可得-可及-有效：农村互助养老服务的公益性供给逻辑与优化

米恩广

（云南民族大学，昆明 650500）

一、认知误区：农村互助养老服务公益性供给之羁绊

随着互助养老在河北肥乡县实践成功，便成为社会相继效仿的养老模式，因此广为人知。但政府、社会等对互助养老的认知也并未形成一致看法，各抒己见地解读着农村互助养老现象，因而也出现了一些认知误区，影响着农村互助养老服务公益性供给的实现。具体表现有以下几个方面。

（一）理念认知错位

众所周知，“互助幸福院”养老模式开创于河北肥乡县，养老主体多为农村老人，随后诸多研究者倡导在农村推广。因此，很多研究者认为农村互助养老是农村人的养老方式。事实上，这一观点也不乏合理之处，该模式在新时代中开创于河北肥乡农村之中，有效缓解了肥乡农村养老难题，且是针对农村养老问题开创的新模式。但他们却忽视了互助共济乃中华文明之要义，忽略了互助共济传统文化的强大渗透力和影响力，不仅农村互助，城市更是如此，如上海、南京、广州等地先后开展的“时间银行”“服务储蓄”等互助养老服务。因此，互助养老并非是农村的“特产”，而是中国语境下社会发展之必然，是互助共济传统文化在新时代中重构的结果。进而言之，互助养老基于地缘性可分为城市互助养老和农村互助养老两种模式，农村互助养老是针对农村实际开创的养老模式，并非只适用于贫困农村，局限于农村，也适用于城市。思想是行动的先导，因此，理念认知错位一定程度上影响了农村互助养老的社会认知度，进而限制着互助养老在农村的全面发展。

（二）属性定位不清

从政策定位来看，根据对现有的养老服务政策文本分析可知，互助养老事业现已成为我国社会养老服务体系建设的重要政策方向，如2019 年《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》中指出积极开展互助养老服务，但没有明确提及农村互助养老问题，更未形成类似“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的认知与定位，其他地方性政策文本更是如此。就社会观点而言，绝大多数认为互助养老是农村养老的一种新方式，是居家养老、社会养老等方式的补充，这实际上将互助养老定位为补充型养老方式。也有观点指出，互助养老与居家养老一样重要。但互助养老在农村该扮演什么样的角色？至今依然尚无统一定论，且现有定位也比较模糊，导致互助养老在农村边界不明、职责不清，进而影响着互助养老服务供给的有效性。但就农村实际而言，互助养老属性定位直接决定了养老服务体系的发展方向，决定着“服务对象、覆盖人群、服务内容、资金来源和服务方式，决定着国家、社会、市场的资源分配、功能定位和责任体系，以及各主体之间的互动方式和关系边界”〔1〕。因此，当前对农村互助养老服务的属性定位仍然不清，对农村互助养老的发展影响是重大的。

（三）实践形式认知片面

互助养老在农村开展已有些年头，但何为农村互助养老，依旧仁者见仁。据调研发现，社会上大多认为互助养老就是农村老人在生活上相互帮助的行为，更多的是侧重于伙食等层面的帮助。访谈中一些村干部也持有相似观点，即互助养老是村里老人之间相互帮助的一种行为，是基于传统道德的免费互助。实际上，此等观点仅是对行为主体及其行为目的较为直观的表层现象描述，并不能准确地诠释农村互助养老行为。互助养老因在农村开展而被称之为“农村互助养老”，但形式上并非简单的邻里互助、亲朋帮忙，可以是老人、家庭、亲朋，也可以是政府、机构、社会志愿等主体共同参与的互助。其内容上也并非是简单的生活帮助，可以是提供伙食，也可以是陪伴就医，更可涵括集体学习、知识技能共享等发展型内容。形式上也并非都是免费互助，可以是付费与免费项目的结合，也可以是制度性安排。可见，当前社会以及供给主体对农村互助养老实践形式的认知存在一定的片面性，这就会影响到供给主体结构、供给内容与方式等要素的优化，并影响供需主体的匹配性等，进而限制了服务供给效率的提升。

二、内涵属性：农村互助养老服务公益性供给之基础

综上所述，正确、合理地认知农村互助养老服务，明确其属性定位对互助养老在农村的开展是至关重要的，是其开展之前提，运行之基础。

（一）历史寻绎中农村互助养老

纵观历史，互助行为自古有之，互助共济乃中华传统之美德，文化之精髓，深深影响着中华儿女的思想认知与行为实践。《礼记·礼运篇》中说：“独亲其亲，不独子其子，使其老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”；《孟子·滕文公上》云：“出入相友，守望相助，疾病相扶持”，成为互助养老的思想之源。墨家兼爱互助思想使互助理念超越血缘关系范畴，纳入地缘理念的局部互助，此乃对儒家互助互利思想的超越与发展。在历代互助思想传统历年的浸润下，汉代组建了居养院、安济坊、漏泽园等，唐朝创建了农民养老之所，农社，以及由寺院管理专收老无所依的老年乞丐的“悲田院”等。这些历史养老机构并非是正式养老场所，但通过互助兼具养老功能，成为农村互助养老之雏形。时至宋朝，诞生了正式养老组织：义庄，成为农民老人的安身之所。明朝徽商、晋商捐献钱物开展互助养老。清朝有太监庙，既是太监们落叶归根之所，也成为部分老无所依的百姓的养老安身之地。民国时期，“老人会”等各种互助共济的安老之所遍地开花，江苏、广州、上海最为典型，主要为饱受战乱灾害、流离失所的老人提供安身之所。时至今日，业已形成各种类型的互助养老模式。

从实践层面来看，我国农村互助养老也有其实践基础，发展至今主要经历了宗族互助养老、集体互助养老、社区互助养老三个阶段。实践中培育出了五种互助养老类型。其一，宗族互助型。该模式盛行于闽南一代，主要是血亲关系的宗族老人之间开展互助养老行为。其二，宗教慈善主导型。该类型一直活跃于历史与现实中，由基督教、佛教、伊斯兰教等宗教力量倡导，以精神寄托为主线，道德为基础，开展互帮互助的养老行为，如江苏镇江大圣寺安养院等。其三，民族性互助养老，该类型主要流行于少数民族地区，如云南怒族原始社会时期就形成了村社公有土地、伙有共耕等制度，开创了家族组织、村落公社等互助组织，为老年人提供了必要的养老保障，主要是物质保障。其四，地缘性互助养老，该类型的互助养老是基于地缘关系在同村、邻村村民间开展的互帮互助，如社区老年协会、“银发互助社”等。其五，“互助幸福院”为代表的新型互助养老模式，这也是当前最典型的农村互助养老模式。

由此可见，我国农村互助养老源远流长，形式多样、思想深邃。仁礼、兼爱、守望相助等互助共济思想源远流长，为当前农村互助养老实践奠定了坚实的思想基础，以互助形式建立的各种养老雏形与实践模式，为当前农村互助养老模式的探索提供了经验，为农村老年人分散社会风险以及实现养老责任共担提供了思路。

（二）农村互助养老内涵解析

1.农村互助养老内涵分析

互助自古有之，那么何为农村互助养老？国内有研究者指出：“互助型社会养老并非独立于‘家庭养老’和‘社会养老’之外，而是渗透于家庭养老、机构养老和社区养老之中，其核心是充分利用老年人力资源。”〔2〕“是通过服务互助模式增进养老照顾服务供给”〔3〕，可以说是“一种新生的养老模式”〔4〕，“一种极具本土化色彩和社区重建思想的新型就地养老方式”〔5〕。由此可见，现有研究主要集中于互助养老的效果、目的、形式、价值等层面，多为描述性定义，并未涉及农村互助养老属性与定位，也未形成统一的概念认知，但现有研究也具有趋同性，认为农村互助养老是一种新型养老模式。

就国外而言，互助养老研究已相对成熟，形成了“多代屋”“共同住宅”“时间银行”等多种模式。互助养老的概念最早出现于20 世纪80 年代英国的福利白皮书，指的是“以工人群体为主体的组织化群体互助和以个人为主体的邻里互助”〔6〕。Chappll认为“社会可以通过两种方式为老人提供服务，一种是家庭成员提供的各种支持措施，另一种是组织自助小组，并对小组成员进行培训，实现相互提供服务”〔7〕。Colin C Williams 认为“互助养老是非正式的有偿服务，基于非正式的原因这种服务多数是基于亲属、邻里、朋友之间自愿进行”〔8〕。 可见，国外学者研究中的互助养老是一种亲朋、邻里、工友等多主体参与的，多种形式实践的互帮互助，自助与互助相结合的养老模式。

据此可知，农村互助养老是一种以地缘为平台，由农村老年人、家庭、政府、志愿者、养老机构等多主体共同参与，以保障和提升农村老年人既得利益为目的，采用互帮互助形式，“在互惠互利和社会交换基础上进行的养老资源、服务”〔9〕互换，贯穿于农村居家养老、社会养老等形式之中，是传统与现代相融的融合型养老模式。农村互助养老是一种多元互助模式，不局限于特定的村庄，也并非简单的邻里互帮互助。形式上可是定点互助，如互助幸福院等，也可是分散式家庭协作互助，如邻里互帮等，还可以是居家互助养老、辐射式互助养老、联谊型互助养老等，参与主体可以为本村老人、家庭，也可以是附近村庄村民，还应涵括其他各类型的社会主体。

2.农村互助养老服务属性解析

综观农村互助养老实践，互助养老服务供给旨在使更多的农村老年人获得尽可能多的养老服务，以满足其养老诉求。实际上，农村老年群体庞大，且养老利益具有不可分割性，这就决定了农村互助养老服务不是个别农村老年人的利益，而是全体农村老年人共同利益，不能分割，受益对象也由此具有广泛性。同时，农村老年人绝大多数以农为生，步入老年后随着劳动力减弱，经济来源缩减，致使农村老年人经济保障更加弱化，进而限制着他们的消费水平，这就要求以一种实惠的方式来获得相应的养老服务。如果采取付费互助，那么绝大多数农村老人难以负担相关费用，最终难以取得持续性效果。如果完全免费，农村老人当然皆大欢喜，但易造成搭便车、资源浪费等问题，同样影响服务供给效率。因此，互助养老服务供给不仅要实现农村老人既得养老利益，而且还要发挥服务资源效用，兼顾农村老人生存生活现实状况，以满足农村老年人的养老诉求。换言之，农村互助养老服务供给既要考虑服务的共享性，也要顾及服务的可得性，更为重要的是还要考虑供给的经济性与有效性。这也是农村互助养老服务供给的价值属性所在，即公益性与福利性兼具。

公益性是以公共利益的实现为主旨目标，符合互助养老的价值诉求；福利性凸显的是农村老人获得服务后生存状态的改善，实质上是主观感受和满意度的提升，这也是农村互助养老开展的直接目的和结果。据此可知，公益性和福利性是农村互助养老服务供给的主要目标属性，其中公益性乃服务供给中秉持的重要价值理念，决定着农村互助养老服务的供给方向，因此，公益性供给也成为农村互助养老服务供给方式的理性选择，满足农村老人养老需求之必然。

三、可得-可及-有效：农村互助养老服务公益性供给逻辑

公益性供给是满足广大农村老人公共利益、养老需求的重要方式，但公益性供给并非是免费供给，因为免费供给易造成资源浪费，也并非义务性供给，因为义务性供给易流于形式，忽略服务供给的匹配性，易造成供给低效率，甚至无效率。与之相反，农村互助养老服务供给既要考虑服务的共享性，也要顾及服务的可得性，还要思考服务供给的经济性、有效性等内涵。因此，互助养老服务的可得性、可及性以及效率性成为农村互助养老服务公益性供给的重要维度，从可得性、可及性到效率性的实现演绎出了农村互助养老服务公益性供给逻辑（见图1）。

图1 农村互助养老服务公益性供给逻辑

（一）可得性：农村互助养老服务公益性供给之前提

农村互助养老服务可得性即可获得性，是农村老年人可以得到互助养老服务的状态。事实上，只有农村互助养老服务具有了可得性，农村老人才有可能获得相应的服务，否则只能是空谈，因此，可得性便成为农村互助养老服务有效供给之前提。具体而言，包括以下方面。

1.资源可得

任何服务供给必须以充沛的资源存量为基础，资源丰富服务供给才能实现。农村互助养老需要人、财、物、技术、信息等多样化资源维系，单一的资源无法维系互助养老实践的开展，因此，只有获得了丰富的，具有让农村老年人才获得的养老服务资源，互助养老才能在农村开展起来。如果有了资源但农村老年人无法获得，那么公益性也就无法通过供给来实现。因此，资源的可得是公益性供给的基础要件。具体而言包含服务的内容、数量、类型、方式等内容的可得。

2.服务认知可得

服务认知可得即互助养老服务相关信息的可获得性。包含两个层面的意思：一是农村老人对服务相关信息的可获得。互助养老服务旨在满足农村老人的养老需求，那么农村老人知晓现有养老服务内容、方式、获得渠道等内容是至关重要的，如果所供服务不是他们所需要的或者方式上他们不接受等就直接供给，那么将会直接影响农村老人的主观感受和满意度，进而表现为互助养老服务供给无效率。二是供给主体对服务相关信息的可得。信息的对称是服务供给的必要且充分条件，否则将会影响服务供给效率。因此，服务信息的可得对互助养老服务主体是必不可少的。互助养老服务主体只有获得了有效的养老需求信息，才能够对现有资源进行整合以提升资源利用率。只有明确了服务对象对服务内容、供给方式等信息的偏好与选择，才能对症下药，增进服务主体与互助对象、服务内容与方式间的匹配性，进而实现针对性供给，以确保农村互助养老服务供给的有效性。

3.政策支持的可得

政策是农村互助养老顺利开展的刚性保障和必要支持，但政策出台了落不到实处，农村老人也无法及时有效地获得对应的政策福利服务，这就意味着政策支持的不可得。因此，政策支持的可得是农村互助养老有效供给不可或缺的重要保障。具体包括：第一是互助养老政策福利可得。一方面，服务主体获得政策的支持程度，如税收减免、补贴等，另一方面，农村老人可获得政策保障程度，即政策落实到位程度，只有落实到位，农村老年人养老服务供给才具有刚性保障，保障力度强，可得性也随之增强。重点是养老诉求的持续性满足。第二是互助养老政策随社会形势变化可作调整程度。强调政策的灵活性与实用性，即农村互助养老服务政策因地制宜，如民族地区与非民族地区农村，贫困农村与富裕农村的服务供给不能一刀切，要灵活供给，以确保和提升服务供给效率。

综上可知，农村互助养老服务的可得性要求服务供给资源是可以获得的，服务认知是到位的，而且政策支持是有效的，只有这样的服务才能有效地满足农村老年人养老诉求，因此，可得性自然成为农村互助养老服务公益性供给得以实现的重要前提。

（二）可及性：农村互助养老服务公益性供给之关键

Campbell S M 认为可及性就是“服务对象能否方便、及时且实际地获得自身能够负担得起且愿意接受的服务”〔10〕。Andersen 将可及性分为“实现的可及性、公平的可及性等几个维度”。据此，结合农村实际，农村互助养老服务公益性供给的可及性是指农村老年人能够经济、便利、及时且乐意地获得所需养老服务，至少包括三个方面的可及。

1.空间可及

农村是互助养老服务供给之地，资源集散之所，是互助养老运行的空间基础。但自古农村人口呈大分散、小聚居之特点，空间布局也由集中式向分散式转变，不论是人口还是空间的分散性对互助养老服务供给的有效性均产生着影响。因此，空间的可及成为农村互助养老服务公益性供给必须正视的问题。互助养老服务公益性供给的空间可及指的是空间距离的便利性和服务的可达性，即农村交通、距离、服务覆盖范围、空间结构等因素对农村老人获得互助养老服务的便利程度。交通可及指农村老人获得互助养老服务时，地域内如城乡公交、道路等交通设施、工具的便利程度。距离可及指互助养老服务供给点与服务对象住所间的距离，服务到达服务对象的时空距离等，距离的可及是以花费的时间成本为参考，距离远、时间长则可及性较弱，反之亦然。服务范围可及即养老服务的覆盖面，覆盖面广，受益群体大，利益最大化实现可能性强。空间结构则是互助养老服务供给场所结构有利于农村老人获得相应服务的便利程度，如互助幸福院是否设置残障绿色通道、盲道等。可见，空间可及的实现有利于农村老人更便利地获得互助养老服务，更便利地满足养老需求，进而能够提升服务供给时效性。

2.经济可及

即互助养老服务费用是否在农村老人和家庭经济能力范围内，强调的是承担的费用与老年人收入、支付能力的适合度，这就意味着农村老年人及其家庭不会因支付互助养老服务费用而影响其生活质量和生活水平的提升，进而说明农村互助养老服务公益性供给实现了“帕累托改进”，该供给方式是可取的。

3.公平性可及

公平是公益性的价值内涵，因此，公平性也成为农村互助养老服务公益性供给的题中之义。农村互助养老服务公益性供给的公平可及即为养老服务供给的公平程度。具体包括三方面内涵：第一，机会公平。即互助养老服务覆盖范围内的农村老人，均可参加互助养老活动。第二，过程公平。即互助养老产品与服务的数量、质量等供给过程中，除弱势群体等特例外，不会有特殊待遇出现，过程体现的是共建共享原则。第三，结果公平。参加互助养老的农村老人按实际贡献可获取相应的服务，如时间银行、服务储蓄等均可体现“按劳取酬”原则，反映的是结果的公平。

事实上，农村互助养老服务供给旨在解决农村老人的养老问题，问题的解决取决于服务供给有效性，有效性的彰显又以服务递送效果为条件，而老人是否能便利、经济地获得所需服务，供给是否公平等内涵的实现则是递送效果的直接表现与重要评判维度。便利、经济、公平地获得了养老服务说明服务具有可及性，能有效送达，最终表现为养老服务递送有效率，因此可及性成为农村互助养老服务公益性供给的重要环节。

（三）有效性：农村互助养老服务公益性供给之所归

农村互助养老服务供给旨在改善农村老人的生存状况，生存状况是否改善取决于服务供给的有效性，供给有效则能明显改善，反之则难以改善。因此，有效性成为农村互助养老服务公益性供给之所归。具体而言，包含两个层面的有效性。

第一，供给主体与客体匹配。这就要求：其一，主体供给内容与对象诉求相匹配。农村老年人因文化、习俗、环境、理念等因素影响，个体之间存在明显的异质性，这就要求服务供给主体提供的服务内容、特点、方式与服务对象个体差异性、需求异质性相吻合，服务内容与服务对象的偏好趋于一致，以增强服务内容的适宜性。其二，主体间关系具有协调性。农村互助养老是多主体参与的活动，供给主体资源禀赋、性情偏好、行为选择等方面的差异性，会直接影响服务供给效率，进而影响服务对象诉求满足程度，因此，只有优化供给主体间的关系，增强主体间的协调性，深化互助合作，才能确保服务资源整合效率，以凸显资源供给效率。其三，主客体间具有匹配性。主体间关系优化了，但服务对象与其服务主体关系、内容等不匹配，如医疗康复服务主体匹配的是物质保障需求客体，那么服务供给的匹配性、针对性就会减弱，供给效率也随之降低，反之则是量体裁衣的效果。因此，主客体间呈高匹配性，才能保障和提升服务供给有效性。

第二，服务供给方式有效率。农村养老服务是一种社会性需求，供给效率则是需求满足程度的关键影响因素，而供给效率的高低又与供给方式直接相关，即供给方式选择恰当，供给有效，反之亦然。这就要求农村互助养老服务供给方式必须具有有效性。其一，供给方式具有经济性，即供给主体投入成本的最小化，能够实现互助养老服务供给的最大化。这意味着服务供给方式选择上必须结合农村实际考量主客体的成本、效益、效率等经济性问题，选择出适宜双方的供给方式。其二，供给方式具有效率性。即在现有的养老资源禀赋和投入水平下，通过最佳方式实现农村互助养老服务供给最大与最优。这就要求在农村互助养老服务供给必须注重供给方式与供给内容、服务诉求的匹配性，匹配度高，才能更具效率性，农村老年人方能受益更多。其三，供给方式具有效果性，即在既定的养老资源、投入水平、技术条件下，所选用的供给方式所能够提升农村老年人对养老服务的获得感，表现为养老诉求的满足程度。因此只有采用合适的供给方式，才能最大化地满足农村老人养老诉求，进而提升他们的主观感受和满意度。

综上所述，农村互助养老服务公益性供给中具有了可得性才能保证服务资源可递送，具有了可及性服务对象才能方便、及时地获得所需服务，满足其养老需求才具有可行性与可能性，同时服务还必须具有有效性，这样才能保证服务递送的效率性，进而有效满足服务客体的养老诉求。但目前农村养老资源匮乏，互助养老认知度不高，政策支持乏力、普惠性弱等问题日益凸显，就肥乡县而言，辖区内的265 个行政村虽实现“互助幸福院”全覆盖，但服务供给效率较高的仅为116 个①数据来源于人民日报海外网，http：∕m.haiwainet.cn∕middle∕457136∕2019∕0829∕content_31619607_1.html。。这说明当前农村互助养老服务可得性、可及性、有效性不足，有待优化与提升。

四、优化：农村互助养老服务公益性供给的路径选择

（一）着手顶层设计，强化农村互助养老服务供给的可得性

农村互助养老是一种社会需求，单凭农村老人、家人的努力是无法实现的，需要从顶层设计上把握好农村互助养老的发展方向，强化政府的引导、扶持等职能，厘清农村互助养老组织的管理、运行职责。

第一，加强顶层设计，提升农村互助养老资源的可得性。一方面，建立“中央-地方”的顶层协同设计思路，明确职责定位。中央层面，强化农村互助养老的政策制度设计，完善农村养老现行制度法规。“中央-省-市-县-乡镇”各级政府应在农村互助养老服务供给中形成多元联动机制，强化对农村互助养老的精准引导，提升各自在农村互助养老供给中的作用，凸显政策法规效用，为农村注入更多的养老资源创造条件。另一方面，引导建立城乡协作与对口支援机制，打破“重设施轻服务”“重硬件轻软件”的同质化建设局面，增强互助养老服务的适宜性和农村老年人对养老服务的获得感、满足感。同时，完善现行农村互助养老机制体制，优化供给主体结构，建立政府、社会、机构、家庭、老人共建共享、互助共老的多元供给结构，增强养老资源的可得性。

第二，强化政府舆论引导功能，提升互助养老的社会认知。互助虽是广大农村地区的传统，但现代意义上的互助养老对他们又是很陌生，基层政府层面也是一种宏观性的认知。因此，一方面，通过交流、培训、考察、学习等方式，强化政府自身对农村互助养老的认知与理解。另一方面，结合各民族互助文化与传统，加大舆论宣传与引导，在社会中培育正确的“互助养老”意识，强化社会认知，充分整合与利用中华“互助”文化的渗透力，“守望相助”传统影响力，引导和鼓励各族人民参与到互助养老实践中，通过协同互助来实现农村“老有所养”。

第三，加强政策扶持，提升农村老人政策支持的可得性。一是强化政策性保障。目前各级政府围绕“社会养老”相继出台诸多政策，但针对农村互助养老模式的政策文本除了河北省外，其他地方的政策文本屈指可数，且现有政策文件多为宏观概念性指导，缺乏具体操作指导。因此，应将农村互助养老服务体系建构上升到政府决策战略高度，并将农村互助养老服务体系建设与发展纳入各级政府的发展规划之中，如“十四五”规划，并制订针对性的农村互助养老专项规划，以提升农村互助养老政策扶持力度和刚性保障力。二是政府决策，可分区域制订具有针对性、可操作、规范化的农村互助养老实施细则、办法、意见等，重点建立健全农村互助养老服务的法律法规与政策规范，形成对应的政法规体系，使农村互助养老服务在政府推动下，逐渐形成法制化、规范化的运行环境，为农村互助养老的开展提供政策依据和法律支撑，为农村老年人获得相应服务资源提供法治保障，以增强服务供给中政策支持的可得性和制度支持的可及性。

（二）加强农村互助养老服务体系建设，提升互助养老服务的可及性

首先，提升养老设施的便利性。一是围绕养老服务设施、场所、内容等发挥政府、村“两委”、社会组织等主体的主观能动性，合理选址或建院，实现互助养老服务空间上的可及。二是由村委会牵头，政府支持引导，遵循就近原则，采用分散互助与集中帮扶相结合的方式，将农村中闲置或弃用的老房屋或粮食局、学校等公共屋舍重新启用、改建为互助养老服务供给之所，优化空间距离以为互助养老主体提供空间上的便利性。三是完善农村公共交通设施，优化交通网络，可在具备条件的村落开设公益交通车，提升互助养老主体客体出行的便利性。

其次，完善农村互助养老服务资金筹措机制，以增强农村老人经济上的可及性。建立“政府支持为基础，互助抵消为主体，社会捐助为补充”的政府引导型资金筹措机制，以充分发挥政府金融政策的基础性支持作用，为农村互助养老服务提供资金来源的刚性保障；整合农村老年人、家庭等主体的服务、闲置资产、土地、技术、资金等养老资源，以提升现有养老资源的利用率，以减轻养老主客体的经济投入负担。鼓励和引导社会力量参与农村互助养老，将其以往农村养老事业边缘角色转变为政府的合作伙伴，为农村互助养老注入补充性的主体力量，以为农村互助养老服务供给提供更多的补充性资源，以提升农村互助养老服务资源的可及性。

再次，建立健全农村互助养老服务配置机制，增强服务供给公平性。一是建立科学合理的互助养老费用分担机制。医疗、硬件设施、家庭补贴、生活用品等可由政府给予支持与帮助。伙食、水电、取暖等费用可由家庭负担，既可直接提供实物，也可现金支付，若无能力支付或病残老人可由村集体承担，以凸显互助养老资源费用分担责任的公平性。二是建立赋权型农村互助养老准入机制。当前包括河北肥乡互助幸福院在内的很多互助养老机构，仅吸纳健康老人，一些患病、失能半失能老人被排除在外，导致互助养老公平性不足。因此，应加强法制赋权，通过政策、制度的保障，建立赋权型互助养老模式，将患病、失能半失能老人吸纳进去，可将他人提供的服务进行储蓄，或给予补偿等形式，也可由家人等代为开展互助，以促进受益权利和互助养老结果上的公平性。

最后，提升政策制度的执行力，增强农村互助养老制度支持的可及性。抓住“十四五”契机，将农村互助养老资金纳入公共预算，加大政府资源支持力度，为农村互助养老服务供给提供制度保障。加强政府制度转化和运用能力，借力“精准扶贫”“乡村振兴”等战略，加强农村互助养老制度体系建设，增强农村互助养老制度支持的可及性。此外，加强各级政府治理能力现代化建设，不断提升政策学习、扩散与执行能力。

（三）优化供给结构，提升农村互助养老服务供给有效性

第一，优化供给主体间关系，增强农村互助养老服务供给匹配性。其一，鼓励与引导市场、企业、机构以及家庭等多元主体积极参与到农村老人互助养老服务供给之中，以增强农村互助养老主客体之间的契合性。其二，转变传统养老意识与观念，增强思想认知的契合性。村“两委”、家庭等参与主体应转变养老是家庭、个人的问题的传统认知，将农村养老问题作为一种共同责任来对待，不断增强责任意识。传统养老责任主体应化被动为主动，与政府、企业、公益性组织等建立可持续的互动关联机制，以争取资金、技术、服务层面的支持。加强与周边村庄、村“两委”、村民之间的沟通联系，实现互帮互助理念与效用的扩散化，以提升农村互助养老的联动效用。其三，加强农村互助养老人才队伍建设，鼓励社会资本、慈善机构、社会工作等合理介入服务供给领域，为农村老人养老服务供给创造良好环境，推动农村互助养老服务专业化建设。

第二，优化农村互助养老服务供给方式。首先，建立有序供给机制，增强养老诉求与供给内容间的匹配性。其一，可根据老年人数量、养老需求量、所需服务种类、现实缺口等数据准确核算其需求量，以打破统一供给局面。其二，根据测量数据，合理区分需求层次，坚持“康养结合，效率优先”的供给原则，结合供给对象的真实诉求，通过研究比较后，提供具有针对性、适宜性的互助养老服务与产品，有针对性地进行养老服务有序供给，增强养老诉求与供给内容间的匹配性。其次，建立多主体协同供给机制，开创协同供给方式。其一，政府可在政策上给予支持与照顾，资源上给予帮助，优化供给主体结构，如养老服务项目的管理和运行可采用委托或招标的形式，让社会组织、公益性组织参与其中，充分发挥公益性组织的效用。其二，规范公益性组织管理，以整合与利用公益性组织资源吸纳能力强等优势，盘活社会互助养老物质、资金、文化等资源。在农村互助养老服务供给中利用好公益性组织的支持性与先进性，以融入现代技术元素，如通过“互联网+”的形式，开展多种类型的互助养老服务内容，将传统与现代融合，增加互助养老服务的趣味性。其三，推动现有互助养老组织机构间的合作与发展，充分发挥其服务性、公益性。如加强同一村庄或临近村庄的机构的合作，开展场地共用、餐桌共享的服务活动；鼓励和安排不同机构的健康老人到其他机构开展服务联谊，以增进老人间的交流，以提升老人的获得感等。

最后，借力用力，提升互助养老服务供给能力。一是借助家庭之力，提升互助养老服务供给能力。可直接提供经济补贴，也可以采取其他津贴方式，如设立无息互助养老资金信贷平台，鼓励民间金融机构开展低息“互助养老贷”。二是加大互助养老服务培训，以技能提升养老服务供给能力。将家庭照料者纳入保障范围，给家庭照料者提供支持，定期不定期开展养老服务技能培训。三是借老人之力，打造服务供给方式多样化新格局。充分整合利用医生、艺人、非遗传人、烹饪能手等农村技能型老年人之能力，使其在养老群体中充分发挥余热，不断刷新老年人的存在感、幸福感，从实践中推动农村互助养老事业的发展。