人大如何加强对监察委员会的监督

文_ 李少文

国家监察体制改革同时关系健全党和国家监督体系、建设社会主义法治国家、发展中国特色社会主义民主政治、坚持和完善人民代表大会制度以及加强党的全面领导，是“事关全局的重大政治体制改革”。特别是，改革丰富了作为社会主义国家根本政治制度的人民代表大会制度的内容，突出表现为各级监察委员会由同级人民代表大会产生，对其负责，受其监督。各级监察委员会是按照民主集中制原则组织的国家机构。这是中国特色社会主义民主政治制度的重要内容，是社会主义国家机构体系的鲜明特征。新修改的宪法和《监察法》都对此作了规定，也规定了人大监督监察委员会的具体任务。习近平总书记多次强调的“信任不能代替监督”，也可以应用到对监察委员会的监督上。人大监督是国家监督体系的重要环节，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）为人大监督监察委员会提供了明确的法律依据。就有关法律和具体实践情况来说，各级人大及其常委会可以围绕如下五个方面，加强对监察委员会的监督。

一、探索对有关规范性文件的备案与审查

备案审查是《立法法》规定的保证法制统一的重要制度形式，是全国人大立法和监督工作的共同内容，目前主要涉及行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。之所以建立备案审查制度，正是基于法治的一般规律，不同机关所发布的法律文件有可能与宪法法律等高位阶的法律文件相冲突。为了维护宪法法律权威，维持法制统一，确保权力不越位、不逾矩，有必要加强对分散的立法性权力的监督。2019年10月26日，全国人大常委会作出决定授权国家监察委员会制定监察法规。监察法规可以就下列事项作出规定：为执行法律的规定需要制定监察法规的事项，以及为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项。全国人大常委会的决定同时明确，监察法规不得与宪法、法律相抵触。在监察法规之下，为了更好推进监察工作，监察委员会还会发布具有一定法律效力、带有普遍约束性效果的规范性文件。这就出现了相关规范性文件如何进行监督的问题，也意味着《立法法》的有关规定可能修改。对各级监察委员会特别是国家监察委员会发布的法律文件进行备案与审查，是人大监督监察委员会的有效方式，也是重要职责。同时，由于监察委员会与党的纪律检查机关合署办公，有关党内法规也在纪检监察工作中发挥效力。如果纪委监委共同发布带有法律性质的文件，也应该探索相关的人大监督方式。

二、组织实施执法检查

开展针对法律实施情况的执法检查是全国人大作为法律主权机关的权力内容，也是人大监督的有效办法。通过执法检查，用好“法律巡视”的利剑，将包括《监察法》在内的相关法律掌握在各级人大及其常委会手中，是人大监督监察委的最有效也是最直接方式，必须强调各级监察机关的监察工作是执行监察法、反腐败相关立法的具体工作，是法律实施的表现形式，不是“法外之地”。这正是我们推进国家监察体制改革的目标，推动反腐败工作法治化，推进全面依法治国。习近平总书记在党的十九大报告中提出用留置取代“两规”，凸显了这一重大变化。各级人大组织实施执法检查，能够直面问题、针对问题、解决问题，体现了强烈的问题意识。一方面，可以先行调查了解监察法、反腐败相关立法在施行过程中存在的较为突出的问题。另一方面，可以在随机检查中发现问题，严格查找问题，严肃处理问题。可以积极创新检查方式，深入听取人大代表和人民群众的意见，同步开展暗访、抽查等，不断提升检查实效。此外，人大在执法检查工作中还可以针对性地提出改进意见。各级监察委员会必须反馈整改情况，推动国家监察体制改革进一步深化。同时，考虑把执法检查与法律修改更紧密地结合起来，尤其是在未来监察体制改革进一步深化、反腐败立法更为体系化之后，特别是留置相关立法、监察信息公开相关立法等出台并施行之后，检查有关立法的执行情况可以作为人大主导修改相关法律的重要参考和依据。

三、用好专项工作报告、询问特别是专题询问、质询的监督形式

《监察法》明确规定了人大及其常委会可以运用这些监督形式对监察委员会进行监督。《监督法》规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。监察委员会向人大常委会进行专项工作报告应当比照现有做法。在议题选择、报告计划设计等方面，人大常委会可以抓住人民群众和党员领导干部最关心、最重视的问题。同时，人大常委会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或主任会议可以组织人大代表和常委会成员对有关工作进行视察或者专题调查研究，并安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常委会会议，听取报告并提出意见。监察委员会的专项工作报告不仅要安排在常委会全体会议上听取，而且要安排分组会议审议，常委会组成人员对专项工作报告的审议意见还要交由监察委员会研究处理，后者应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时还可以对专项工作报告作出决议，监察委员会应当在决议规定的期限内将执行决议的情况向常委会报告。各级人大常委会可以把听取专项工作报告与执法检查有机结合起来，针对突出问题进行检查。各级人大常委会审议议案和有关报告时，监察委员会应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。在询问这一监督形式的基础上，全国人大常委会依法探索形成了专题询问的重要监督方式。它是人大常委会有计划、有组织、有重点地就一方面的工作集中开展的专门询问活动。监察工作具有专业性、系统性和复杂性，适合对其进行专题询问，而且能够围绕实际工作中存在的主要问题提高问和答的质量。通过专题询问，达到督促有关部门依法履行职责，发现问题解决问题，推动监察工作顺利开展的效果。在会议中，人大代表和人大常委会组成人员可以依法对监察委员会负责人提出质询案，并且要求得到满意回答。

四、开展特定问题调查

《监督法》规定，各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。人大作为权力机关的职权范围十分宽泛，监察委员会对其负责、受其监督。人大及其常委会在关于监察工作涉及的权力行使、权利保障、反腐败工作内容与成效等方面，需要作出决议、决定时，可以考虑开展特定问题调查。调查委员会针对监察工作进行调查，就是对监察委员会的一种有效监督方式。同时，需要指出的是，在必要的时候，这种特定问题调查还可以指向个案。这有利于保护当事人的合法权益，加强对监察机关和工作人员的监督。

五、严格人事任免的审查批准

宪法和《监察法》规定，各级人大常委会根据监察委员会主任的提请，任免监察委员会副主任、委员。这里的人事任免权是人大作为权力机关享有的实质性权力。《监察法》还规定国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。未来，在监察官的任免方面，人大常委会也应该发挥主导性作用。任免并不是简单的“走程序”。因为监察机关行使监察权，是党和国家监督体系的重要组成部分，所以必须要求工作人员尤其是领导人员具备严格的任职条件。各级人大常委会可以在有关监察机关人事任免的议案中，认真审查包括监察委员会副主任、委员以及监察官在内的提名人员的基本情况和适格条件，从严把握相关标准。正确行使人事任免权，是发展社会主义民主政治的要求，是推进依法治国、建设社会主义法治国家的要求，也是更好地发挥监察机关职责和作用的要求。

各级监察委员会接受作为权力机关的同级人大及其常委会的监督，拓宽了人民监督权力的途径，这也有利于社会主义民主政治的制度化、规范化和法治化

总而言之，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。各级监察委员会接受作为权力机关的同级人大及其常委会的监督，拓宽了人民监督权力的途径，这也有利于社会主义民主政治的制度化、规范化和法治化。必须依法用好人大监督的各种方式，充分发挥人大监督的作用。党的十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，要求坚持和完善人民代表大会制度，发展社会主义民主政治，支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对“一府一委两院”监督制度。这就为新时代进一步深化国家监察体制改革、加强人大对监察委员会的监督提供了更明确的指引。