，其中城镇农民文化水平相对较低、缺乏基本的现代化生产生活劳动技能是阻碍城镇农民稳定就业的重要因素，提高城镇农民职业技术能力是增强城镇农民就业竞争力的主要途径之一，是缓解结构性失业的根本措施。

首先，要转变观念，在以经济建设为中心的社会发展过程中，我国针对农民的职业教育培训大多是以加快建设社会经济为出发点。现阶段，我国新型城镇化战略的实施为我国城镇化道路指明了方向，更加注重城镇农民的职业规划和职业前景以实现农民真正意义上的发展。其次，要构建完善的农民职业培训体系，明确农民在职业教育培训中的主体地位，不仅要充分发挥政府公共服务职能为城镇农民提供就业培训，还要发挥市场配置资源的决定性作用，整合社会力量，调动社会组织向城镇农民展开教育培训，构成完整的农民职业培训体系，展现其强大的生命力。最后，要更加注重培训内容的多元化，增设多样化的课程，既包括技能性和专业性的培训课程，又涵盖社会生活、信息网络、政治思想等方面的综合性培训课程。在城镇农民职业培训过程中，积极整合现有教育资源的同时要不断结合社会需求、城镇规划、个人意愿等不同情况设置学科与学习内容，实现农民职业现代化。