王雁鸿
【摘 要】村委会是村民自治组织,是联系基层政府和群众的桥梁和纽带,村级财务管理是维护村民自治的一项重要举措,而村级财务状况如何历来是影响“三农”问题的一个重要因素。各地在探索整顿村级财务管理过程中虽然方法不尽相同,但目标一致。本文就各地村级财务管理的做法进行归纳整理、总结成效与不足,并结合乡村振兴、村委会自治性质对村级财务管理改革走向由村账乡代理回归村委会直接管理提出了一些有针对性的建议。
【关键词】村委会;村级财务管理;村账乡代理;乡村振兴
一、村级财务管理改革历程、做法及执行主体优劣
1.改革前情况:村账没人做或多年不做账、白条满天飞、村集体三资不清、债权债务不实、村委会挤占、挪用、套用专项资金、私设小金库现象层出不穷,老百姓上访等农村热点问题突出。
2.改革历程及做法:面对农村财务状况的混乱形势,全国不少地区在本世纪初就在积极探索村级财务管理改革,普遍的做法是实行村账乡代理制,即在確保村级资金所有权、使用权、审批不变的前提下,取消村委会会计,由县或乡镇政府指定专门代理机构负责对村委会会计账目实行统一核算、代理记账,代理记账机构制定统一的村级财务管理制度、操作办法。同时引入监管机制在村委会成立村务监督小组,对村级财务进行审核、监督。代理主体有三种形式:(1)以经管站为主体、将村委会会计核算、记账工作由经管站来实施;(2)委托社会中介机构进行实施,如湖北省咸宁等市下辖的部分县市;(3)由乡镇财政所接管所在乡镇的村级账目核算记账工作,如江西省九江市下辖部分县。通过比较三种代理主体的做法,可以发现共同之处是有统一的制度、报账流程、做账及时等。但村委会日常运转和村级公益事业实施的资金来源主要是财政资金,由于财政资金性质不同,特别是近几年脱贫攻坚中中央、省、市下拨的各类扶贫资金,不少省市县将大量的扶贫资金进行整合,经管站和社会中介机构往往分不清,在账务处理时简单地做在一个专项科目,给审计、监督或资金绩效检查带来很大的麻烦,浪费大量的时间进行核对。由于经管站人员少、公用经费不足,电脑、打印机等办公设备配备不足,村账乡代理工作量大而聘用了一些编外人员进行代理记账工作。这些编外人员没有上级政府部门的经费补助,因而向村委会收取数量不等的会计服务费,用于弥补经管站人员和编外人员工资补贴等,社会中介机构本身就以赢利为目标,因些经管站和社会中介机构不可能像财务管理制度要求的那样去执行。乡镇财政所由于身处资金拨付的主要环节,能够合理区分财政资金性质、用途,有专门的财务核算软件及上级财政部门对口业务指导,加之所处县政府强力推进,财政部门负责村级财务管理、经费足额保障、人员配足配齐,资金拨付与账务处理无缝对接,同时制订处罚措施禁止财政所人员向村委会收取费用等,因此在村账乡代理工作上财政所人员比经管站人员和社会中介机构人员更能够坚持原则,按照村级财务管理制度的要求去执行。
二、村级财务管理取得的成效
村级财务管理改革对于抑制村级财务的混乱状况、健全民主理财制度、加大财务公开力度、规范专项资金的用途、使财政资金在新农村建设、异地扶贫搬迁、村庄整治、农村产业发展等基础设施建设方面,发挥了很大的使用效益。
三、村级财务管理存在的不足
村账乡代理制虽然成效明显,但村级财务管理中根本性的问题没有得到解决,这些根本性的问题是村账乡代理工作人员无法解决的:
1.财务监管方面。只监管了上级通过财政所下达到各村(居)的运转资金及专项资金。
2.村务监督方面,由于村务监督小组基本上由村委会内定,除了村委会提供的少量劳务补助外,没有财政工资补助,因此绝大多数村务监督小组成员只是个摆设,并没有产生实际意义上的监督制约作用。
3.财务公开方面。村委会没有财务公开的意识,很少做到定期财务公开,即使上级政府三令五申要做好村级财务公开,村委会也仅仅是避重就轻地随意张贴在村务公开栏中,老百姓既看不懂也搞不明白。
4.资金使用方面。村级资金使用随意性大,明知项目资金专款专用,但仍有部分村将早已实施并支付上级拨付的专项资金的项目重新打包作为新实施项目纳入项目管理库,以此争取新的专项资金来归还旧债。
5.资产管理方面。村集体投资兴建的房屋、建筑物等固定资产,水利、交通、扶贫等资金投入的基础公益设施完工后,除办公楼等房屋财产类做入固定资产账外,其他公益基础设施既没有统一管理,也没有入账。
6.资源利用及处置方面。除了纳入公益林管理范畴的山林外,农村集体所有的四荒依然没有得到重视和开发。最近三年中除极少数河滩、坡地被改造来做移民安置点外,其它荒山、荒沟、荒丘并没有得到开发和利用,资源荒废依然在延续。
四、村级财务管理问题产生的原因
1.观念狭隘,认识有待提高。
不少地方政府实行村账乡代理目标仅停留在票据规范、财务人员把账做好这一层面。因此乡镇代理人员在具体操作时也只求票据是否符合要求、手续是否齐全,是否符合逻辑关系。至于是否套用资金及资金体外循环等一概不管,在这种思想指引下,实行代理记账单位沦为一个做账工具,实际的监督职能失去了意义。
2.村级财务管理缺乏机制和体制上的创新。
村级财务管理虽然设计了各项管理制度,但这种没有方法的墙上制度最终归纳起来也仅仅局限于票据、手续规范方面,观念狭隘导致缺乏激励机制、没有创新动力。同时村级财务管理由乡镇代理的做法在体制上不合法,违背了村民自治“自我管理、自我教育、自我服务”的目标。就笔者所在县为了避免这种情况,要求村委会同代理机构签订村账乡代理授权委托书。
3.村务监督流于形式,并没用发挥应有的作用。
通过“内定”产生的村务监督委员会没有法律意义上的合法性,其成员的素质、觉悟参差不齐,加上没有工资保障,不可能冒着得罪村干部的做法去履职,无法达到民主监督的效果。
4.村委会干部财务管理意识淡薄。
当前村干部队伍大部分是中老年人,觉悟不高,没有为集体开拓进取之心,同时选出来的村干部有不少是大家族、地方势力强的人员,财务管理意识淡薄,法制观念差,只要是资金就敢用。
五、村级财务管理的改革方向和建议
村民委员会是群众性自治组织,村级财务管理是实行村民自治的重要形式,当今的村账乡代理从短期内来看能够有效治理、规范村级财务管理,但从长远来看尤其是建设法治国家的目标来看,这种做法有悖于《村民委员会组织法》的核心内容,在村级财务管理上乡镇政府及代理机构不能代操代办。全面脱贫后,“三农”工作必将全面转入到乡村振兴的伟大战略目标上来。为更好地发挥村民自治的优越性、实现同步小康,促使村级财务管理工作更好地参与到乡村振兴的战略目标上来,有必要将村级财务管理工作由现行的村账乡代理制回归到村委会管理。为做好村级财务管理回归村委会实施,应创新体制机制做好以下几方面的配套和建设:
1.嚴格落实大学生村官到农村到村委会上班规定充实村委会力量。
多年来不少地方的大学生村官服务期只在村委会挂个名头,实际服务单位在乡镇政府或相关单位甚至县级某些单位,鉴于村委会干部年龄偏大、文化素质偏低的现实,严格落实国家关于大学生村官的服务期间工作实施地为村委会。此外,每年选派的三支一扶人员中的支农及扶贫人员也可以安排到村委会服务,任何乡镇政府或机关单位不得以缺少人员为借口把大学生村官或三支一扶人员的服务期放到本单位实施。这样村委会的日常性事务比如办公文档的编制、会议的起草工作、财务与会计岗位都可以由大学生村官或三支一扶人员来实行,为村级财务管理由村账乡代理回归村委会实施提供人员储备。
2.做好办公设备的配置和人员培训为村级财务管理提供硬件和软件的支持。
县级政府为本县各村委会接入内网、配备办公电脑及专用的财务核算软件,为村级财务管理由村账乡代理回归村委会实施提供物质保障,县级财政局或农业农村局对本县村委会财务人员进行系统培训做到包教包会,并在村级财务管理由村账乡代理回归村委会实施后提供业务指导。
3.强化村务监督方式,做到内部监督不走过场杜绝假监督。
在村级换届选举时,同时由村民选出素质、觉悟高的村民作为村务监督小组成员,由县财政出资每月发放一定数量的现金补助,同时乡镇纪委、乡镇财政部门联合对村务监督小组成员进行全面的培训,每半年进行一考核,对不认真履职人员进行调换同时停发补贴。
4.定期开展检查和审计,做到外部监督为提高村级财务管理质量把脉护航。
县级财政、农业部门每半年对全县各村村级财务进行实地检查,确保村级财务管理质量;县级审计部门应当与财政部门通力合作,将关口前移由事后审计参与到事前、事中监督当中;同时县级审计、农业农村部门每年初对上年度村级财务进行审计;乡镇财政部门对村级每笔报账支付票据进行审核、把关,签字盖章,并将相关资金拨付到村委会银行账户;村委会出纳凭财政所审核签字盖章的票据及村委会经办人员、审批人员、村务监督小组人员签字盖章的票据付款。每月月末村委会会计将出纳收付款单据做入财务核算软件,每月月初,乡镇财政所或经管站审核人员对各村(居)委会上月会计制单及原始票据实行复核。通过上述措施为提高村级财务管理进行全方位、多层次地把关护航。
5.加强清产核资、核实债权债务为做好村级财务管理摸清家底。
近几年来省市县都有清理村级债权债务的相关要求,但村委会干部甚至少数乡镇干部以为清理村级债权债务是为化解村级债务做准备,因此,有部分村委会干部打起了多报债务的主意。鉴于此,县级政府应派出强有力的队伍对本县各村包括四荒在内的资产、村级债权债务进行上门上户逐笔核实登记造册并在相关网站、微信群公布,核实每个村的家底。
6.完善传统的输血补助模式,提高村级造血功能来增加村集体收益和农民收入。
2002年3月税费改革后,村委会日常运转和村干部工资津补贴主要来源于财政转移支付,从最初每村4.5万增加到2019年合并村每村15万(财政转移支付13万、市县配套及增加运行经费2万)、非合并村14万(财政转移支付12万、市县配套及增加运行经费2万)。但财政转移支付仅仅维持村干部部分工资津补贴和基本的日常运转,村委会正常运转还存在一定的困难。比如某镇2019年各村(居)转移支付及配套资金209.5万元,而当年镇政府考核核定的村干部工资津补贴超过209.5万元,除去办公用品等日常性开支外,村干部工资、津贴无法足额发放到位。此外村级公益事业如道路、桥梁、河堤港湾、山塘水堰、新农村建设、村庄整治等完全靠上级专项资金来实施。国家在实施乡村振兴战略时应该考虑在提高村级运转经费及村委会造血功能上增加投入。在前期清产核资摸清村委会家底的基础上,中央、省、市、县通过资金投入大规模改造农村四荒,将昔日的农村四荒,变废为宝,以此作为村委会的集体资产。比如通过种植药材、经济林盘活山林资源;通过新建、维修能够抵抗百年一遇的大洪水的河堤,将河堤以内的荒滩改造成农业用地作为村委会的集体资产,由村委会出租或以土地入股的方式给有实力、懂经营的公司或种植大户进行发展生态或观光农业,并且规定这些公司或大户必须接收一定数量的农民入股,所需劳动力必须优先聘请本村内的农户;通过某些专项资金比如蚕桑、茶叶等项目资金注入有上述产业所在地的公司或合作社,作为村委会投资入股资金,通过这种嫁接方式增加村集体收入。
村级财务管理是一个永恒的话题,做好和落实村级财务管理关键在人,只有管好人,提高村干部的素质和觉悟,发挥村干部的主观能动性和创造力,同时完善村委会选举制度,结合打黑除恶专项斗争为村委会换届选出群众放心的村(居)干部营造良好环境。
参考文献
[1]中华人民共和国村民委员会组织法(2018修正)[Z].
[2]国家乡村振兴战略规划(2018~2022年)[Z].
(作者单位:修水县全丰镇财政所)