农村生活垃圾治理：政策历程、效果及展望

李成　王丽娟　李熙

摘要：推进农村生活垃圾治理是助力美丽乡村建设的重大举措。通过梳理过去20年间我国出台的有关农村生活垃圾治理的政策文本，可以发现政策文件具备3个特征：（1）重视程度不断提高;（2）数量呈上升态势;（3）跨部门联合治理逐步深化。展望未来政策，必须从完善公众参与法律制度、加强跨部门的协同治理、健全农村社区的自治组织、加大基础设施的投入与建设、引导多元力量参与共治等方面着力。

关键词：农村生活垃圾;垃圾治理;政策;效果;展望;美丽乡村

中图分类号： X799.3  文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2020）19-0012-05

收稿日期：2020-06-18

基金项目：国家社会科学基金一般项目（编号：15BGL146）。

作者简介：李 成（1983—），男，广东梅州人，博士，助理研究员，主要从事环境经济政策研究。E-mail：leecheng58@163.com。

随着农村经济的飞速发展，农村地区的生活垃圾产生量不断增长，据住建部门统计数据显示，农村居民生活垃圾产生量为0.8 kg/（人·d），由于农村人口数量基数大，农村地区每天产生的生活垃圾数量也是不可小觑的[1]。而且我国大部分农村环境基础设施建设不完善，导致大量的生活垃圾得不到及时处理，对土壤、水体造成严重污染，成为美丽乡村建设的重要障碍[2-3]。

2015年《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》出台，第一次提出了农村垃圾5年治理目标。2017年《全国农村环境综合整治“十三五”规划》要求农村生活垃圾按照“户分类，村收集，镇转运，县处理”的方式处理。2018年《农村人居环境整治三年行动方案》提出“改善农村人居环境作为社会主义新农村建设的重要内容”。这一系列政策文件的出台，彰显了生态文明建设在“五位一体”总体布局中的重要性，也突出了农村生活垃圾治理的紧迫性。

笔者采用内容分析法深入剖析我国农村生活垃圾治理政策的发展历程，挖掘农村生活垃圾治理政策的运行规律及实施效果，进而发现过往相关政策的优势和不足，为进一步建立农村生活垃圾治理的长效机制提供思路与决策建议。

1 研究设计

1.1 研究思路

本研究通过对国家部委的官方网站以及政策文本数据库进行收集整理，汇总了2000—2019年我国所颁布的有关农村生活垃圾治理的政策文件，运用内容分析法对收集到的政策文本从政策发文时间、发文数量和发文主体等3个维度进行分析，总结我国农村生活垃圾治理的政策变化，结合政策实施效果，进而提出未来完善的路径[4]。

1.2 样本选择

本研究所依据的政策文本主要来自于国家层面颁布的农村生活垃圾治理文件、规划、法律法规、条例、意见和通知等。这些政策文本基本收录于北大法律信息网，其余部分来自于国家、省、市等政府部门网站[5]。本研究进行政策文本搜索的关键词包括垃圾、农村垃圾、农村生活垃圾、生活垃圾、固体废物、人居环境（包括农村人居环境）、农村环境、环境保护、环境治理、绿色村庄、环境综合整治等，基本涵盖了农村生活垃圾治理涉及的各个方面。在确定政策文本研究时间起点时，使用“垃圾”这一关键词进行政策文本搜索时，从文件的时效性上看，目前现行有效的所有政策文件基本发布于2000年之后。因此，本研究政策研究的时间范围是2000—2019年，共搜集了121份权威政府部门发布的关于农村垃圾治理方面的政策文本。搜索的部分政策文本如表1所示。

2 农村生活垃圾治理政策发布历程

2.1 政策发文时间及数量

发展阶段划分和世代划分是当前政策发展历程划分的主要方法。顾名思义，发展阶段划分就是以重大事件作为发展阶段的分割点，而世代划分则是以若干年限作为阶段划分的时间点，这2种方法均容易受主观认识的局限性的影响，导致阶段划分标准不够科学。

因此，本研究綜合吸收发展阶段分期法和世代分期法的思想，从农村垃圾治理工作的推动和开展角度，根据国家出台的标志性重大政策文件和农村生活垃圾治理政策文本的年度发布数量，将收集整理的政策文本分为3个阶段，分别为启动发展期（2000—2006年），平缓增长期（2007—2013年）、快速增长期（2014—2019年）。2000—2019年农村生活垃圾相关政策文本年度发布数量及比例变化情况见表2。其中，数量是指所计算年份发布的政策文件数量，比例是指计算年份发布的政策文本数量占全部分析文本数量（121份）的比例。

2.1.1 启动发展期（2000—2006年）

此阶段总共发布了18份文件， 占全部文件总数的14.9%，平均每年发文数量不到3份，也是3个阶段中发文数量最少的时期（图1）。在一定程度上说明在该阶段农村环境治理问题尚未得到社会各界及政府部门的足够重视，处于起步摸索的时期。这个阶段最重要的文件当属《全国生态环境保护“十五”计划》，该政策对强化农村污染控制，促进种养业废物资源化利用等提出了具体任务，可视为对农村环境治理的具体措施。这个时期发布的其他政策文件多是宏观性和原则性的描述，很少有对农村环境治理工作提出具体对策措施。

2.1.2 平缓增长期（2007—2013年）

此阶段的发文总数为25份， 占全部文件数量的20.7%，处于政策文件发布数量逐渐向上增长的时期。2008年，国务院召开了全国农村环境保护电视电话工作会议，这是新中国成立以来首次由国务院主持召开的以农村环境保护工作为主题的会议。此次会议的召开也表明，随着农村经济社会的不断发展，广大农村地区的环境保护问题日益显现，政府对农村环境问题的重视在2008年达到了一个新的高度。此后，从政策文件的发布数量来看，农村环境治理的重视程度不断加强。这个时期比较重要的相关政策文件包括《国家环境保护“十二五”规划》《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题实施方案的通知》《农村生活污水处理项目建设与投资指南》《农村生活垃圾分类、收运和处理项目建设与投资指南》《农村饮用水水源地环境保护项目建设与投资指南》《农村小型畜禽养殖污染防治项目建设与投资指南》，上述政策文件均针对当时突出须要解决的环境保护及农村环境问题及工作提出了具体思路和要求。

2.1.3 快速增长期（2014—2019年）

这个阶段发布实施的政策文本总数为78份，占全部文件数量的64.5%，是3个阶段中文件发布数量最多的时期。2014年，中央农村工作会议提出“中国要美，农村必须美”。2014年年底，国家启动了农村生活垃圾治理专项行动。2015年11月3日，住房和城乡建设部等10个部委联合发布了《住房城乡建设部等部门关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》，而且农村环境治理问题也被中央一号文件多次提及，并要求在农村地区开展垃圾分类。国家对农村地区生态人居环境日益重视，涉及农村环境治理的政策文件数量也呈现快速增长的态势，并从治理目标、手段、途径等方面提出了详细的要求和建议。

2.2 政策发文主体分析

政策主体是指政策的制定者或颁布者，通过梳理收集的政策文本，我国农村生活垃圾治理政策发文主体主要包括全国人民代表大会常务委员会（全国人大常委会）及办公厅、中国共产党中央（中共中央）委员会及办公厅、国务院及办公厅、生态环境部、住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、农业农村部等机构，虽然并未全部涉及上述国务院组成机构，但以国务院组成机构制定并实施的相关政策数量最多。

我国现行的行政管理结构大体可分为3个层次，首先是中共中央和全国人民代表大会（全国人大），其次是国务院，然后是各职能部委。从已搜索的相关政策文本数量看，国务院各组成机构发文最多，共95份，占发文总数的78.5%，是政策文本的主要来源;国务院及其办公厅发文16份（剔除了与中共中央联合发文的6份政策文本，避免重复计算），占发文总数13.2%;中共中央、全国人大及其办公厅发文10份，占發文总数8.3%（图2）。

从表3可以看出，我国农村生活垃圾治理政策文本所涉及的政策主体和各主体间的发文数量，单独发文指发文主体为单一机构，联合发文指的是发文主体在2个及以上。

根据收集的121份政策文本，从单独与联合发文的文本数量看，共有86份单独发文文本，占比约为71.1%，共有18个发文主体;其中联合发文82份，占67.7%，共有16个发文主体。可见，单主体发文仍是当前农村垃圾治理政策文件制定的主要特征，2000—2019年，在单主体发文中，发文量最多的部门是生态环境部，单独发文数量为25份;其次为住房和城乡建设部，单位发文数量为24份;而作为整个农村工作的主管部门——农业农村部，其在农村垃圾治理领域单独发文的数量仅为2份，其他8份文件均是与其他部门联合发文。说明农村生活垃圾治理是一个专业性很强的领域，从管理归口上，作为生态环境主管机构的生态环境部仍是农村生活垃圾治理政策的主要制定者，另一方面也说明，尽管新农村建设及乡村振兴等工作开展的如火如荼，但农业农村部对农村生活垃圾治理工作的参与仍有待加强。

从政策发文主体的组合数量分析，单一主体发文数量为86份，占总发文数的71.1%（图3）;双主体发文数为20份，占总发文数的16.5%;3主体发文数7份，占总发文数5.8%;4主体发文数7份，占总发文数5.8%;5主体及以上发文数1份，占总发文数0.8%（图4）。

从政策发展的不同阶段看，启动发展期（2000—2006年）的联合发文数为2份，约占总发文数的1.6%;平缓增长期（2007—2013年）的联合发文数为4份，占总发文数的3.3%;快速增长期（2014—2019年）的联合发文数为29份，占总发文数的23.9%。

从单独发文和联合发文数量、合作发文主体组合数量、政策发展的不同阶段综合对比分析，可以发现，我国农村生活垃圾治理政策文件正从单一主体发布向联合主体发布转变，从单一部门治理向多部门联合治理、协同治理转变，各部门合作的频度、密度都在不断加强（图4）。

3 农村生活垃圾治理政策实施效果

随着国家对农村生态环境的重视及一系列农村生活垃圾治理政策的密集出台，我国的农村生活垃圾治理问题得到了一定程度的缓解，农村人居生活环境也不断改善。

3.1 农村生活垃圾收集率和处理率显著提高

根据《中国城乡建设统计年鉴》数据统计，2006年我国农村对生活垃圾进行处理的行政村数量为148 067个，占全国行政村的比例为5.5%;至2016年，我国农村对生活垃圾进行处理的行政村数量为263 412个，占全国的比例上升为65.0%，比2016年增加了接近60百分点，说明农村地区的垃圾处理问题已得到各个层面的逐渐重视，但离全面覆盖仍有较大的提升空间[6]。

农村生活垃圾收集点作为垃圾清运的重要环节，决定着垃圾能否得到及时有效的处理。2006年，我国农村有生活垃圾收集点的行政村数量为 294 436 个，占全国行政村的比例为10.9%;2014年，我国农村有生活垃圾收集点的行政村数量为 349 774 个，占全国的比例为64%，约增加了53百分点，年均增长5百分点，但仍有很多农村地区没有设置生活垃圾收集点，影响了农村生活垃圾的收集和处理效率的进一步提升[7]。

3.2 农村环保配套设施不断改善

目前，我国农村地区的环保配套设施也在不断地完善。我国乡镇一级的环卫专用车辆从2006年的4.6万台，增长到2007年的11.5万台，10多年间农村地区环卫专用车辆数量增长了2倍多。作为农村地区垃圾收集和转运的乡、镇中转站数量在2007年分别只有0.5万、2.3万座，而2017年这一数量则增长到1.1万、2.8万座，中转站数量的增加也大大提高了农村生活垃圾的收集清运效率。

3.3 农村环境治理投入持续加大

农村环境治理资金投入在国家政策支持下不断加大。从绝对值看，2007年我国农村乡、镇两级垃圾治理资金分别为1.3亿、13.8亿，这些投入在2017年分别增长为10.1亿、89.1亿元，10年分别提高了8.6、6.3倍。说明农村生活垃圾治理的资金投入有了显著的增长。从相对值看，农村生活垃圾治理资金占环卫资金的比例也在不断提高，镇、乡、村三级垃圾治理资金比例已提高到47.8%、516%、461%，其中村级资金提高的比例最大。