环境行政证据向刑事证据转化：影响因素与完善路径

蒋云飞

（重庆行政学院 法学教研部，重庆 400041）

一、问题的提出

自2007年原国家环境保护总局（现为生态环境部）、公安部和最高人民检察院联合发布《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》之日起算，国家对环境行政执法与刑事司法衔接（以下简称环境“两法”衔接）不畅问题之解决已绵续十余年，但效果并不显著①参见2018年7月10日全国人民代表大会常务委员会《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》。。当前，全国范围内仍普遍存在案件数量偏少、办案质量偏低、衔接配合不畅以及环保部门有案不移、公安机关对移送案件该接不接的问题，严重影响环境犯罪案件查办质效，以至于生态环境难以得到刑法的有力守护。诚然，环境“两法”衔接不畅是诸多因素所致，学界对此亦进行了深入探究，比较有代表性的观点有：环境刑法的行政从属性[1]、衔接程序复杂[2]、监督机制失灵[3]、信息共享低效[4]，等等。学者们的分析和观点众彩纷呈，形成了诸多颇有价值的理论成果，助推了环境“两法”衔接机制的完善。但遗憾的是，理论界少有学者从证据转化视角深入检视环境“两法”衔接不畅问题的形成机理，并提出完善环境“两法”衔接机制的具体方案。

之所以关注证据转化问题，主要原因有二：第一，证据转化是影响环境“两法”衔接的关键因素。从法理上看，行政执法证据是司法机关确定是否立案审查的重点，是追究行为人刑事责任的基础[5]。也就是说，环境行政执法证据能否与刑事证据衔接和转化，直接决定着案件移送以及责任追究，盖因无论是环保部门移送案件，还是公安机关承接案件并启动追责程序，均有赖于证据是否充分以及能否形成完整证据链。从打击环境犯罪的角度看，加强证据转化有助于避免关键证据的灭失。环境犯罪证据需要及时采集、固定和保存，一旦错失取证良机，部分关键证据因时过境迁而无法再次提取。有学者曾指出：“对于环境损害证据的取得，可能时隔几个小时乃至于几分钟，证据样本的性状即会发生巨大变化（比如水和空气中污染物的浓度随水流和空气变化巨大，可能一场大雨就将证据全部灭失）。”[6]为有效打击环境污染犯罪，环保部门需要及时采集证据并依法移送公安机关。第二，证据转化不畅是目前环境“两法”衔接机制建设的最大短板。尽管环境“两法”衔接机制建设日臻完善，但制约环境“两法”衔接的薄弱环节和瓶颈问题依然存在。2017年3月9日，时任环保部部长陈吉宁在“加强生态环境保护答中外记者问”会上曾指出：“环境行政执法采用的很多证据跟刑事证据接不上，很难把它作为刑事案件来处理。”当前的环境犯罪案件移送亦验证了上述观点，实践中环保部门因证据问题被公安机关频繁退回甚至“拒接”的现象屡见不鲜，极大影响环境刑事案件查办的效率。由此足见，打击环境违法犯罪的关键还在于实现环境行政证据向刑事证据的有效转化，若证据无法顺畅转化，那么案件移送势必困阻重重，更遑论追究环境犯罪者的法律责任。

基于此，本研究基于证据转化视角，同时结合环境行政取证的特殊性，深入检视环境“两法”衔接中的证据转化问题。在内容上，着重探究环境行政证据向刑事证据转化的影响因素与完善路径，以期健全环境“两法”衔接中的证据转化规则，填补因证据转化难而导致环境违法犯罪者难以被依法追责的漏洞，进一步强化环境刑事司法保护力度。

二、环境行政证据与刑事证据的属性及转化依据

研究环境行政证据向刑事证据转化，首先需要明确两种证据的属性及其转化依据。唯有如此，才能回应质疑，优化方案，力促环境行政证据向刑事证据的有序转化。

（一）环境行政证据与刑事证据的属性

第一，证明对象的重叠性。尽管我国对行政违法与犯罪采取“二元立法模式”，但二者之间并非完全地泾渭分明，而是相互交叉、盘根错节的。申言之，行政违法与犯罪的主要差别仅在于违法程度或者社会危害性的不同，刑事犯罪归根结底属于严重行政违法行为。刑事犯罪与违法的“二元立法模式”，决定了二者部分待证事实相同，这意味着行政执法机关依法收集的证据不仅可用于证明行政违法，还可以作为刑事犯罪的证明资源。就环境违法与环境犯罪而言，二者在违法主体、违法情节和危害后果方面并无本质差异，环境犯罪实质上属于环境违法行为。基于此，环保部门在行政执法中收集的证据不仅可以用于证明环境行政违法，也可用于证明违法程度较高或社会危害较重的环境犯罪。加之证据具有客观关联性，其与待证事实的关联性不会因行政调查程序与刑事侦查程序的转换而变化，也不会因人的主观意志而变化，故环境行政证据完全可以作为刑事犯罪的证明资源。概言之，证明对象的重叠性和证据本身具有的客观关联性，决定了环境行政证据可以在行政执法与刑事司法中兼用。

第二，行政取证的前置性。有学者指出：“污染环境罪进入刑事司法程序需要证据予以支撑。证明污染行为构成犯罪的证据大多来自行政执法”[7]。基于行政执法机关与司法机关职能分工差异，“环保部门常常是涉罪案件或线索的首位发现者与调查者，及时收集与保存环境违法犯罪证据并随附案件移送刑事司法机关是其职责所在”[8]。作为案件移送的承接者，刑事司法机关往往基于环保部门移送而来的案件材料，决定是否启动侦、诉、审程序。刑事司法程序的运行以行政违法本质的认定为前提，刑事追责程序的启动与运行一定程度上取决于行政机关移交的证据是否充分以及能否形成完整证据链。加之部分环境行政证据具有易逝性，一旦时过境迁将难以再收集。譬如，有些污染物的物理性质极不稳定（如废液中的铵盐易溶于水、受热易分解），若不及时收集和固定，很可能分解为不易被检测到的物质。当发现涉嫌犯罪的案件移送公安司法机关时，公安司法机关再开始收集证据因时过境迁而失去最佳时机[9]。故此，环境行政取证的前置性和环境污染证据的易逝性，决定了环境刑事司法需要依赖于环保部门先行收集的证据材料。

第三，行政取证的专业性。环境行政证据的收集、固定与保存具有相当的专业性，惟有依托专业人才和专业设备才能提高取证效率。亚当·斯密在《国富论》中指出：“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果。”依亚 当·斯密之言，在社会分工日趋专业化、精细化的当下，“分工出效率，无分工则无效率”[10]，这一经济学上的“金科玉律”亦体现在环境行政取证上。环境刑事司法所需的大量证据存在于环境执法活动中，而这些证据的收集与保存不仅需要专业化的设备、技术和人才，也需要丰富的环境执法实务经验。以环境监测数据收集为例，该类证据采集和保存需要按照有关技术规范规定的程序并运用物理、化学、生物、遥感等技术检测、分析、评估而得出，即便是具有专业性知识的环境监察执法人员也需要投入大量的时间和精力，更遑论通常不具备该专业性知识的公检法人员。若要求不具专业设备和技术的公检法人员收集环境监测数据，则很可能导致证据提取与认定的旷日持久，最终影响环境犯罪的追诉效率。总之，取证专业性决定了环境刑事司法需依赖于环保部门收集的证据，这既是对行政犯罪本质的科学回归，也是行政效率和司法公正的应有之义。

（二）环境行政证据向刑事证据转化的法律依据

在立法层面，相关法律和司法解释亦逐渐认可证据转化。2012年《刑事诉讼法》第52条第二款规定“物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料可以作为刑事证据使用”，该规定开创了行政证据向刑事证据转化的先河，这对解决长期制约“两法”衔接中的证据转化难题大有裨益。其后不久，作为2012年《刑事诉讼法》的系列配套司法解释如2012 年《公安机关办理刑事案件程序规定》、2012年《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》、2012年《关于适用＜中华人民共和国刑事诉讼法＞的解释》对行政证据转化中涉及的转化方式、转化审查等问题作了进一步明确。其中，2012年《公安机关办理刑事案件程序规定》第50条第三款规定“证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据”，旨在强化证据转化审查，防止非法行政证据“漂白”为刑事证据。值得一提的是，2012年《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》确定了言词证据之“原则上需重新收集+例外”规则，有效弥补了2012年《刑事诉讼法》第52条第二款在此方面规定的不足。

在环境立法层面，2013年“两高”出台《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境刑事案件解释》），该解释第11条第二款规定“县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据，经省级以上环境保护部门认可的，可以作为证据使用”，该条款肯定了环境监测数据的刑事证据能力。2017年“两高”颁布新的《环境刑事案件解释》，该解释删除了2013年“两高”《环境刑事案件解释》第11条中“经省级以上环境保护部门认可的”规定，进一步降低了环境监测数据转化为刑事证据的门槛，使得环境监测数据可以大量进入刑事司法领域，充分发挥其打击环境犯罪的威力。应当指出，2017年环保部、公安部与最高检联合颁布的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》大大扩张了可证据转化的范围，该办法第20条规定：“环保部门在行政执法和查办案件过程中依法收集制作的物证、书证、视听资料、电子数据、监测报告、检验报告、认定意见、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”该条款在证据转化上突破了2012年《刑事诉讼法》第52条第二款规定的证据转化范围限制，将可转化证据的范围扩张至除言词证据之外的所有行政证据，进一步拓宽环境行政证据进入刑事司法的通道，对打击环境犯罪大有裨益。

三、影响环境行政证据向刑事证据转化的因素

尽管环境行政证据向刑事证据转化具有充分依据，但由于受行政违法与犯罪“二元立法模式”的影响，环境行政证据与刑事证据在证据种类、证明标准、取证程序等方面存在诸多差异，导致实践中证据转化困阻重重。

（一）证据种类有别

证据种类差异是影响环境行政证据向刑事证据转化的基本因素。根据《环境行政处罚办法》第32条的规定，环境行政证据包括七种，即书证；物证；证人证言；视听资料和计算机数据；当事人陈述；监测报告和其他鉴定结论；现场检查（勘察）笔录。按照2012年《刑事诉讼法》第48条第二款的规定，刑事证据则包括八种，即物证；书证；证人证言；被害人陈述；犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解；鉴定意见；勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录；视听资料、电子数据。将以上两类证据比对，发现无论在证据种类还是证明内容上均存在一定差异。其中，书证、物证、证人证言、视听资料、鉴定意见（结论）五种证据属于环境行政证据和刑事证据的共性证据种类，在符合一定条件下，这些证据可以转化，除此之外的其他证据的转化则绝非易事。

首先，环境行政证据之当事人陈述，在刑事证据中被分为两种不同证据：被害人陈述和犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解。对比而言，“这之中有着差异，被害人陈述与犯罪嫌疑人、被告人辩解的证明力明显不同”[11]。因此，环境行政证据之当事人陈述究竟该如何转化以及转化成何种刑事证据，刑事司法机关在证据审查时不免进退两难。其次，环境行政证据之监测报告找不到对应的刑事证据种类，若选择转化，环境监测报告究竟对应的是刑事证据中的鉴定意见还是电子数据？尽管2013年“两高”《环境刑事案件解释》第11条赋予了环境监测报告的刑事证据能力，但是在刑事诉讼证据种类法定的前提下，环境监测报告转化后成为刑事证据之环境监测报告，势必背离刑事证据种类法定原则。最后，环境行政证据之现场检查（勘察）笔录对应的刑事证据是勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录，尽管以上两种证据的名称相似，但二者在取证规范和审查标准上存在明显差异，能否直接转化为刑事证据往往取决于证据是否符合刑事取证程序以及司法机关的审查。基于以上判断，环境行政证据与刑事证明在证据种类上的差异，阻滞了环境行政证据在刑事司法中的有效使用，直接影响了环境“两法”的无缝对接。

（二）取证程序各异

正当程序原则是环境行政证据和刑事证据收集应遵循的基本原则。然而，环境行政证据和刑事证据的取证程序要求是不一致的，无论从法理还是规范层面观察，刑事证据的提取程序均严于行政证据。

从法理层面分析，环境行政证据旨在证明环境行政违法行为，以追究违法者的行政责任、维护环境行政管理秩序为目的；刑事证据则为证明环境污染犯罪行为，以追究犯罪嫌疑人的刑事责任、预防环境犯罪为目的。由于刑事责任追究对当事人的人身、财产影响较行政责任更大，因此对刑事证据的提取与认定更为严谨和规范，这既是刑法谦抑化的内在要求，也是保障当事人权利的应有之义。从规范层面分析，刑事证据的收集程序较行政证据亦更为规范。2018年新修订的《刑事诉讼法》第52条规定：“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据，不得强迫任何人证实自己有罪。必须保证一切与案件有关或者了解案情的公民，有客观地充分地提供证据的条件，除特殊情况外，可以吸收他们协助调查。”根据这一条款，刑事证据的收集既要排除非法证据，又要禁止强迫自证其罪，还要保障证人证言的客观性和真实性。相较而言，行政证据的收集程序则宽松许多，比如2017年修订的《行政处罚法》第37条仅规定“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并且应当向当事人或者有关人员出示证件”等程序性规则。试想，在不同程序要求和程序标准下所收集的环境行政证据和刑事证据，二者的证明力和证明效果必然相异。总之，取证程序的差异直接导致了环境行政证据和刑事证据在证据能力上的差异。正是由于这些差异的客观存在，使得环境行政证据无法与刑事证据有序衔接和转化。

（三）证明标准迥异

证明标准，顾名思义是指利用证据对案件事实或争议事实加以证明所要达到的程度。无论是行政机关实施行政处罚、移送涉罪案件还是公安机关立案过程中对违法事实的认定，均离不开证明标准。证明标准问题在具体的诉讼中决定裁判者能否最终认定当事人主张的案件事实，同时决定负有证明责任的当事人是否完成证明义务，卸除证明责任的负担[12]。

行政执法与刑事司法对证明标准的要求是不尽一致的。由于法益保护的差异性，行政执法和刑事司法对证据的证明标准的要求迥异。行政执法要求证据证明标准“门槛较低”，即只要行政证据具备足够证明行为人违法的程度，就可追究其行政违法责任，该证明标准在学理上被称之为“优势证据”标准。坚持“优势证据”证明标准，有利于行政机关面对纷繁复杂的行政事务时能够快捷高效地维护社会管理秩序、实现社会公共利益。相较而言，刑事司法可能对公民人身、自由和财产造成重大损害，因此对定罪处罚证据的门槛相对较高，即必须达到“排除合理怀疑”标准。从规范的角度分析，刑事证据的证明标准显然高于行政证据的证明标准。2018年修订的《刑事诉讼法》第55条规定了刑事证据“确实、充分”之证明标准。所谓“确实、充分”，即定罪量刑的事实都有证据证明、据以定案的依据均经法定程序查证属实、对所认定事实已排除合理怀疑，显然2018年《刑事诉讼法》第55条规定依循的是“排除合理怀疑”标准。2017年《行政处罚法》则未明确行政证据证明标准，该法第30条仅规定“必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚”。该规定要求“以客观事实为依据”，意味着行政机关必须在证据充分的情况下才能实施处罚，这与司法实践中确立的“优势证据”标准相吻合，但远不至于达到刑事证据证明标准之“排除合理怀疑”的程度。可见，环境行政执法与刑事司法对证明标准要求的迥异，决定了证据收集的方式、强度和规范存在巨大差异性，自然而然也造成了环境行政证据在刑事司法中的转化和认定困境。

四、环境行政证据向刑事证据转化的完善路径

环境行政证据与刑事证据在证据种类、取证程序、证明标准上的内在差异是客观存在的，且无法消除。然而，我们可以通过外在制度设计来缓解上述差异对证据转化的影响，构建符合环境刑事司法裁判的证据转化规则，以实现环境“两法”的无缝衔接。

（一）构建证据“分类转化”规则

证据转化规则，即侦查机关采取一定方式，将形式上（如取证手段、取证主体以及证据种类）不符合法定要求因而无证据能力的证据转换为合法证据的规则[13]。现行立法对实物证据的转化持肯定态度，对言词证据和联合执法证据的转化则语焉不详，亟需予以明晰。

第一，建立言词证据补强转化规则。根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第64条第三款的规定，言词证据转化应当“以禁止转化为原则、以转化为例外”，即言词证据原则上要经刑事司法机关重新讯问或询问方能转化。此规定的弊端在于，既可能影响环保部门调查取证以及向公安机关移送案件的积极性，还可能迟滞环境犯罪案件的侦办。基于行政效率和刑法谦抑性的双重考量，针对环保部门收集的言词证据如当事人陈述、现场检查（勘验笔录）等，可采取补强转化的方式。证据补强旨在保证证据的真实性和认定案件事实的可靠性。申言之，在有其他证据相互印证的情况下，环保部门收集的言词证据也可转化为刑事证据，此即言词证据的补强转化。言词证据补强转化规则应当为：环保部门收集的证人证言与当事人陈述原则上需要刑事司法机关重新调取，但符合以下两项条件之一的可以直接认定为刑事证据：一是环境行政机关、公安机关等国家权力机关出具书面意见认定或者佐证上述两类言词证据的客观性和真实性的；二是言词证据在客观上难以重新收集或者无法重新收集，但有其他证据相印证的。

第二，构建联合执法证据直接转化规则。联合执法证据是指由环保部门与公安机关、检察机关共同收集，抑或是在刑事司法机关的协助下由环保部门单独收集的证据。有学者曾指出：“对于公安机 关、检察机关联合行动或者检察机关提前介入而形成的有关询问笔录等材料应当作为证据直接使用”[14]。本质上看，联合执法证据不是刑事证据，而是一种特殊的行政证据。对于这类证据，应当直接转化为刑事证据。主要理由在于：环保联合执法证据是由环保部门与公安机关、检察机关在联合执法中收集着，取证过程往往处于环境行政执法阶段，适用的是环境行政执法程序，且取证完成后通常由环保部门固定与保存，经过移送程序后才能进入刑事司法领域。显而易见，联合执法证据的证据证明力一定程度上得到了刑事司法机关的确认，取证规范上也一定程度上遵循了刑事取证规范，若这些证据在证据形式和证明力上没有太大瑕疵，无疑可直接转化为刑事证据。

（二）规范行政取证程序

规范行政取证程序，是促进环境行政证据转化为刑事证据的有效方式。从证据转化实践看，环境行政证据常常因程序瑕疵而难以作为刑事证据使用，极大影响了案件查办质量。譬如在“宁波芦家山净化科技有限公司、石某犯污染环境罪”案中，辩护人质疑取证主体存在瑕疵，即环境监测数据由污染工厂人员而非环境执法人员采集。①参见“宁波芦家山净化科技有限公司、石某犯污染环境罪一审刑事判决书”（2015）甬北刑重字第1号。除此之外，因取证方法、取证点位、取证频率等因素所导致的环境行政取证瑕疵亦不鲜见。②参见“裘某、郑某等犯污染环境罪一审刑事判决书”（2014）绍柯刑初字第647号、“陈壹峰犯污染环境罪一审刑事判决书”（2016）粤0606刑初第5277号。规范环境行政取证程序，应当重点完善对取证主体、取证点位、取证方法等方面规定。首先，在取证主体上，应当由具备采样资格的环境行政执法人员担当③环保部曾对厦门市环保局咨询的采样资格问题作出回复，即环境监察人员需取得采样资格才能进行现场取样。参见《关于环境监察人员采样资格问题的复函》（环函〔2014〕75号）。，将环境行政执法中的临聘人员（合同人员）以及未取得采样资格的人员排除在外。其次，在取证点位上，点位选择必须能够客观、准确反映排污事实。譬如，2017年《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第37条明确规定“采样点位于生产车间或车间处理设施的排放口。无法在上述点位采样的，在废水总排放口或查实由该企业排入其他外环境处采样”。再次，在取证方法上，应当根据不同污染物的类型和排放方式，“差异化”选择取证方式，以确保采样数据的准确性。最后，加强环境行政执法信息公开与全过程记录。2019年6月12日，生态环境部发布《关于在生态环境系统推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》，该意见要求落实执法信息公开和执法全过程记录制度，这有助于推进环境行政执法的规范化和执法程序的公开透明化。

（三）注重证据转化咨询

应当承认，环保部门与公安机关在取证能力上差异明显且各有千秋。环境污染证据的提取涉及物理、生物、化学、遥感技术等专业知识，往往需要专业技术手段才能提有效收集与保存，擅长普通刑事犯罪侦查的公安机关对证据收集显然力有未逮，而擅长证据采集和保存的环保部门对证据“三性”及证明力则难以作出精准把握。构建证据转化咨询机制，是提升环境行政证据转化效率的应有之举。所谓案件咨询，是指环保部门、公安机关与检察机关针对环境犯罪案件移送中的法律适用、证据收集等专业性问题进行相互咨询。之所以要加强案件咨询，究其根源在于环保部门在执法中很难对立案追诉标准、证据能力等内容予以准确把握，而公安机关与检察机关虽是案件定性与证据认定方面的“专家”，但并不具备环境行政证据收集、固定与保存能力，因此有必要建立案件咨询机制，实现各部门专业能力的优势互补。

建立证据转化咨询机制，需要明确证据转化咨询的方式和人员组成。在咨询方式上，允许采取书面咨询、网上咨询和专家会商咨询三种方式，若采取前两种咨询方式，受咨询的机关应当在3-7日内作出回复；若采取后一种咨询方式，受咨询的机关就咨询的问题当场回复，以提升案件咨询的质效。在咨询人员的组成上，由环保、公安、检察系统内的专家组成，必要时亦可邀请系统外的专家，以确保案件咨询的权威性。在地方实践探索中，2014年9月16日重庆市人民检察院联合市公安局、环保局等15个部门印发的《关于建立行政执法与刑事司法衔接案件咨询制度的意见》，该意见对法律适用、证据收集审查等专业性、行业性问题的咨询作了详细规定，有助于解决环保部门和司法机关办案遇到的证据收集、审查等疑难问题。

（四）强化证据审查力度

尽管2012年《刑事诉讼法》第52条第二款规定部分证据可以转化，但“均只是确认了其证据资格”[15]。环保部门收集的证据要想进入刑事司法领域并最终作为定案依据，还需要经过刑事司法机关的审查。强化证据审查力度，可以从两方面着力：一方面，进一步明确公安机关和检察机关对证据的审查职责。申言之，证据审查不仅要对证据作形式审查，还要进行实质审查。公安机关和检察机关在审查证据时，首先考察环境行政证据的收集方式是否符合刑事证据取证规范以及证据形式，还要审查证据的证明力，即科学审查和评估证据能否证明特定事实，若不能证明环境犯罪案件中的特定事实，则意味着环境行政证据缺乏刑事证明力，不能转化为刑事证据。另一方面，明确环境行政证据的转化应当受到非法证据排除规则的约束。尽管环境行政证据与刑事证据的取证程序存在差异，但行政证据要想进入刑事诉讼领域，“必须严格依照正当刑事法律程序的要求”[16]。要严格依循刑事正当程序，必须将非法证据排除规则融入到证据转化之中，以避免环境行政取证代替刑事侦查取证。总而言之，证据审查作为避免非法环境行政证据进入刑事领域的一道关键“防火墙”，必须强化公安机关和检察机关的审查力度，明确证据审查的内容，藉由严厉审查来促进环境行政证据向刑事证据的有效转化。