镇（街）领导干部自然资源资产任中审计初探

陈宇婷

一、引言

为了更好地监督各级领导干部树立正确的政绩观，加快从以发展经济为主到兼顾生态文明建设的观念转变，中央将生态文明建设监督提高到了国家战略层面。2013年党的十八届中央委员会第三次会议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制”，国家审计署开始试点进行党政领导干部自然资源资产离任审计;2017年《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》的印发，标志着从2018年起领导干部自然资源资产离任（任中）审计（以下简称“自然资源审计”）将作为一项常规性的审计任务在各级审计机关全面铺开。而镇（街）作为所在辖区生态文明建设政策的具体执行者，对其主要领导干部开展自然资源离任（任中）审计，对树立领导干部绿色GDP政绩观，以及确保生态文明建设政策落到实处具有重要的意义。

二、任中审计的优点

目前，自然资源审计仍以离任审计为主，虽然积累了不少经验，也取得了一些成效，但也暴露出离任审计作为事后监督的弊端。为了提高我国自然资源审计的实效，应更关注领导干部自然资源的任中审计。任中审计即在领导干部还未调离岗位就开展的审计，是一种事中监督，与离任审计就审计目标、内容和范围方面没有本质区别，但有以下几个优势：一是审计成果得以更好利用。审计端口前移，被审计对象还未调动，审计结果可以作为组织部门提拔选用干部的参考，能更好地督促领导干部落实好生态保护责任;二是责任界定较清晰。任中审计的时间一般跨度较小，避免了因生态环境情况动态变化，导致责任难以界定的情况;三是被审计单位和个人的配合和整改积极性较高。任中审计的评价涉及到现任的领导，会促使被审计单位和个人在提供资料、谈话问询以及后续整改等方面更积极主动，提高审计的效率和质量并提升审计结果的重视度。

三、开展镇（街）自然资源任中审计的难点

虽然任中审计与离任审计相比有优势的地方，但是目前镇（街）自然资源任中审计的经验还非常有限，基层审计机关在开展此类审计中完全是摸着石头过河，要全面推广任中审计还存在诸多困难。

1.定责的法律依据不足。

一方面目前《森林法》及其实施条例、《土地管理法》《矿产资源法》等法律法规规定的监督管理责任单位均为县级及以上人民政府的主管职能部门，管理权限未下放到镇（街），镇（街）在自然资源管理的主要职责为日常的巡查、上报，因此在审计中要追究其主要领导干部监管责任存在法律依据不足的问题;另一方面镇（街）领导干部对本辖区的规划发展的决策权有限，如对于一些工业企业的选址、垃圾填埋场选址无决定权，但最后若间接造成水资源、土壤、大气污染却在本辖区内，审计难以界定其在生态损害中的责任，大大削弱了镇（街）领导干部自然资源审计的监督作用。

2.缺乏细化的评价标准。

自然资源资产审计内容为土地、森林、矿产、海洋及大气污染防治六大领域，涉及的内容专业性强、范围广，相关的评价指标还存在以下几个方面有待完善：

（1）自然资源资产负债表从提出至今还处于理论阶段，也未探索出适合我国国情并细化到各省、市、县（区）及镇（街）的评价体系和定责指标，基层审计人员只能根据个人的判断和理解进行审计，主观性较强，可能导致有些生态环境的破坏与领导的决策间接相关，但审计未能纳入评价和定责指标，使得审计质量参差不齐。

（2）领导干部自然资源任中审计属于事中监督，而某些自然资源破坏的现象有一定的滞后性和隐蔽性，比如过度开发导致超出资源环境的承载能力或是土壤、水资源的污染等，可能在任中审计的时候不一定表现出来，但由于目前无针对任中审计的评价标准，审计人员很难对被审计对象做出全面客观的审计评价，存在较大的审计风险。

（3）有些自然资源的存量和变动情况与领导干部决策的因果关系难以精准界定，比如森林资源减少是由于非法采伐还是森林火灾、土壤重金属超标是本地区土母质的自然属性还是工業污染或矿产开发导致的，要厘清人为因素、自然因素还是历史因素，或是三重因素都有，目前也无统一的指导细则。

3.审计任务与审计力量严重不匹配。

一是扩大了被审计对象范围：任中审计与离任审计相比，被审计对象扩大到所有在职的领导干部，大大扩大了对象范围，这将进一步激化基层审计机关任务繁重与人手不足的矛盾;二是专业能力不足：在职审计人员大多为财经专业，而自然资源审计需要水利、土壤、规划、林木、海洋生物资源等专业知识，且涉及的数据量大、综合分析能力要求高，存在专业人才“短板”的情况;三是审计技术方法滞后：自然资源审计需要掌握图斑在不同坐标系的转换、ArcGIS软件的使用、图斑与遥感影象图的对比等技术方法，在职审计人员的审计技术方法还未能跟上。

4.自然资源审计存在取数难的情况。

首先是自然资源审计涉及很多垂直管理部门，如资源规划局、环境和生态局等部门，以往审计人员与这些部门较少打交道，对其业务不够熟悉，开出的审计资料清单，专业术语若有差别，相关部门常以无此资料为由不提供资料或者以资料涉密为由增加审批协调的时间;其次是自然资源数据分散在相关的职能部门，相关部门有各自的核算口径和方式，要让数据为审计人员所用，需要汇总、核对与提供数据人员不断沟通口径，且很多数据只统计到县（区）一级，未细化到镇（街）一级，数据存在断层的现象，数据提取与核算存在较大难度，数据的时效性和审计效率不高;再次是镇（街）的职责只是巡查和上报的责任，而处罚权还是在部门，因此查出的问题与主管部门也牵连，之后的整改也需要主管部门配合，导致相关部门在提供数据时存在顾虑。

四、开展镇（街）自然资源任中审计的几点建议

1.完善相关制度法规和评价体系。

完善的法规制度和评价体系是提高自然资源审计质量的重要保障。一是基层政府应结合本地区的特点，出台与自然资源及审计相关的政策法规，明确各职能部门与镇（街）在具体自然资源的权责，为审计部门的定责定性做好制度保障;二是统筹协调资源规划、环境和生态、农业农村、统计等部门，对水、土地、森林、矿产、海洋及大气污染防治等六大领域的自然资源进行层层摸底，探索编制符合本地区的自然资源资产负债表，动态反映至各村级自然资源资产的实物量和质量情况;三是通过外聘专家指导建立自然资源资产审计评价指标体系，可从自然资源政策落实、资金使用情况以及主要自然资源的绩效评价三个方面进行指标细化，综合反映领导干部任期生态文明建设情况，使得审计评价更全面客观。

2.多举措解决审计任务与审计力量不匹配的矛盾。

（1）加强审计队伍建设：一是提高在职审计人员的业务水平，可以通过加强与上级审计机关配合审计，以审代学，或是以开展青年讲堂、视频教学等模式将实战经验分享给基层审计机关;二是通过争取编制数，招录或调用自然资源相关专业的人才，进一步充实审计力量;三是引入社会审计力量，将自然资源不涉密的部分聘请社会审计力量协助完成，如自然资源资产的财政资金使用情况的审计等方面，这方面也是社会审计力量比较擅长的领域，在分担审计任务的同时，也降低了审计风险。

（2）整合审计资源：将自然资源审计与其他审计项目灵活结合，如与镇（街）党政领导干部经责、政府投资、财政财务收支等审计项目相结合，实现一次进点，多项成果，避免给被审计单位造成麻烦的同时，也能整合审计资源，提高审计效率。

（3）建立自然资源审计专家技术咨询平台：自然资源审计作为新兴的领域，很多专业及技术对审计人员来说都是完全陌生的，通过建立技术咨询平台，审计机关可以向专家技术平台提出技术支持，如通过该平台进行水质鉴定、土壤重金属含量检测等;或者由他们提出一些专业的建议，进一步降低审计风险。

3.建立健全部门间的协作联动机制。

目前自然资源审计取数难的问题是有效开展审计的“拦路虎”，因此建立强效的部门协作联动机制势在必行。建议将自然资源有关部门纳入经济责任审计联席会议成员单位，成立自然资源与经济责任审计联席会议制度，共同统筹解决数据共享问题;由审计部门牵头联席会议成员单位从建立自然资源数据的定期报送，到逐步构建自然资源审计分析平台。

目前，我省审计厅已开始着手构建我省的自然资源资产大数据审计分析平台，基层政府和审计机关可加强与上级沟通协商，提出基层审计机关的需求，对平台进行进一步优化和细化，全面推进自然资源审计信息化建设，确实服务好镇（街）自然资源审计这“最后一公里”。

4.加强审计结果运用。

《国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确要建立领导干部任期生态文明建设责任制，完善相关责任考核及问责制度并实行终身追责。因此地方政府应完善配套的责任考核和追责制度，才能避免审计流于形式。可以通过自然资源与经济责任审计联席会议成员单位中的组织、人社等部门，将自然资源任中审计结果与干部的考核和选拔挂钩;通过人大、纪委监委及主管部门，督促审计发現问题的整改和问责，扩大审计结果影响，形成警示作用，促进领导干部更谨慎地使用手中的权力。

五、 结语

自然资源任中审计，将监督关口前移，能更好地起到预警作用，避免了离任审计的弊端，让这项新制度发挥更大的作用。我们应认识到推广任中审计的重要性，督促基层政府完善相关的体制机制，为推广任中审计创造条件，更好地规范领导干部在生态文明建设的履职。

参考文献

[1]付林.领导干部自然资源资产离任（任中） 审计“一盘棋”布局的构想[J].审计月刊，2018，（10）：4-6.

（作者单位：福建省厦门市同安区审计事务中心）