新农村综合体承接城市养老产业研究——以成都市为例

刘灵辉，蔡宁芝

（电子科技大学 公共管理学院，四川 成都611731）

一、引言

截至2017 年底，成都市户籍人口1435.33 万人，其中60 岁及以上老年人口303.98 万人，占总人口的21.18%，赡养系数为20.57%〔1〕。由此可见，成都市老年人口基数大，增长速度快，养老压力逐年递增。随着成都市老年人增多，如何安置这些老年人的晚年，缓解城市养老压力成为亟待解决的问题。目前，我国养老方式仍主要依赖传统养老模式（家庭养老、社区养老、机构养老），然而，随着时代发展，经济水平的提升，传统养老模式面临诸多挑战，具体表现在：第一，家庭结构趋于小型化、核心化、空巢化，加之快速城镇化所诱致的青年人口区域间流动，家庭养老功能大大弱化。第二，社区养老设备老化、不健全，服务资源分散化；社区工作人员养老专业素养低，养老服务内容单一。第三，机构养老床位供需不平衡。根据成都市发改委等8 个部门下发的《养老服务业“加强规划引导，实施品牌战略，带动相关产业发展”的实施方案》，到2020 年，将形成“9064”养老服务格局，这意味着仅有4%的老年人在机构养老的诉求能够得到满足〔2〕。尤为重要的是，新时代的老年人与上一代的老年人相比在受教育程度、经济条件、养老观念方面已发生了巨大变化，他们对精神、文化、休闲等方面的需求更加多元化、更加个性化。

四川省推进新型城镇化发展战略中提出，加快建设“兴业、家富、人和、村美”的幸福美丽新村，而成都市在推进统筹城乡升级版的部署中，按照“小规模、组团式、微田园、生态化”（简称“小组微生”）的要求，将成片推动“小组微生”新农村综合体建设，作为响应四川省幸福美丽新村建设的主要方式。根据成都政府官方统计显示：从2012 年开始，截止2016 年4 月，成都市共推进“小组微生”新农村综合体建设123 个，总投资58.1 亿元，超过2 万户、约8 万人入住新居。成都市在2016 年新启动100 个“小组微生”新农村综合体建设，预计到2025 年将建成“小组微生”新农村综合体500 个以上〔3〕。“小组微生”新农村综合体是新农村建设的2.0 版，内部与外围拥有优越的生态环境、良好的居住环境、有机绿色的食品、丰富多彩的娱乐生活、完善的公共服务设施配套，这恰好能够与城市老人的多元化养老诉求相契合。因此，探索“小组微生”新农村综合体承接城市养老产业，不仅能够在一定程度上改变城市对农村的“虹吸效应”而导致的城市人口密集、农村空心化的现象，促进城市人力、资本、信息等各类生产要素向农村回流，而且能够缓解城市养老资源压力，提升老人晚年生活质量。同时，“小组微生”新农村综合体承接城市养老产业，能够在农村形成新业态和新的经济增长点，延长新农村产业发展链条，实现累加效应、乘数效应，实现农民增收、农业增效、农村增美，进而助力乡村振兴战略。

二、新农村综合体承接城市养老产业概念与意义

“小组微生”新农村综合体承接城市养老产业，是指将“小组微生”新农村综合体的自然环境、地理区位、田园风光、特色建筑、基础设施、文化娱乐、绿色食品等各方面适合城市老人休闲养老的优势性、可行性与大城市主城区范围内传统养老服务供需关系失衡的紧迫性、模式亟待创新的现实性衔接起来，在大城市边缘区新农村新设接纳城市老人的养老机构、养老场所，引导有条件、有需求的城市老人到合适的新农村综合体进行以休闲养老为目的暂住或定居〔4〕。由于户籍制度与土地制度及其他公共政策存在着天然耦合关系，其阻碍了城乡劳动力及土地等生产要素的自由流动，而“小组微生”新农村综合体承接养老产业，能够实现生产要素在城乡之间的双向自由流动，改善城市对农村的虹吸效应带来的负面影响，具体表现在：

（1）住房与土地资源的双向自由流动。外出务工农民在新农村综合体的闲置住房、土地与城市老人在新农村综合体休闲健康养老的住房和休闲耕种需求相衔接；同时，到新农村综合体休闲健康养老的城市老人在城市的闲置住房与进城务工农民在城市的租（购）房需求相衔接。

（2）人力资源的双向自由流动。外出务工农民为城市建设提供了源源不断的劳动力，解决了城市的“用工难”与“用工荒”问题。城市老人到新农村综合体休闲健康养老，不仅为农村带来了高端消费群体，而且打破了城乡居民地域分割且单向流动的居住生活局面，形成城乡居民双向交流互动的居住生活格局。

（3）资金的双向流动。城市老人到“小组微生”农村休闲健康养老需要租住房屋、租用土地，在新农村综合体内饮食、购物、娱乐等，也要花费相当数量的金钱。外出务工农民在城市安家落户或者在城市长期务工，居住、饮食、交通、衣着、娱乐等消费支出主要在城市。

（4）信息和文化资源的双向流动。从城市来的老年人群与其行为特征以及他们携带的物质和信息将对乡村产生潜移默化的影响。因此，城市老人到新农村综合体休闲健康养老，既能有效推动当地旅游经济的快速发展，又能给农村带来丰富的城市现代化元素，实现城乡文化的互动与交融。外出务工农民将具有地域特色的乡村文化带到城市，使城市文化更加丰富多样，有利于乡村特色文化与城市现代文明相互交融、促进。

三、新农村综合体承接城市养老产业的SWOT分析

成都市“小组微生”新农村综合体承接城市养老产业、发展休闲健康养老产业，是未来养老产业的一个重要发展方向，这一产业模式有优势也有缺点，同时面临着时代发展机遇和挑战。SWOT 分析法是一种态势分析方法，能够对“小组微生”新农村综合体承接城市养老产业的内部优势与劣势进行客观认识，对其外部面临的机遇与威胁进行综合分析、全面考虑，辅助出台科学的政策，树立长远发展战略规划。

（一）优势（Strengths）

（1）优质的生态环境。新农村综合体的良好的生态环境，清新的空气、灿烂的阳光、清澈的溪流、茂密的树木、遍地的花草、满眼的庄稼、淳朴的民风等成为增加城市老人对农村田园生活向往的重要因素。

（2）位于城市一小时经济圈，交通通达度和便利度高。成都平原经济区环线高速全长约458 公里，串起成都平原经济区中的都江堰、彭州、什邡、绵竹、中江等15 个县市区，通车后区段之间的城市实现1 小时内到达。

（3）公共基础设施逐步健全。按照公共服务向农村覆盖的要求，“小组微生”新农村综合体建设按照“1 +21”的标准同步规划建设公共服务中心，全面配套公共管理服务、教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、市政公用、金融邮电、生产配套等8 个大类、21 项服务设施，提高了农民现代生活品质。

（4）有机绿色食品。在新农村综合体内能够品尝到绿色健康的有机瓜果蔬菜，降低了饮食安全风险。例如，在新都区斑竹园镇的竹柚塘居新农村综合体，可以品尝到当地的特色农产品“新都柚”，该农产品先后成功获得绿色食品A级、有机食品认证。在崇州市桤泉镇荷风水村新型社区和余花龙门子新农村综合体，当地建成了红提（1250 亩）、荷花（1050 亩）、金银花（1000 亩）“三千”特色产业基地，可以体验果蔬采摘，品尝绿色有机的红提。

（5）当地居民的意愿高。受访的71 名新农村综合体农民在回答“在收取费用的前提下，您是否愿意出租房屋接纳城市健康老人到家中进行以健康和休闲为目的的养老”这一问题时，67.61%的受访者表示“愿意”，14.08%的受访者表示“不清楚，视情况而定”，这表明大多数新农村综合体农民对城市老人到新农村综合体内进行休闲健康养老的接纳度高。

（二）弱势（Weaknesses）

（1）农村环境适老化程度低。适老化环境建设理念和意识尚未进入到农村建筑物设计评审和建设评估环节〔5〕，造成农村环境的适老化程度低，具体表现在：第一，住房方面：房间面积、户型设计、家具大小适老化程度不高。第二，交通等基础设施方面：农村交通管理理念以机动车为主，步行交通系统设施建设落后，道路无障碍设计不到位。第三，公共服务设施方面：生活辅助设施（流动手杖、助行器、轮椅）、老年人健身娱乐设施等适老化程度不高。

（2）农村医疗条件差。第一，在农村地区大多分布的是医务室、卫生站、便民医疗服务站，缺少针对老年人常见疾病治疗和康复的医疗单位，缺乏老年病专科、心理诊疗服务体系；缺少短期、中期、长期的医疗中心、医院、护理院为老人提供阶段性的医疗服务。第二，农村医生的医学基础薄弱，知识结构较为陈旧，在针对老年人疾病的专业知识和健康理念上与城市医生存在差距。第三，由于资金缺乏等缘故，农村的医疗设施设备落后、不齐全。

（3）农村居民与城市老人在文化素质与生活习惯方面存在矛盾。第一，卫生保健意识差异。大多数农民对床单、衣物、餐具消毒和更换意识较弱，对生活品质追求程度不如城市居民强烈。第二，思维方式冲突。农村居民思想较落后，封建保守观念浓厚，对待事物的思维方式与城市居民不同。第三，生活习惯冲突。农村居民在言行举止、穿着打扮、作息时间等方面与城市老人存在差异。

（4）农村的接待能力、服务能力和管理规范化程度较低。大量城市老人前往新农村综合体休闲健康养老，这对农村的服务能力、接待能力提出了更高的要求。然而，传统农村只局限于婚丧嫁娶对客人的短期临时接待，这不仅缺乏规范性，而且对于应对城市老人在新农村综合体休闲健康养老具有不可复制性。因此，新农村综合体在为大量外来人员提供长期高质量的服务意识、服务能力以及规范化管理等方面均存在较大提升空间。

（三）机遇（Opportunities）

（1）各级政府的政策支持。2018 年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》出台，该文件从土地、资金、人才、品牌、文化、客源、就业、产融八个方面为乡村养老、乡村休闲产业提供支撑。成都市养老机构布局以统筹城乡发展为原则，开始重点改善农村养老条件，并充分考虑不同区域发展特点，合理配置养老设施，促进各区域养老事业的协调发展，实现城乡养老一体化。2012 年12 月，成都市政府制定发布的《成都市养老设施布局规划（2011 ～2020）》，全市共规划养老点位395 个，其中中心城区（五城区含高新区）规划养老点位83 个，占21.01%，其余78.99%的养老点规划布局在新都、青白江、龙泉、郫县、温江、双流、邛崃、蒲江、新津、金堂、都江堰等二三圈层城市。

（2）市场需求增多。传统养老模式压力巨大，季节性移居到乡村休闲健康养老正成为都市老年人的新选择。“小组微生”新农村综合体远离城市喧器、空气清新、游客密度较低，能够给老年人带来亲近自然、放松心情等心理体验的适宜环境〔6〕。这不仅会吸引本市老人到此进行休闲健康养老，而且也会吸引身体状况好和家庭条件允许的外地老人到成都休闲健康养老。

（3）银发经济时代来临，为养老产业发展提供契机。近年来，计划生育政策导致人口红利消失的问题日益凸显，加之医疗技术的进步和社会保险制度的完善，老年人口的比重逐年上升，老龄化程度日趋加深〔7〕。据全国老龄办公布的数据显示，2017 年全国新增老年人口首次超过1000 万，预计到2050 年前后，中国老年人口数将达到4.87 亿的峰值，占总人口的34.9%。老年人口群体的扩大，使得老龄服务和产品需求加大，与老龄化相适应的消费服务型产业获得发展空间，从而催生出“银发经济”〔8〕。

（4）城市老人的经济条件好且支付能力更强。具有休闲健康养老这一先进的、个性化的观念的城市老人，往往在经济实力方面较好，他们在退休前往往是国有企业或机关事业单位职工、企业负责人等具有较高社会地位的群体，同时，相比较农村老人，城市老人在退休前有多年的工作积蓄，因此城市老人的收入普遍较高，经济承受能力强。

（四）威胁（Threats）

（1）农村休闲健康养老产业缺乏统一规划和顶层设计。第一，政府对相关民间资本进入农村休闲健康养老产业的政策配套措施不到位，没有实现良好的市场化运作；第二，养老服务业大多数是软性服务，收费制度复杂，尚未有明确的标准规范，效用评价弹性空间大，定价难度较高；第三，新农村养老企业的运营监管机制也没建立；第四，养老服务人员没有明晰的、针对性的入行要求和行业标准，缺乏对其专业技术、工作能力的认证和等级评定机制，养老专业人才的职业晋升制度、培养机制等没有明确规划。第四，针对不同的身体条件的老年人采取的入住模式理应不同，目前，养老入住模式尚未明确规定。

（2）农村养老行业人才吸纳力弱。一方面，城市化发展加速了农村年轻人到城市务工的步伐，由于城乡经济发展本身的差距，留在农村或者到农村发展事业会被视为没前途，意味着贫穷落后。另一方面，受传统社会观念的影响，养老服务人员社会认可度低、社会地位低，普遍认为照顾老年人的行业低人一等，不适合年轻人，以至于养老行业人才增长后劲不足。

（3）新农村综合体休闲健康养老的可持续性问题。随着时代发展，城市老年人文化水平越来越高，对生活品质的追求也逐步提高，如何维持部分城市老人对“小组微生”新农村养老综合体休闲养老的信任与认可，确保新农村综合体对城市老人的持续吸引力，以避免新农村综合体承接城市养老产业的半途而废、功亏一篑，还需要进一步探索与研究。

（4）城市老人挤占农村养老资源问题。我国农村老年人口基数大，患疾病老人多，孤寡老人多，社会化养老服务需求大。随着农村家庭养老功能弱化，农村的老年人面临着十分窘迫的养老压力。然而，长期以来我国养老服务资源一直处于“重城市、轻农村”的状态，各种养老服务资源优先给城市供给，农村医疗卫生设施、养老服务人员、老年活动基础设施配备资源有限。那么，利用农村的部分资源解决城市老人的养老问题，这是否会挤占本已稀缺的农村资源，对农村老人的养老造成负面影响〔9〕。

（5）农村土地用途范围的限制。按照现行法律政策，农用地只能用于农业生产，维持“农地农用”，农用地转用需要经过严格的审批。农村建设用地只能用于宅基地、乡镇企业以及公益性基础设施等。在新农村综合体发展休闲健康养老产业，建设养老综合体组团需要占用集中连片的土地，无疑会占用农用地，甚至基本农田。在最严格的耕地保护制度下，农村发展休闲健康养老产业的非农建设用地需求如何得到满足需要关注。

（6）给当地低收入群体带来经济和精神压力。城市老人迁入新农村综合体寻找休闲空间，实现了脱离农业生产方式的土地潜在地租价值，改变了农村社会阶层结构，在原来乡村空间内形成了城市居民与当地村民的二元结构。新农村综合体承接城市养老产业，将城市较高收入老年人作为潜在消费对象，休闲健康养老项目建设会提升附近物价、社会服务价格，造成住房紧张、原居民搬迁的可能性，进而对当地低收入村民带来精神和经济压力。

四、推动新农村综合体承接城市养老产业发展的战略选择

在基于SWOT模型对新农村综合体承接城市养老产业进行深入系统分析后，利用SWOT 分析对策矩阵对新农村综合体休闲健康养老产业发展战略选择做归纳（详见表1）。

（一）探索产业发展的多元主体合作模式，建立科学的收益分配与共享机制

在成都市“小组微生”新农村综合体发展休闲健康养老产业，涉及到资金的筹集、住房及配套设施的建设、规范化管理与运营等，不是集体经济组织和农户单独就能办到和办好的，因此，需要探索多元主体合作模式，建立科学的收益分配与共享机制，具体而言，第一，“农户+集体+企业”方式。在农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的政策下，探索农民在获取一定收益的前提下把闲置宅基地自愿转移给农村集体经济组织，养老企业、农投企业通过租赁（购买）的方式向集体经济组织支付租金获得农村闲置宅基地和闲置住房使用权，利用这些闲置宅基地、农房修建或改造成供城市老人使用的养老住房。第二，“农户+企业”方式。农户将闲置的住房或者房屋出租给企业，企业按照标准进行装修改造，然后出租给城市老人进行以休闲健康养老为目的居住。农户也可以按照企业规定的标准对自己的房屋进行装修改造，使用企业的品牌进行经营，企业对农民进行统一管理和规范，农民出租房屋获取的收入在交纳一定数额的管理费后全部归自己所有。在新农村综合体发展休闲健康养老产业，要给当地居民尤其是低收入群体创造更多的就业机会，使他们能够为城市老人休闲健康养老涉及的休闲观光农业、农家乐、民俗经济等产业提供车辆服务、运输配送、场地看管、社区安保、旅游讲解等服务赚取收入。同时，稳定物价，合理保护当地居民的生存、生活环境，使城市老人和当地居民能够在新农村综合体内和谐共生，营造和谐健康的农村养老氛围。

（二）住房建设类型的多样化设计，满足不同城市老人的多元化需求

为满足城市老人的多样化、个性化居住方式和生活方式需求，建议在新农村综合体的住房建设上采取三种截然不同且互为补充的方式，即“家人型方案”“邻居型方案”和“亲戚型方案”。第一，“家人型方案”即城市老人到新农村综合体养老采取与当地农民共同居住一套房的建设方案，农民将多余的房间拿出来用于城市老人养老使用，双方吃住生活在一起；第二，“邻居型方案”即农民的住房建设采取中式或欧式双拼建筑设计，其中一套由农民居住生活，另外一套归城市老人休闲养老居住，居住空间和生活空间相互独立、互不影响。第三，“亲戚型方案”是指在“小组微生”新农村综合体农民集中居住区周边寻找合适的区域建造集中式休闲养老居住中心，农民与城市老人相互之间相隔一定的距离，但是城市老人可以方便地共享新农村综合体的基础设施、社会公共服务设施等，能够方便到新农村综合体内享受农家乐、休闲观光农业、社区支持农业等产业体系提供的各种服务。

（三）重视新农村综合体建设的适老化

（1）在医疗方面，每一个养老综合体内部都应该设置医务室、卫生服务站，主要设置针对老年人的疾病科目，并且建立短期、中期、长期医疗服务单位；较为严重、复杂、超过卫生服务中心诊治范围的疾病，应建立定向转诊机制，即经过医疗卫生中心的主治医师及以上专业技术职称的医生审核过后，根据病情需要就近转移到上一级或者二、三级合作医疗机构进行治疗〔10〕。

（2）在交通出行方面，首先，新建、平整新农村田园道路，开设日常购物班车。完善各条通往综合体、各组团、商业设施、休闲地的交通道路、步行道路，将田园道路、步行通道与登山栈道形成环线，方便老人自由活动。其次，开设专门的老年人市郊往返班车和各个综合体之间的往返班车。方便老年人搭乘专车入住养老综合体，把普通乡村旅游客与老年人分开，避免拥挤，保护老年人人身财产安全；同时能够将城市周边的不同类型、特色、主题的新农村综合体等串联起来，形成一个连贯的“城郊循环旅居圈”，促进不同新农村合体的老年人自由流动、交友、消费，促进各地养老资源优化共享，提升养老产品与服务的利用率，提升养老服务体验。再次，保证新农村综合体内部各种基础服务设施老年人15 分钟步行可达，并配备环保型电动观光车；道路符合老年人生理特征，平坦且无障碍，道路旁设置休息座椅、扶手等。

（3）在服务模式方面，建立“长效照顾养老护理机制”，针对不同身体条件、心理需求的老年人建立“集体型”“邻居型”“家庭型”养老服务模式。“集体型”养老服务模式适合高龄、需要长期照护、生活完全不能自理的老年人，该模式把他们集中到一个组团专业人员集中精细化照顾。“邻居型”养老服务模式适合中龄、间断性需要照护的老年人，城市老人与农村居民比邻而居。“家庭型”养老服务模式适合低龄、生活完全能自理的老年人，他们居住在单独的养老住房中，自由体验乡村生活与接受服务。

（四）引入规范化的管理团队，实现科学运作，规范化管理

“小组微生”新农村综合体承接城市养老产业，为城市老人提供了休闲健康养老的憩息地，由于该产业模式存在着新颖性、多样性、高度衔接性等特征，仅仅依靠村集体经济组织管理人员、农民等传统的经验式管理将无法满足城市老人养老需要。因此，引进一流专业团队实施规范化、制度化、组织化管理，对新农村综合体的休闲健康养老产业品牌进行整体创意、市场运作、宣传推介，提升新农村综合体休闲健康养老产业的影响力和吸引力，提高城市老人对新农村综合体休闲健康养老的认可度和接纳度，实现城市老人在不同新农村综合体之间的循环养老；坚持因地制宜、分类指导，形成内容丰富、形式多样、特色鲜明的乡村休闲观光旅游产品体系，并完美地与城市养老产业相衔接；实行标准化的服务管理，实现设施标准统一、服务标准统一、管理标准统一、价格标准统一、后勤标准统一。具备先进经验和理念的专业化团队，能够充分发挥其示范和引领作用，实现当地投资商的理念和经验的突破，从而引导民间资本融入“小组微生”新农村综合体休闲健康养老产业投资市场。另外，通过专业化团队的经营与管理，将彻底发挥新农村综合体“多元共融”式产业吸收游客资金的作用，提高资金回笼的速度。

（五）多渠道破解新农村综合体承接城市养老产业的土地瓶颈

综合运用城乡建设用地增减挂钩、集体建设用地建设租赁性住房、城市老人带用地指标下乡、明确养老产业的公益属性等多种方式，解决“小组微生”新农村综合体承接城市养老产业转移的非农建设用地需要。第一，成都市“小组微生”新农村综合体建设属于城乡建设用地增减挂钩项目，存在着“拆旧”“建新”的过程。因此，开展城乡建设用地增减挂钩项目结余的“地票”，应优先留在当地用于休闲健康养老产业。同时，实现不同地区城乡建设用地增减挂钩结余指标的流转交易，其他农村结余的“地票”可以出售或者入股给有条件发展休闲健康养老产业的新农村综合体。第二，充分利用成都市作为集体建设用地建设租赁住房试点城市的政策优势，在规划建设方案合理可行、利益分配明晰的基础上，充分调动集体经济组织、企业、农民的积极性，将集体闲置、低效的建设用地进行归并整合，用于休闲健康养老的租赁性住房建设。第三，未来政府部门可以根据新农村综合体批准建设的养老产业的项目情况以及可接纳的城市老人数量，在建设用地指标上给予照顾和倾斜，实现城市老人带着用地指标到农村休闲健康养老。第四，养老产业用地存在着“公益性”和“盈利性”之争，如果养老产业用地被界定为“盈利性”项目，就需要通过招标、拍卖、挂牌等土地出让的方式获得土地，然而，高额的土地出让金使得大多数社会资本望而却步，同时，随着土地价格的剧增，很少有养老机构有能力从市场上竞价取得土地。鉴于大力发展养老产业是涉及到国家“老有所养”宏观目标得以实现的全国性工程，关系到数亿老年人颐养天年的目标，符合“量最广、质最优”的公共利益判断标准。因此，应严格区分公益性养老服务机构、盈利性养老服务机构，对于前者应给予划拨用地的支持。