增减挂钩背景下绿洲县域农村居民点整治潜力测算及分区

脱正杰　张永福　邓涛

摘要：农村居民点整治是城乡建设用地增减挂钩的基础，也是合理配置城乡建设土地资源的关键。以新疆库车市14个乡（镇）为研究对象，采用层次分析法计算3种测算方法下的农村居民点整治综合理论潜力，构建综合指标评价体系，通过系数修正得到农村居民点整治现实潜力。结合ArcGIS软件，对库车市农村居民点整治潜力进行分级。库车市农村居民点综合理论整治潜力为6 865.99 hm2，选取自然因素、土地利用、经济因素、空间分异特征等4个方面10个指标，经修正后，可新增增减挂钩指标2 448.81 hm2，可节约现有农村居民点建设用地的16.78%。14个乡（镇）中，乌尊镇、塔里木乡、阿克吾斯塘乡、哈尼喀塔木乡以及二八台镇等的整治迫切度均大于100%，其他乡（镇）的则小于100%。根据节地系数和整治迫切程度将整治潜力分为三级并提出整治策略。

关键词：理论潜力;现实潜力;农村居民点;节地系数;整治迫切度;库车市;乡村振兴

中图分类号： F321.1  文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2020）19-0006-06

收稿日期：2019-11-07

基金项目：新疆库车市自然资源局项目“库车市土地利用总体规划调整完善（2010—2020）”。

作者简介：脱正杰（1994—），男，新疆尼勒克人，硕士研究生，主要从事土地利用规划、土地整治等方面的研究。E-mail：xjdxTT@163.com。

通信作者：张永福，硕士，副教授，硕士生导师，主要从事国土资源评价、土地利用规划等方面的研究。E-mail：1649932449@qq.com。

我国城市化程度的不断加深和农转非进程的不断推进导致城镇建设用地需求激增，与之不匹配的是区域人均农村居民点用地不同程度的波动变化，农村“空心化”问题日趋严重[1]。特别是在新疆绿洲区域，农村居民点布局受自然条件影响严重。长期以来，该区域由于缺乏针对农村居民点用地的规划和管控，导致其空间分布散乱、无序。近几年，绿洲人口和城市化处于稳定增长阶段，农村土地大量闲置，造成资源浪费的同时也给当地脆弱的生态环境带来了一些不可逆的影响[2-4]。

为了解决这一问题，早在2004年国务院就出台了城乡建设用地增减挂钩政策[5]（以下简称为增减挂钩）。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》的通知，为“三区三州”等贫困、边远地区推进农村居民点整治工作指明了方向。开展农村居民点整治工作能够优化乡村空间结构[6]，改善绿洲生态环境，振兴乡村经济，提高村民生活质量[7]，促進农业现代化水平[8]，从而进一步实现城镇建设用地需求与农村土地整治节余指标相挂钩，为异地扶贫、对口援疆、乡村振兴等提供资金保障。用科学合理的方法测得农村居民点整治潜力是编制农村土地利用规划的有力参考。

农村居民点整治潜力测算包括理论潜力和现实潜力测算。理论潜力测算方法主要有城镇体系规划法[9]、人均建设用地标准法[10-11]、户均建设用地标准法[12-13]、闲置率法[14]等。Zhang等通过多因素综合评价法在得到山东省农村土地整治现实潜力的基础上，估算了我国农村土地整治的现实潜力[15]。现有研究大多只使用1种方法估算理论潜力，误差较大。本研究在增减挂钩的背景下，以绿洲县域农村居民点为研究对象，结合人均、户均以及城镇规划法的利弊[16]，在充分考虑3种方法的需求情况下，用层次分析法计算综合理论潜力，构建综合指标评价体系计算现实潜力并划分潜力区，以期为绿洲区农村居民点整治实施提供参考。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

库车市位于渭干河-库车河流域绿洲区，地理位置为82°34′～84°25′ E，40°49′～42°38′ N。地势北高南低，自西北向东南倾斜，最高海拔高程为4 550 m，最低海拔高程为922 m，面积为 14 526.36 km2，其中山地和平原分别占总面积的47.30%、5100%。库车市下辖8镇6乡4个街道，截至2016年，全市总人口为484 995人，非农业人口为341 375人。全市城乡建设用地总面积为 18 132.99 hm2，农村居民点面积占全市城乡建设用地总面积的80.47%，为14 591.08 hm2，人均农村居民点面积为427.42 m2，远超GB 50188—2007《村镇规划标准》规定的上限值，可见挖潜空间巨大，须要开展增减挂钩工作。

1.2 数据来源与处理

土地利用数据来源于《库车市2016年年末土地利用变更数据库》;规划数据来源于《库车市土地利用总体规划调整完善（2010—2020年）》;影像数据来自于30 m分辨率数字高程模型（DEM）数据;社会经济数据来自于2015—2017年《库车市统计年鉴》。

基于ArcGIS 10.2平台，以乡（镇）为评价单元，提取2016年各乡（镇）土地利用现状图中的农村居民点、道路以及耕地，进行数据处理和空间分析。2016年库车市农村居民点分布如图1所示（库车市直属归属市人民政府直接管理，4个街道以及县人民政府驻地在库车镇，因此两地不参与计算）。

2 研究方法

2.1 理论潜力估算模型

依据库车市土地利用总体规划调整完善中农村居民点建设用地需求，用yaahp层次分析软件建立人均、户均、城镇规划方法下的重要性判断矩阵（表1），得到3种方法的总排序权重（表2），求取14个乡（镇）的农村居民点整治综合理论潜力。

其估算模型为：

Qt=Q1×ω1+Q2×ω2+Q3×ω3;（1）

Q1=S0-M0×P0;（2）

Q2=S0-A0×B0;（3）

Q3=S0-M0×N0×（1+r）t±ΔN。（4）

式中：Qt为农村居民点整治综合理论潜力;Q1、Q2、Q3分别为人均建设用地标准法、户均建设用地标准法、城镇体系规划法下的农村居民点整治理论潜力;ω1、ω2、ω3分别为3种测算方法的总排序权重;S0为农村居民点的现状用地面积;M0为人均农村居民点用地标准;P0为现状农村人口数量;A0为户均农村居民点用地标准; B0为现状农户总数;N0为基期年年末农村人数;r为人口自然增长率;t为预测年限;ΔN为人口机械变量。

2.2 现实潜力估算模型

以增减挂钩为指导，结合农村居民点用地现状，确定自然因素、土地利用、经济因素和空间分异特征4个准则层，构建库车市农村居民点整治潜力综合指标评价体系，通过地理信息系统（GIS）分析和景观格局软件得到评价的10个指标，对每项数据进行极差标准化。

正向指标：

负向指标：

式中：Xij为影响指标的标准化值;xij为影响指标的原始值;max（xij）为影响指标的最大值;max（xij）为影响指标的最小值。各指标的值介于0和1之间。

现实潜力估算模型为

式中：Qr为农村居民点整治现实潜力;Q修正为综合潜力修正系数;θij为i乡（镇）第j项指标的归一化值;wij为i乡（镇）第j项指标的总排序权重。

2.3 潜力分区

以乡（镇）为基本单元，将节地系数（α）、农村居民点整理迫切度（P）[17]作为农村居民点整治实际潜力的评价内容。其公式为

3 结果与分析

3.1 理论潜力测算

依据GB 50188—2007《村镇规划标准》和《库车市土地利用总体规划调整完善（2010—2020年）》，确定规划年库车市农村居民点人均用地标准为140人·m2。依据新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国土地管理法》，确定各乡镇户均用地面积。参考统计年鉴数据，运用人口自然增长率法，取规划基期2014—2016年的人口自然增长率平均值作为规划期末的人口自然增长率。

通过层次分析法计算各乡镇农村居民点综合理论潜力。由表3可知，到2020年，库车市农村人口预计达43.70万人，理论上可通过农村居民点整治得到增减挂钩节余指标6 865.99 hm2，各乡（镇）均值为490.43 hm2。其中，乌尊镇、牙哈镇、齐满镇、哈尼喀塔木乡、玉奇吾斯塘乡、阿克吾斯塘乡、比西巴格乡贡献率较大，均在500 hm2以上;墩阔坦镇、阿拉哈格镇、乌恰镇、阿格乡次之，在300～500 hm2 之間;伊西哈拉镇、塔里木乡、二八台镇整治潜力均小于300 hm2。通过各乡镇综合理论潜力与农村居民点现状面积对比发现，二者顺序大体一致，说明库车市农村居民点整治理论潜力与用地现状密切相关。

3.2 现实潜力测算

3.2.1 评价指标与权重

构建库车市农村居民点整治现实潜力指标评价体系如表4所示。指标说明：（1）自然因素：坡度和地形起伏度影响农村居民点建成度，坡度、地形起伏度变化越大的地方越不适合新建农村居民点。（2）土地利用：土地利用结构的复杂性影响农村居民点整治的次序;人均耕地面积越大，农户参与整治的意愿越不强烈。相反，道路通达率和人均村庄用地面积越大，农户开展整治的需求越迫切。（3）经济因素：稳定的资金投入是实施农村居民点整治的强力保障。一产收入占比越高说明农业生产所得是村民主要的经济来源，单一的收入结构不利于农村居民点整治;人均国内生产总值（GDP）越高，村民对开展整治工作的认可程度越高。（4）空间分异特征：研究区位于绿洲区，农村居民点空间分布严重依赖现有自然资源，自然资源丰富度越高的地区，农村居民点相对越集中。斑块密度指数、最大斑块指数、变异系数越高，零星居民点越向中心城镇集聚，整治潜力越大。

结合各指标因子标准化的值（图2）和总排序权重（表4），得到库车市各乡（镇）农村居民点整治现实潜力（表5）。可知，农村居民点平均坡度、道路通达率、人均村庄用地面积、人均GDP、最大斑块指数对现实潜力有较强的修正作用;地形起伏度、人均耕地面积对各乡（镇）现实潜力影响不大;一产收入占比、斑块密集度指数、变异系数对各乡（镇）的修正作用两极分化明显。各乡（镇）综合潜力修正系数在0.238 8～0571 9之间。全县可新增增减挂钩节余指标2 448.81 hm2，各乡（镇）平均节约用地174.91 hm2。14个乡（镇）中，现实潜力最大的是哈尼喀塔木乡，高达479.46 hm2，节地系数为2830%;现实潜力最小的是二八台镇，可节约农村居民点用地62.27 hm2，节地系数为24.19%。节地系数最高的是塔里木乡，为2958%，可节约用地144.69 hm2;节地系数最小的是阿拉哈格镇，只有896%，可节约用地107.64 hm2（表5）。

3.2.2 潜力分区及模式

根据节地系数和迫切度指数的值，对库车市农村居民点整治现实潜力进行分级，共划分为3级潜力区，其空间分布见图3。

一级潜力区主要分布在乌尊镇、塔里木乡、阿克吾斯塘乡、哈尼喀塔木乡以及二八台镇等，这些乡（镇）整治迫切程度在105.63%～156.51%之间，应当优先进行整治。其整治现实潜力合计为 1 140.12 hm2，占全县潜力的46.56%。罗君等将 2 000 m2 以下的农村居民点定义为零星居民点， 通过GIS分析，5个乡（镇）零星居民点个数平均值为4203%[18]。应将这些农村居民点通过搬迁的方式合并至该乡（镇）内部规模较大、基础设施比较完善的中心村附近。整治完成后，可根据地块邻近原则确定其属性和用途。

二级潜力区包括墩阔坦镇、乌恰镇、伊西哈拉镇、比西巴格乡、玉奇吾斯塘乡等，其整治迫切程度介于84.071%～98.11%之间，属于次先整治区。5个乡（镇）合计整治潜力为783.59 hm2，占全县整治节余指标的32%，零星居民点平均占比为41.28%。该区域农村居民点整治策略倾向于在拆村并点的基础上，将分散的居民点通过新农村建设、安居富

民工程、定居兴牧工程以及小城镇建设进行集中安置，使碎片化的耕地集中连片，达到有效提高农田生产率的目的。其中， 乌恰镇作为中心城区建设的承担主体，应着重村庄内部结构调整，禁止大拆大建; 伊西哈拉镇城镇化率高达82.55%，作为城北新区规划的实施主体，其承接着库车市特色城镇改造和政务转移的功能，应在不合并、不拆迁的基础上逐步完善村庄内部基础设施建设。

三级潜力区包括阿拉哈格镇、齐满镇、牙哈镇、阿格乡等。其迫切程度最大值为77.25%，最小值为65.36%。共可节约农村居民点建设用地 525.10 hm2，占总潜力的21.44%，零星居民点平均占比为31.39%。其中，阿拉哈格镇、齐满镇人均农村居民点用地面积相较于其他乡（镇）低，说明两镇人口稠密，应对居民点规模进行缩减，将离散的传统民房改建成容积率在1～3之间的现代化住宅或社区;阿格乡作为生态功能区和旅游用地，应将现有农村居民点予以保留并保护其周边生态环境;二八台镇作为库车市主要的棉花产区之一，应着力推行高标准农田建设，适当将零星居民点的村民迁至就近的中心村镇。

4 结论与讨论

本研究在城乡建设用地增减挂钩的背景下，结合层次分析法、多因素综合评价法，分析了库车市农村居民点整治潜力，即估算了库车市能够通过拆旧建新等土地整治活动置换得到的增减挂钩节余指标。

库车市自然、土地利用、经济、空间分异特征等因素限制农村居民点转化为增减挂钩节余指标，各乡（镇）间表现出明显的空间差异，自然因素修正系数为0.040 4～0.080 8，土地利用修正系数为0025 3～0.095 7，经济因素修正系数为0.088 9～0.177 8，空间分异特征修正系数为0.072 9～0.191 1。农村居民点用地现状对开展居民点整治影响最大，截至规划期末（2020年），库车市可新增增减挂钩节余指标为 2 448.81 hm2，其中一级潜力区为1 140.12 hm2，二级潜力区为783.59 hm2，三级潜力区为525.10 hm2，全市节地系数可达16.78%。

从农村居民点整治迫切度指数空间差异来看，由于一级潜力区居民点整治迫切度均大于100%，整治可优先从该区域开始;中期对二级潜力区实施农村居民点挖潜，在结合一级潜力区整治模式的同时，根据自身存在的问题，针对性地进行解决;远期应对三级潜力区进行整治，应注重乡村内部空间重构。

本研究是在前人考虑单一方法测算理论潜力的基础上，运用层次分析法计算人均、户均和城镇体系在不同权重下的综合理论潜力，构建多因素综合指标评价体系得到库车市农村居民点整治现实潜力，即新增增减挂钩节余指标的能力。在今后的研究中，应建立健全评价体系，获得的现实潜力也将更加科学合理。

库车市为少数民族聚居区，农民对政策的理解存在局限性，应当加大宣传力度，调动农民参与的积极性，同时在整治前开展农民意愿调查。整治时必须优先保护自然生态空间不被打破，特别是永久基本农田。遏制城镇建设用地盲目扩张，合理调整农用地结构，充分利用闲置和低效利用土地，复垦废弃用地，因地制宜推进新增农村居民点适度集中。在严格遵守生态保护红线的前提下，合理配置交通、水利等基础设施，有序推进农村居民拆迁改造和新增建设用地选址。

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