我国应急财政资金管理存在的问题及对策

王积慧 帅建英 杨姗姗

摘 要：近期公共风险与危机成为社会常态，重大危机下应急管理财政支出全面预算绩效管理的高质量发展任重道远。为了进一步提升国家财政在危机应对方面的治理能力，本文从应急财政资金在各级政府的分摊机制界限模糊、公共卫生应急支出结构占比偏低和预算绩效管理体系不健全三方面对我国应急管理财政支出的现状进行分析，提出构建应急财政与国家预算安排和政策调整相匹配的硬约束管理机制策略，力求健全建立现代财政体系框架下积极的、可持续的应急资金保障机制。

关键词：应急财政资金;支出责任分担;预算绩效管理

改革开放四十年来，国家经济实力不断提升，总体经济规模已经跃居世界第二，对世界经济的发展做出了重要贡献;同时也极大地提高了国内居民的整体收入水平和消费能力。与此同时，国内社会矛盾也逐渐转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，社会经济运行的风险也不断累积。我国是灾害多发频发的国家，为健全公共应急管理体系、整合优化应急力量和资源，国务院于2018年组建了中华人民共和国应急管理部，下设安全生产、防汛抗旱、抗震救灾等议事机构。国家应急管理部的成立，极大地提高了应急资金的筹措力度，对应急财政资金的管理也提升了一个台阶。但即使如此，我国公共危机应急财政资金的管理仍然存在至少三个问题。

一、公共危机应急财政资金管理存在的问题

（一）政府间应急财政支出责任分担界限模糊

按照《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，突发公共事件实行统一领导，分級负责的原则。在党中央、国务院的统一领导下，应急管理以建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主。显然，分级负责就要求各级政府分担相应的职责和支出责任。但各级政府到底应当承担什么样的支出责任呢？《国家突发公共事件总体应急预案》并没有将这个问题说清楚，相关政府间财政关系制度也对此语焉不详。

现有应急管理财政支出责任的分担机制要求，对一级突发事件事权责任分担从原则上规定“由中央负担为主”。但在“由中央负担为主”的原则下，中央到底应当承担多少比例才算“为主”呢？我们不难发现，这样原则性的规定，导致政府间应急财政责任分担机制不明确，缺乏可操作性，要求中央政府在每次重大公共危机出现后临时性的出台相关支出责任分担规则。说到底，各级政府各自到底应当承担什么应急财政支出责任，是一团乱麻，说不清、理不断;某种意义上讲，可能部分地方政府也不想把这个责任厘清。因为如果责任很清晰，那么当重大公共危机爆发时，就没有办法将其责任推诿给其他层级的政府。

（二）公共危机应急财政资金保障有待提升

长期以来，各级政府应急管理的突出问题是风险防范意识不强，存在“重处置轻预防”的现象，由此导致公共危机应急财政资金保障不足。健全国家公共卫生应急管理体系需要国家财政资源的基础保障，对于突发公共卫生事件的资金投入，应遵循“保基本、补短板、可持续”的原则，坚持常年持续不断的在公共卫生防疫、卫生保健、卫生资源的建设和投入，从而对抗突发时的风险和资金承担压力。

近年来，我国政府对医疗卫生领域的投入规模呈逐年递增的趋势。2014-2018年，全国财政医疗卫生累计支出65363亿元，年均增幅为11.37%;但是反观我国公共卫生支出在医疗卫生支出中的占比，明显存在财政投入总量不足、支出范围比较分散、支出中人员经费占比较高、费用结构不合理等问题。公共卫生危机应急财政资金存在的问题，在我国其他公共危机中也是同样存在的，某些领域甚至是过之而无不及。

（三）应急财政资金绩效管理体系有待完善

应急财政资金的充足保障是有效应对公共危机的重要物质基础，但应急财政资金的使用也必须得到有效的监管，必须对其绩效进行考核和评价。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措;要求构建全方位预算绩效管理格局，建立全过程预算绩效管理链条，完善全覆盖预算绩效管理体系。显然，应急财政资金也应当纳入预算绩效管理的范畴。为此，财政部将此次新冠肺炎疫情的应急资金管理使用情况和防控财税政策落实纳入到评价范围，并要求积极创新应急机制下的绩效评价工作方式，强化资金使用单位的绩效责任。

为了有效把握应急财政资金的管理效果，我们对应急管理部的应急资金保障体系进行了深入的研究，发现无论原有规章制度缺乏对应急专项资金的系统性管理，应急资金绩效目标的认定、评价方法的选择、评价范围的确定也缺乏统一的标准。现实的看，我国到目前还没有一套专门针对应急资金绩效支出评价的指标体系，无法对应急资金的投入产出是否达到预期效果做出客观的评价，也导致了无法对应急资金开展预算绩效的评价工作。

二、完善公共危机应急财政资金管理的路径选择

（一）健全政府间应急财政支出责任分担机制

按照政府间财政关系理论，政府间应急财政支出责任的分担必须遵循三个原则，即效率原则、公平原则和受益原则。所谓效率原则是指政府以最低成本实现公共危机的有效应对，并最大限度地发挥应急财政资金的社会功效。效率原则要求各级政府应当对公共危机应急事项按照效率原则排序，谁能最有效率地进行危机应对，那么就将对应的事权与支出责任划归其处理。所谓公平原则是指各级政府在应急财政支出责任分担上要实现公平公正。具体表现为，同级政府在公共危机的预防和处置上应具有基本相同的支出责任。所谓受益原则是指公共危机应急财政支出责任的划分要考虑相关支出所带来的影响范围，如果公共危机的影响范围是全国性的，那么应由中央政府来承担支出责任;如果公共危机的影响范围是局部地区，那么应由地方基层政府来承担支出责任;如果公共危机的影响范围是区域性的，那么则应由地方高层次政府（比如省级政府）来承担支出责任。当然，现实中的公共危机不可能都是全国性的，由此中央政府确定了地方承担为主、中央根据危机等级承担相应资金的责任分担原则。显然，仅有这样的分担原则是不足以建立完善的公共危机应急财政资金管理机制。为此，我国需要根据兼顾公共风险和道德风险双重防范的原则，对主要公共危机的支出责任进行分解，并以此划分各级政府间的支出责任。比如，公共卫生疫情防控支出责任，可以对不同的传染病防治责任进行划分，对不同层级的公共卫生疾病防控实验室支出责任进行划分，对公共卫生国际间合作支出责任进行划分等，从而确定不同层级政府的支出责任。

（二）合理筹措公共危机应急资金

完善的公共危机应急资金的保障机制，是维持应急资金救援管理体系正常运转的基础，可靠的资金来源渠道和充足的应急资金，是发生重大公共危机时迅速开展应急救援工作的前提。从“非典”“5.12地震”到这次“新冠疫情”等突发公共事件发生以后，我国应急资金的初期投入都是以财政资金为主，尤其是中央财政资金是绝对主力，各级财政不仅仅是对资金的直接投入，还包括诸如减费降税的各项政策投入。综合考虑我国的国情，参考国外的经验，我国的公共危机应急资金除了继续发挥政府投入的主渠道作用，不断完善突发事件事前的财政资金准备机制，与此同时，作为经济主体构成部分的企业、个人等也应当有相应的准备与防范，通过拓宽社会捐赠资金、建立全社会风险分担机制，作为应急资金的有益补充。

重大危机下的财政经济形势面临严峻的考验，在保障应急资金的直接和间接投入的同时，还需要考虑稳定经济增长、防范财政风险等各种要素。应急投入需要增加大量财政支出，由于财政支出总量的提升空间有限，而基建支出、民生支出也不能削减，削减一般性支出的空间越来越小，因此优化支出结构，提高支出效率，建立可持续的应急资金长效保障机制，是提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平的有效途径。以公共卫生应急管理为例，公共卫生的资金结构应将生物安全、疾病预防、重大疫情防控救治、重大疾病医疗保险和救助、应急物资保障纳入资金保障体系，通过制定应急管理的合理目标并统筹规划，建立日常风险准备，做好重点实验室建设、医疗设施设备完善等方面的公共卫生应急管理的日常储备。财政部在对2020年政府收支分类科目的修订中，在一般公共预算支出功能分类中“粮油物资储备”类科目下增设了“应急物资储备”项级科目，对应急资金的反映更为明晰、透明，在此核算要求下，也可以将应对突发状况的公共卫生应急救助、物资保障等资金单列，划入应急管理部统筹，按特定的管理渠道实施管理，充分发挥应急管理部门在重大公共危机来临时，在决策、组织、领导、协调、平衡方面的作用。

（三）建立健全应急财政绩效管理体系

在确立应急资金财政支出分担责任基本原则的基础上，我们认为需要有灵活的绩效考核机制来应对不同来源渠道预算资金的考核。应设立一套科学的预算绩效考核制度来合理计算各级政府在疫情防范中的耗费，从而合理计算各级政府对应急资金的分摊比例。如果支出责任确实无法在中央和地方、地方和地方之间清晰划分，可以将应对某项重大公共危机所产生的支出作为一个整体支出项目进行绩效考核评价，由于公共危机具有公共性、突发性和紧急性，以及高度不确定性等特征，因此评价的重心在于各项支出达到理想状态的“效果性”评价，评价指标设计应能够科学衡量项目或政策目标的实现程度，兼顾“经济型”和“效率性”。

“效果性”评价表达了产出与效果之间的关系，“经济性”评价关注的是投入和成本问题，“效率性”评价主要对比产出或服务与资源投入的关系。应急资金投入往往是未设定上限，从表面上看与“经济性”的要求似乎有一定偏差，但是判断“节约和没有浪费”，除了考虑总成本的投入，单位成本也是值得考量的，如何通过尽可能低的投入和成本，提供与维持最大数量和质量的公共产品或服务，单位成本节约率是评价指标设计的关键点。“效率性”的评价以避免出现资金闲置沉淀和损失浪费为目标，及时纠正政策和项目实施中存在的问题，确保财政资金使用安全高效，充分的发挥公共监督的作用，使应急资金的预算绩效管理更加透明、更加健康。

参考文献

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[4] 冯俏彬，刘敏，侯东哲.我国应急财政资金管理的制度框架设计[J].财政研究，2011（9）.

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[8] 赵尚梅，杨雪美.突发公共事件应急资金保障机制研究[J].中国行政管理，2012（12）.

作者简介：王积慧（1974-），女，汉族，四川成都人，成都大学商学院副教授、硕士，高级会计师，四川高端会计人才第二期学员，研究方向：政府会计与预算绩效。

*通訊作者：帅建英（1970-），女，汉族，四川成都人，成都市沱江流域投资发展有限集团有限公司，硕士，高级会计师，注册工程咨询师，注册税务师，研究方向：财务与公司治理。

杨姗姗，（1990 -），女，四川成都人，成都大学商学院讲师，西南财经大学会计学院博士研究生，研究方向：财务与公司治理。

基金项目：四川省财政厅会计科研项目“新政府会计准则制度下公共基础设施管理和会计信息披露问题研究”（2019-SCKJKT-003）;成都市教育局疫情防控专项课题“新冠疫情对应急教育专项资金管理体系建设研究”（YQZX071）.