国内低碳农业生态补偿研究进展

郑 晶，高孟菲，黄森慰

（福建农林大学 公共管理学院，福建 福州 350002）

为应对全球气候变化对人类生存与发展带来的严峻挑战，国际社会提出了发展低碳经济的应对之策。发展低碳经济主要是通过转变生产方式、调整能源利用结构、提高能源利用效率，实现较少的非期望产出（如大气污染、土壤污染、水污染等），较多的期望产出（经济效益、社会效益和环境效益），进而实现节能减排和绿色发展的双重目标。政府间气候变化专业委员会第4次评估报告表明：农业作为国民经济的基础性产业，排放量介于电热生产和尾气之间，是温室气体的第二大重要排放源[1]。如何减少农业温室气体排放量，转变农业生产方式，改善农业生产环境已经成为当务之急。低碳经济的提出，为发展与之相适应的低碳农业提供了新的发展思路和要求，引起国内外学者的广泛关注。

与生态农业和特色农业不同，低碳农业是低碳经济在农业发展中的实现形式，以维护生态安全和改善生态环境为目标，以“低能耗、低排放、低污染”为新特征，在农业领域推广节能减排技术、开发生物质能源和可再生能源，是一种具备“农业生产、安全保障、气候调节、生态涵养、农村金融”等多元功能的新型农业[2]。该模式下的新型农业方式主要以农户在农业生产过程中采取的低碳化生产行为表现出来，包括将农业和林业的废弃物秸秆资源化利用；以有机肥代替化肥，减少化肥使用量，利用生物多样性促进农作物生长；通过休耕轮作、退耕还林、增强林业碳汇功能等模式发挥农地的固碳技术；发展节水型农业，提高灌溉水的利用率，在农业生产中建立多位一体的良性循环模式等。

然而，在农业生产过程中，一方面，由于农户受传统耕作观念的束缚和追求经济效益最大化的驱动，而忽视了难以被量化的生态效益；另一方面，由于缺乏刺激农户转变耕作方式的奖惩性措施，加之农业生产活动本身存在的分散性、灵活性等特征导致低碳农业在实际发展过程中存在很多不足。为促进低碳农业的发展，低碳农业生态的补偿作为一种经济激励手段，其强调将农业生产活动的环境外部性内部化，已被世界各国广泛用来应对农业领域的生态环境问题。但由于农业生产活动产生的生态价值零碎且难以评估等特征造成了低碳农业生态补偿机制发展不完善[3]。在市场经济条件下，农户发展低碳农业的正外部性并没有通过市场配置资源的机制得以实现，导致低碳农业生产者无法获取经济补偿。因此，建立低碳农业生态补偿机制是激励农户发展低碳农业，实现生态系统可持续发展的重要途径。

一、低碳农业生态补偿的理论基础

低碳农业生态补偿是在生态补偿和农业生态补偿机制基础上的延伸和扩充。虽然国内外学者对低碳农业生态补偿并没有一个明确的定义，学术界的主流观点认为低碳农业生态补偿有广义和狭义之分，广义的低碳农业生态补偿是建立在农业生态补偿基础上，以发展环境友好型的农业生产方式为目标，通过对农业生产产生的碳汇功能的生态服务价值进行核算，即生态效益量化，政府对生态服务价值的提供者在其生产过程中的损失进行补偿，即基于“谁保护谁受益，谁受益谁补偿”的基本原则，运用经济手段调节利益相关者权益的一种制度安排[4]。狭义的低碳农业生态补偿是指政府通过其主导的低碳发展项目，以倡导绿色经济发展方式为目标，对农户因为采取低碳化生产行为和管理模式而引起的“额外”减排量进行补偿，以弥补农户利润潜在损失的一种激励性措施[5]。

低碳农业生态补偿包括环境经济学、生态经济学和资源经济学、社会学等多个学科，涵盖领域广，涉及内容丰富，因此学术界关于低碳农业生态补偿研究的理论依据也由此呈现出了跨学科、多层次、多领域的研究态势。目前主要基于公共经济学理论、生态系统服务功能价值理论和环境社会学等理论，并借鉴其他领域生态补偿的理论成果对低碳农业的生态补偿展开研究[6]。公共经济学理论主要强调通过经济手段优化配置生态环境资源,提高整体社会效率与福利[7]。其中毛显强等[11]基于公共经济学理论，以科斯手段与产权明晰和庇古理论与外部性为理论基础，提出生态补偿的前提是产权明晰。在产权明晰的前提下，主要借助超越产权边界的行为成本、市场交易产生的产权转让成本两种方式，引导经济主体采取低成本的行为方式以实现资源、环境合理开发和利用,促使经济发展与生态保护协调统一的目的。生态系统服务功能价值理论是通过估算生态系统服务功能的价值，寻找生态补偿标准和生态系统服务功能价值的对应关系,最后以此为基础确定生态补偿标准。农业碳计量的形成与发展为核算农业生态价值提供了良好契机[8]。随着农业碳计量方法的日益成熟和广泛应用，农业生态价值成为制定生态补偿标准的主要依据。李颖和宋博等[4,10]通过测算农作物生态系统中的碳吸收量，借助碳吸收量量化低碳农业生产过程中产生的生态系统服务价值，并以此为依据制定低碳农业的生态补偿标准。与上文提到的公共经济理论、生态系统服务功能价值理论不同,环境社会学的主要理论流派对生态补偿的相关概念研究主要集中于生态补偿过程中的补偿主体与补偿客体是否参与和是否公平的问题以及把生态补偿放在社会生态现代化的过程中来考察其是否有效与是否合理的相关问题[7]。如学者吴晓青等运用利益公平理论探究生态补偿在解决环境问题过程中对治理者和建设者发挥的不同作用，并提出了生态补偿的必要性和关键性[11]。乔金杰等用社会学中的政策干预理论探究政府补贴在农户选择是否发展低碳技术中发挥的作用[6]。陈儒等则把低碳农业生态补偿中的政府和农户看作是一种委托代理的关系，基于多任务委托代理理论，分析农户与政府之间的利益博弈关系，进一步洞悉低碳农业生态补偿契约中的激励关系[3]。

二、低碳农业生态补偿机制

（一）低碳农业生态补偿主体

低碳农业生态补偿机制的本质是通过调整利益相关者之间的利益关系，对农业资源进行合理再配置的过程[9]。在实际操作过程中，主要遵循“谁受益谁补偿”和“谁破坏谁付费”的原则，以解决“谁补偿谁”的问题。这就涉及到了补偿主体和补偿客体等利益相关者。补偿主体主要是指低碳农业生产过程中生态系统服务的付费方，又称为“碳支付主体”或“碳购买者”等。然而关于补偿主体，学术界的相关研究还存在很大争议。以两种主流观点为主，一种观点认为，政府是主要补偿主体，这是因为不同于流域生态补偿和林业生态补偿，低碳农业生态补偿很难依据“谁受益谁补偿”的原则清晰地划定受益者，即产权界定不明晰。由于环境资源的外部性、生态建设的特殊性及市场的失灵性等问题，只有政府作为补偿主体利用“有形之手”发挥调节作用，弥补市场失灵，协调不同群体的利益关系，才能够引导农业资源的合理配置，实现农业高质量发展[3]。另一种观点认为，发展低碳农业不仅能够带来包括缓解气候变暖、保护生态环境等的环境效益，还能够产生包括重构农业生产资料、生产低碳农产品，保障粮食安全等巨大的经济效益。在这一过程中，低碳农业的受益群体是多样化和多层次的，依据“谁受益谁补偿”的原则，不应该由政府替全社会各类群体买单，并且市场经条件下，“政府失灵”也是存在的[5]。因此，低碳农业生态补偿主体不仅仅包括政府，还包括从他方促进碳排放减排的生产生活中获益的地区、企业和个人，其界定和执行的基本原则为国家为主、补偿能力优先、谁受益谁补偿[12]。

（二）低碳农业生态补偿客体

在市场经济条件下，农户从事低碳农业生产的主要受益是对外售卖农产品。而其提供的期望产出——净碳汇并不能以明晰的市场价格得以体现，为激励农户生产出更多的期望产出，需要对生产过程中产生的正外部效应实施补偿，而补偿客体是与补偿主体相对的利益相关者，补偿客体是指低碳农业生产过程中自身利益受损，接受补偿的一方。学术界对补偿客体的相关研究主要集中在两个方面，一种观点认为是农户为了提供良好的生态服务，需要在生产过程中采用一些管理和保护措施，例如，保护性休耕轮作技术、测土配方施肥技术、绿肥替代种植技术等[7]。农户是转变传统农业生产方式，发展低碳农业的执行者，各受益主体应对农户发展低碳农业牺牲的机会成本或经济成本进行补偿，该种补偿方式不仅包括现金支付，还包括价格补贴、技术补偿和食物补偿等多种补偿模式。另一种观点认为由于生态环境整体性特征，不同省级政府之间存在“净碳汇外溢” “碳排放外渗”和“碳泄漏”等现象，为保证农业发展的区域公平性和可持续性，省际政府之间的横向空间碳补偿尤为重要[13]。换言之，将空间碳排放作为一种交易资源，核算区域间净碳量拥有量的差异，通过有效的碳交易市场，制定合理的交易价格，在不同省际政府之间创建横向支付制度，实现区域内部与区域间农业生产过程的生态服务货币化和明晰化。该种观点侧重于宏观意义上的低碳农业生产补偿，侧重于区域发展公平性与持续性，但忽略了农业生态服务价值货币化的困难之处和区域间“精英俘获”现象的存在。

（三）低碳农业生态补偿标准

补偿标准是制定生态补偿机制的关键，它直接关乎于生态补偿的科学性、可操作性和实施效果[14]。低碳农业生态补偿跟其他生态补偿相比：既有生态补偿的共性，又有低碳农业生态补偿的特性。共性表现在都是利用经济手段、政治手段调节主客体之间利益关系，从而实现保护与开发协调发展的目标。特性是指低碳农业的生态补偿不同于流域水资源和碳排放权交易定价具有很强的市场属性，其标准核算具有特殊性与难以量化性。因此基于市场化理论的生态补偿标准用于低碳农业的生态补偿并不适用，学者对低碳农业的生态补偿标准核算方法主要基于生态服务价值、意愿调查法和机会成本。

1.基于生态服务价值的补偿标准研究

与其他领域的生态补偿不同，低碳农业生态补偿项目如果仅仅以农户的生产方式是否发生变化为考核标准，那么一旦农户采取这些措施，便能够得到补偿，反之则得不到补偿。但是保护性措施的采用与生态服务的供给之间并不一定是完全对应的，中间往往受到多种因素的影响[7]。因此，最有效的生态补偿标准应该是针对生态服务的实际供给量为依据来进行不同形式的补偿。学术界对低碳农业生态补偿的研究视角多集中在补偿价值和标准的量化。学者以生态足迹法为主，通过测算农业生产过程中的碳足迹、碳汇量、碳源量、净碳汇量并对将其作为生态补偿标准的基础。李颖[4]从农户是否在化学品减量使用、低碳耕作和秸秆还田三个方面发生变化进行实证分析，并测算粮食作物生产过程中产生的碳汇、碳排放量，判断单位面积粮食作物产生的碳汇价值，从而构建低碳种植模式碳汇补偿机制。宋博通过核算设施蔬菜生产系统农田单位面积产生的净碳汇量，再乘以我国碳交易市场的碳汇价格，以此作为设施蔬菜碳汇功能的生态补偿标准[10,15]。李凤博等在测定分析基础上，运用市场价值法、替代价值法和影子价格法等综合性方法对浙江省永嘉县茗岙乡和昆阳乡梯田水稻生态系统服务价值进行综合评估，并以此为依据核算梯田农业生态补偿标准[16]。赵荣钦等构建区域碳补偿的研究框架和测算模型，并以河南省为例开展了县域空间碳收支核算和碳补偿方案等，提出了区域横向碳补偿的模式等[13]。陈儒等运用农业碳计量模型，在考虑区域间生态环境、经济发展水平差异基础上，对2007—2015年中国各省域农业净碳汇量进行测算并修正，构造了基于农业碳足迹、碳固定两个方面的农业全生产过程碳账户，进而开展了低碳农业横向空间生态补偿的实证研究[17]。生态服务价值评估是生态补偿的理论依据和实施标准，生态服务价值评估的重要途径是支付意愿，应用意愿价值评估法对生态补偿标准进行计算，会增强生态补偿标准的科学性和合理性[13,17]。因此，另外一种生态补偿标准的核算方法——基于支付或受偿意愿的研究方法得到学者的广泛研究。

2.基于意愿调查法的补偿标准研究

低碳农业生态补偿政策主要是运用经济手段、政治手段等工具调节政府与农户之间、农户与农户之间、社会团体与农户之间以及与政府之间利益关系的一种制度安排。而农户是发展低碳农业的主体，也是生态补偿的直接参与者，其意愿和行为直接影响生态补偿项目实施绩效和持续性，因此分析农户发展低碳农业或采取低碳化行为与受偿意愿的影响因素是制定生态补偿标准的重要依据[18]。目前，基于意愿调查法的低碳农业生态补偿标准呈现出区域化特征。黑龙江农户认为秸秆还田会增加其耕种成本，政府应该给予40～80元/667 m2补偿额，以此弥补其采取低碳化生产行为的经济损失[19]。安徽和山东农户对政府农作物秸秆资源化利用的激励政策和秸秆资源化利用的经济价值有所了解，并且认为：如果政府对其进行55.98元/667 m2和66.38元/667 m2的补贴来弥补秸秆资源化利用中的损失成本，他们愿意接受循环利用农作物秸秆[20]。不同兼业化程度的浙江农户对耕地轮作休耕补偿额提出不同的诉求。由于兼业化程度的提高，农户参与耕地轮作休耕的机会成本随之增大，因此同意参与耕地轮作休耕的农户中平均最低受偿金额随着兼业程度的加深而升高：纯农户、Ⅰ兼农户与Ⅱ兼农户平均最低受偿金额分别为975.00元/667 m2·a、1 041.58元/667 m2·a和1 107.56元/667 m2·a[21]。湖北省武汉市、荆门市和黄冈市的农户认为政府制定的农田生态补偿标准应不低于5 541.15～6 778.20元/hm2。如果低于这一标准，不足以对他们形成有效的补偿激励，从而导致整个社会福利水平的损失[22]。秦巴生态功能区具有不同资本禀赋的农户对耕地面源污染治理补偿额度的均值为6 444.37元/hm2·a，在此补偿标准下，不同资本禀赋的农户都会积极参与到耕地面源污染治理中[23]。在发展低碳化农业生产过程中，政府积极采取经济措施有助于规范农户行为，减少农膜、化肥、农药等的使用量，激励其发展低碳化农业生产模式。因此，在实际制定农业生态补偿标准时，应当考虑民众对生态服务的支付意愿和生产者的受偿意愿，意愿调查法在确定生态补偿标准上有适宜性。但其达成共识的一致性有待商榷，不同利益相关主体之间的异质性影响其选择偏好的现象已经得到众多学者证实，即选择偏好中存在强烈的个体异质性，然而基于意愿调查法核算生态补偿标准的相关研究未将农户异质性这一关键因素考虑其中[19-20,24-25]。因此，基于农户受偿意愿基础上的低碳农业生态补偿标准具有较大主观性，且不同地域不同类型的农户对生态补偿接受意愿存在很大差异。有学者认为，通过评估生态效益价值和实现生态效益的成本可为生态补偿定价提供理论依据或技术依据，而生态服务供需方的支付意愿和受偿意愿则为生态补偿定价提供市场依据[26]。为制定科学化、合理化的生态补偿标准，陈儒等学者在以往研究成果基础上，将农业碳计量与条件价值评估法结合起来，首先对农户农业生产碳效益进行核算，借助碳交易市场价格机制将农户低碳农业生产的生态价值量化，并考虑农户心理补偿金额的价值评估，最终构建市场政府双主导下的生态补偿机制，实现了对现有低碳农业生态补偿机制的创新。但在实践过程中，由于多种因素的制约，这种主客观相结合的核算方法很难得到运用。

3.基于机会成本的补偿标准研究

机会成本在经济学中被定义为“为得到某种东西而必须放弃的东西”[27]。机会成本法确定生态补偿标准的实践较多，并被认为是合理确定生态补偿标准的方法。但由于农业生产活动本身具有较强的分散性、灵活性，生态价值零碎且难以量化评估[28]，低碳农业行为不易界定，且付出的成本难以估算。因此与森林生态补偿、流域生态补偿、草原生态补偿相比，鲜有学者基于机会成本对低碳农业的生态补偿标准进行核算。在发展低碳农业过程中，机会成本主要表现在为发展低碳农业而带来的直接经济损失和间接经济损失。如直接损失：为提高森林覆盖率，增强林业碳汇功能，农户践行退耕还林项目中牺牲的短期经济利益；为促进农业可持续发展，农户实施休耕轮作发展模式过程中付出的机会成本。间接损失：退耕还林项目使得农作物种植面积减少，秸秆产量锐减，草料缺乏使大部分农户逐渐放弃了小规模的家庭养殖。秦艳红等[29]以吴起县为例，运用机会成本法，对该县的退耕还林补偿标准进行核算，提出补贴额度有高、低标准之分较为合适；谢华林等[30]借助机会成本法计算补偿标准，并与现有休耕补偿额度进行对比，探讨河北地区季节性休耕补偿标准的合理性。

三、低碳农业生态补偿政策绩效评估

完整的生态补偿机制不仅包括对其理论基础、补偿主体、补偿标准及补偿模式等前阶段的相关研究，还应该涉及对现有补偿项目绩效评估、补偿机制优化等后阶段的研究[31]。2010年以来，随着生态补偿顶层设计的不断完善与发展，各领域生态补偿有序推进，并取得的一定成效，尤其是生态补偿在反贫困等社会问题中发挥着越来越重要的作用，因此生态补偿与贫困问题的相关议题逐渐引起学术界的广泛关注。学者们的研究视角也逐渐转移至对已实施生态补偿政策的执行过程、结果、作用和影响进行系统性分析衡量，并说明生态补偿政策规范化执行的效率、遵从预定项目计划的程度，各方主体对政策的接受程度，项目实施后产生的生态效益及对社会、经济的影响等多个方面。首先，在低碳农业生态补偿对生态服务系统的影响方面。生态补偿的核心目标与关键是实现生态系统服务的供应，生态系统服务提升是衡量生态补偿效果最重要的指标[32]。秦小丽等在确定出农业生态补偿区域通用评价指标的基础上，针对苏北生态循环农业发展及农业生态补偿的现状及可能的趋势，创建了适合于该区域农业生态补偿效益评价的系统模型，随后以某区域为例，利用AHP（即层次分析法）评价其农业生态补偿的生态效益，并认为农业生态补偿政策提升了该区域是生态效益[33]。其次，在低碳农业生态补偿政策实施的成本效益方面。生态补偿政策实施的成本效益比值决定了这一政策的成败和资金使用效率[32]。王学等[34]通过核算农户退耕冬小麦的机会成本，模拟分析了农户参与生态补偿政策的成本收益，提出可有效降低生态补偿政策的投入成本。然后，在低碳农业生态补偿政策实施的社会效益方面。学术界对低碳农业生态补偿政策实施带来的社会效益主要基于对农户生计的影响进行研究。农户作为低碳农业生态补偿政策的直接参与者，其生计能力直接的大小直接或间接影响着生态环境保护和自然资源利用，事关生态补偿的成效，甚至决定着生态补偿政策的持续性和有效性，生态补偿对农户生计的影响具有差异性，因此应该建立多样化、差别化的生态补偿标准[32]。但是低碳农业生态补偿中政策实施后带来的社会效益学术界并没有达成一致看法。有学者认为低碳化生态补偿额度低于农户发展农业原本的经济收益，且国内农户发展低碳化农业多是基于政府规制下或者是政府主导下实施的，并非基于农户的自愿性行为，因此对农户生计的影响较为复杂[5]。最后，在基于低碳农业生态补偿参与者满意度的政策评估方面。农户是生态补偿项目的直接参与者，也是项目实施后经济效益的主要受益者，项目区农户的参与积极性、参与态度以及参与体验感直接决定项目实施的效果。大部分学者认为农户家庭资源禀赋的异质性导致农户满意度评价存在差异，中国幅员辽阔，各省市的经济发展水平、农民收入结构差异性以及生活成本等方面都有很大的差距，补偿标准不能“一刀切”，应该鼓励各省根据自己的实际情况与经济承载能力调整补偿标准，并且补偿标准需要依据物价水平进行相应提升，以此提高不同资源禀赋的农户对生态补偿政策的整体满意度。但由于目前实施的生态补偿制度，缺乏有效的生态补偿绩效评价体系与框架，以至于生态补偿周期和补偿效果难以科学评定，可能会导致生态补偿投资付之东流[33]。因此，构建多层次、多元化的生态补偿政策绩效评价体系对当下制度建设和实践具有重要意义。

四、结论与展望

综上所述，生态补偿在农户发展低碳农业生产过程中起着重要作用，是农户调整农业经济结构、转变农业发展方式、发展环境友好型农业体系的制度安排。学术界对森林、草地、流域等领域的生态补偿研究日益深入，并取得初步成果，这些为低碳视角下农业生态补偿研究奠定了理论基础和经验参考。然而，国内低碳农业生态补偿缺乏完整的制度框架，且相关实践还处于试点和探索阶段。因此，关于低碳视角下农业生态补偿研究仍是学术界的热点问题。

总体来说，关于低碳农业视角下生态补偿研究需要从以下几个方面进一步加强：

第一，学术界普遍认为确定合理、科学的补偿标准是生态补偿的核心问题。当前学者对低碳农业生态补偿核算标准的研究，主要建立在生态服务价值的碳核算基础上。通过核算净碳汇盈余或正向的碳汇价值确定生态补偿标准，忽视了并非所有低碳农业都可以实现净碳汇量为正这一事实，且不同类型的农作物具有不同的碳汇价值，应该区别对待。其次有些生态价值难以量化，核算困难。另一种基于农户受偿意愿的核算标准，由于地域差异、农户不同资源禀赋差异等因素导致该核算方法主观性较强，难以为低碳农业生态补偿标准的制定提供具有说服力的理论依据。虽然基于生态服务价值和农户受偿意愿的核算标准具有一定缺陷，但是基于生态服务价值核算标准具有的客观性以及基于农户受偿意愿核算标准的针对性我们也不容忽视。因此，运用综合性核算标准，建立多情景状态下灵活高效的生态补偿标准是今后研究的难点和重点。

第二，低碳视角下农业生态补偿应该处理好发展与保护的关系。如果一味地追求发展低碳农业，而忽视对农户生计资本的影响，导致参与发展低碳农业的农户付出成本高于所得补偿，就会打击农户发展低碳农业的积极性，不利于农业生产的可持续发展；抑或在农户发展低碳农业生产过程中，由于其他配套设施不健全，生态补偿仅以拥有资源禀赋的农户作为补偿对象，而把其他农户排除在外，导致生态补偿政策实施过程中效率和公平失衡，从而违背了“生态补偿脱贫一批”的政策初衷。因此对低碳农业生态补偿政策绩效评估尤为重要，即建立健全低碳农业生态政策绩效评估体系，对低碳农业生态补偿政策实施前后的经济效益、社会效益和生态效益对比研究以及政策实施后对不同区域利益群体的福利效应研究应成为日后低碳农业生态补偿研究的关键议题。