拉美国家腐败特点及腐败感知变化的初步分析

李 菡

（中国社会科学院拉丁美洲研究所 北京 100007）

近年来，拉美国家的腐败现象出现一些新特点，公众对腐败的感知发生一些新变化，拉美国家的腐败和腐败治理问题也引发越来越多的关注。本文拟对拉美国家腐败现象的新特点和公众腐败感知的新变化进行初步分析，旨在加深对拉美国家腐败治理问题的认识。

一、对拉美地区腐败问题研究的演进

在相当长的时期内，学者对拉美地区历史上腐败问题的研究成果较少，对拉美腐败问题的关注始于20 世纪后半期。在当时为数不多的研究中，作者对拉美地区腐败问题的评判多从现实的角度出发，把政治腐败视为拉美大陆“最糟糕和最持久的问题之一”。有国外学者认为，这一判断既没有考虑到反腐败的政治应用，也不是以深入和长期的历史分析为基础[1]；拉美仅仅被简单地作为一个腐败较严重的地区，没有考虑到地区间的差异以及每个国家不同的历史特点。即使在学术界，在很多情况下，对拉美地区腐败问题也缺乏实证性的研究。腐败仅仅被普遍认为是拉美经济不发达的重要影响因素之一，也是各个国家形成过程中的主要问题之一。

如何对拉美历史上的腐败问题进行解释，特别是对帝国时期或殖民时期（即从1492 年直到19 世纪上半叶独立）的腐败进行解释，是非常有争议的。从20 世纪50 年代开始，历史学家们开始认识到，当今所谓的腐败和历史上的腐败，在很多情况下并不是可以用同样的方式加以评判。因此，历史学家们放弃了将西班牙殖民帝国的瓦解归因于普遍的权力滥用（abusos）这种道德价值化的倾向。

鲁德尔（Stephan Ruderer）等人认为，荷兰历史学家克莱弗恩（Jakob Van Klaveren）是对拉美历史上的腐败进行研究的开拓者之一。克莱弗恩提出的中心观点是：在西班牙殖民统治期间，那些参与西班牙与美洲贸易的集团经常忽视西班牙帝国的法律。然而，当这些集团（如商人或官僚）感觉自身利益受损时，就会指责他人腐败。但是，这种对腐败行为的指责只是一种政治武器，而不是谴责对方不遵守法律。克莱弗恩把腐败作为各个社会集团在斗争中的一种表达。这种观点为20世纪70 年代后的拉美腐败问题研究奠定了基础。历史学家们从不同的视角，解释了西班牙王室法律与美洲司法和治理实践之间的差异，将其解释为王室和美洲贵族之间一种灵活化的谈判。在这些历史学家们看来，腐败是一个被夸大的现象，是一个观念问题。大多数历史学家强调美洲印第安法律和西班牙法律之间的差异，以及前现代的司法实践和管理实践。普伦佩（Werner Plumpe）等人则认为，腐败和现代性有密切的关联。随着18 世纪晚期以后西班牙法律更加广泛的实施，这种“腐败和现代性是以共同演进的方式而产生，因为只有现代性才会有综合性的法律规则，这也使某种形式的腐败得以产生”[1]。

鲁德尔等人在对国际学界的研究进行考察后认为，自19 世纪上半叶拉美国家独立后至20 世纪前半叶，对拉美国家腐败问题的研究极少。只有贝尔内克（Walther Bernecker）的《走私：19 世纪墨西哥的非法性和腐败》、亚灵顿（Doug Yarrington）的《养牛业、腐败以及1908-1935 年戈麦斯统治期间委内瑞拉国家的形成》、鲁德尔本人的《危机和腐败：1888-1891 年围绕布宜诺斯艾利斯卫生工程私有化的盎格鲁-阿根廷丑闻》、龙尼茨-阿德勒（Claudio Lomnitz-Adler）的《公共部门的恶习与私人部门的善行：墨西哥的腐败》等少数文章；而且龙尼茨-阿德勒的著作只分析了墨西哥20 世纪的腐败，没有涉及19 世纪该国的腐败问题[1]。

历史学家们对拉美地区腐败的研究不充分，主要原因是他们想避免以现今的道德观念去评判另一个历史时代的腐败现象。因此，关于拉美地区腐败问题的学术研究在很多年间由经济学家和政治学家所主导，研究的重点集中在近年来政府的丑闻方面。然而，经济学家和政治学家对拉美腐败问题的研究历程也不长。尽管拉美地区的腐败是一个古老的现象，但一直到20 世纪80 年代末，对该地区腐败问题的研究都还没有成为经济学研究的主要话题[2]4。即使在20 世纪80 年代末和90 年代初，腐败甚至也还不是公众讨论的内容，在国家发展日程上仍然是一个讳莫如深的话题[3]。只是在20 世纪90 年代以后，情况才开始发生急剧变化，拉美地区的腐败问题开始受到前所未有的重视，出版了大量关于拉美腐败问题的论文和著作，腐败问题也成为国际组织以及遭受腐败困扰的拉美国家讨论的重要话题。

随着世界范围内对腐败问题的关注增加，腐败研究出现了不少测量或测定腐败的方法、指数和指标。许多国际机构开始提供评估和克服腐败问题的方法和对策建议。与此同时，实证研究取得了很大进展。这为深化腐败理论研究提供了可能性。国际学界试图分析拉美国家产生腐败问题的根源，分析其历史、社会、政治、法律和经济因素。后来，关于腐败后果的研究成为热点问题，关于腐败问题的研究又逐渐扩展和集中在腐败对国民生产总值、投资等宏观变量的影响等方面[2]4。近年来拉美地区腐败大案要案接连发生，拉美的腐败成为世界关注的焦点。国际组织、拉美国家的相关机构和学界对拉美腐败问题给予较大关注，不仅深度分析拉美腐败问题的根源，评估腐败给拉美国家造成的负面影响，而且积极探索拉美国家治理腐败的可行对策。

二、拉美国家腐败程度的测量与评估

在任何国家，无论腐败程度是高还是低，腐败都是非法行为。即使在腐败程度最严重的国家，腐败行为也会尽量采取隐蔽而非公开的方式进行。因此，对某国或某地区的腐败程度或腐败水平进行准确衡量和精确测定是非常困难的。目前比较通行的办法是，通过公民对腐败的印象进行调查，以此测定各国的腐败程度和水平，并对各国的腐败程度或水平作出比较。在腐败印象调查方面，影响较大的是透明国际的腐败指数和世界银行等机构的治理指数。

（一）腐败程度的评估与测量

透明国际的所谓“腐败指数”又称腐败感知指数、腐败观察指数、清廉指数、清廉印象指数等。主要是依据世界各国民众对当地腐败状况的主观感知程度，对各国腐败程度作出相应评估及排序。透明国际自1995 年起发布年度评估报告，其评估的国家也越来越广泛。2015 年其分析涵盖的国家达到168 个，2019 年1 月发布的年度指数报告涵盖180 个国家（地区）。透明国际的“腐败指数”是以对世界各国公共部门腐败程度的印象进行评分和排名得出的。它是基于12 家独立机构在过去两年中收集的13 项调查和腐败评估结果构建的一个复杂的指数，其资料来源除本机构的资料外，还包括世界银行、世界经济论坛、经济学人智库、非洲开发银行等机构的资料。上述所有的评估机构均仔细评估了世界各相关国家（地区）公共部门和政治领域腐败的总体程度（贿赂的频率和/或规模等），并提供了相关国家的排序。值得注意的是，透明国际的指数仅仅是基于对腐败程度的印象，并不是执法者对相关国家（地区）实际腐败程度的实际测定。

作为透明国际腐败清廉指数的补充，世界银行的治理指数和腐败控制指数也是显示世界各国腐败程度的重要指标。治理指数是度量体制质量多个指标的重要组成部分，主要围绕6 个方面：表达与问责、政治稳定程度、政府的效率、法规的质量、法制程度、腐败控制。世界银行选择世界200 多个国家和地区，综合多个工业化国家和发展中国家的企业、私人和公共部门、公民和专家们的观点，以多个调查机构、智库、非政府组织、国际组织和私营企业生成的数十个单独数据作为信息源和分析基础，最后得出了治理指数[2]66，而腐败控制指数是其重要的治理指数之一。

虽然其他国际组织和有关机构也有腐败评估的指数或数据[4]，有些私营咨询机构也发布较有影响力的相关报告和信息，如私营商业咨询公司“国别风险国际指南”（ICRG）发布的腐败指数报告，英国梅普尔克劳福特商业风险评估公司发布腐败风险指数等等，但透明国际的腐败指数或清廉指数，以及世界银行的治理指数应用最广，认可度也较高，影响力最大。

（二）拉美国家腐败程度的评估

在国际范围内，拉美地区的腐败程度基本处于中等水平，但拉美国家之间的腐败程度具有差异性，腐败治理发展的趋势也不尽相同。

拉美国家的腐败程度在国际上基本处于中等水平。无论是透明国际的腐败指数还是世界银行的治理指数，或是其他国际机构的评估信息都表明，拉美的腐败程度和水平基本与其他新兴经济体类似，比发达经济体要严重。在这一点上，各个国际机构的评估结果具有相似性，基本能够反映出拉美地区国家腐败的大体状况[5]。按照透明国际的指数，2015 年前后拉美地区的清廉指数（38分）处于世界中等程度，虽低于北美地区（79 分）、欧盟和西欧地区（66 分），但好于东欧中亚地区（33 分）和撒哈拉以南的非洲地区（33 分），与中东和北部非洲地区（40 分）基本相当，与亚太地区（45 分）也相差无几。

拉美国家的腐败程度具有明显差异性，腐败水平有高有低：既有腐败程度很严重的国家，也有腐败程度较轻甚至堪称廉洁的国家。透明国际2018 年的报告涵盖180 个国家，如果以前50 名为腐败程度低、第51-100 名为腐败程度中等、100名以后腐败程度较高作为评判尺度，就可以明显看出拉美各国腐败程度的差异。世界大多数国家分值低于50 分，而乌拉圭（70 分）、智利（67 分）、哥斯达黎加（56 分）分值较高，在全世界范围内都算较清廉的国家。与此同时，在全球排名垫底的国家中，也有拉美国家的身影，如危地马拉（27分）、尼加拉瓜（25 分）、海地（20 分）、委内瑞拉（18 分）等。多数拉美国家的腐败水平接近地区平均线（平均线为0），而智利（1.44）、乌拉圭（1.17）、哥斯达黎加（0.50）明显高于地区平均水平，而巴拉圭（-1.04）、委内瑞拉（-1.12）和海地（-1.27）则明显低于地区平均水平[2]71。世界银行也认为，智利、乌拉圭、哥斯达黎加的治理能力强，治理腐败手段相对有效，是该地区最清廉的国家；而尼加拉瓜、危地马拉、海地和委内瑞拉等是该地区腐败程度最高的国家，国家治理能力较弱，治理腐败的手段也不够有效；其他拉美国家则属于腐败程度中等的国家。

拉美国家腐败发展呈现出不同趋势。有些国家在反腐败方面取得结构性进步（智利、乌拉圭、哥斯达黎加），有些国家则成效不显著甚至没什么进展。2004-2014 年透明国际和世界银行的数据均显示，2004 年前后最清廉的拉美国家，目前腐败程度仍然是最轻微的；当时腐败问题较严重的国家，目前其腐败程度也没什么改善。2004 年，海地、巴拉圭、委内瑞拉在廉洁榜排最后三位，十多年后仍排在最后三位；而智利、乌拉圭、哥斯达黎加十多年后仍居前三位[6]。

三、拉美公众对腐败感知的变化及原因

2014 年以后，随着拉美国家一系列腐败大案要案曝光，该地区就腐败问题展开一场讨论。一方面，拉美公众普遍认为，拉美地区的腐败由来已久，大案要案发生也绝不是最近几年的现象；另一方面，拉美公众普遍感觉到，目前腐败问题更加突出和显而易见，腐败现象也更加复杂。

（一）拉美腐败问题的近期特点

近期拉美地区国家的腐败具有频发、多发，大案、要案多，国家政要涉腐现象普遍等突出特点。

腐败大案多、要案多。奥德布雷希特公司（Odebrecht）腐败案堪称近年来典型腐败大案，美国司法部甚至将其称为“历史上外国行贿的最大案件”。透明国际拉美地区协调人托尔奇阿罗（Luciana Torchiaro）也认为该案是典型“腐败大案”。该公司成立于1944 年，是巴西规模最大的建筑公司，业务遍及巴西及拉美、非洲20 多个国家，业务涉及建筑工程、石油化工、医药以及能源等领域。2014 年，公司因牵扯到巴西石油公司腐败案遭巴西检方调查，并牵扯出其在巴西及其他国家用巨额资金行贿的丑闻。该腐败案涉案人员不仅有巴西国会议员、政府部长、前总统等百余名公务人员和官员，且牵扯到其他拉美多国政要。据称该公司内部设立了专门的“行贿部门”，负责向业务范围所及国家的官员、政党组织和个人行贿。该案涉案金额巨大，据国外媒体报道，仅2006-2014 年用于行贿的支出就超过33 亿美元[7]；在拉美地区国家用于行贿的金额多则数亿美元，少则数千万美元[5]。除奥德布雷希特公司腐败案外，阿根廷、巴西、哥伦比亚等拉美国家也披露出多起腐败大案。

腐败仍处于多发状态。即使像智利这样司法系统较独立、在拉美堪称清廉的国家，也不时爆出腐败丑闻。2016 年，智利爆出政界和企业界勾结的丑闻，牵扯到政府内政部长、总统办公室秘书长等多名政府高级官员，以及多家知名企业和大型企业。时任总统巴切莱特的儿子和儿媳也卷入相关企业丑闻中。腐败案导致巴切莱特总统改组政府，总统本人的支持率下降，智利政府支持率创15 年来最低水平。尽管腐败的成本很难准确度量，但一些国际机构认为腐败给拉美造成了巨额经济损失。“全球金融诚信组织”（GFI）认为，2003-2012 年10 年间，腐败每年造成的损失相当于拉美地区国内生产总值的3%。许多国际机构认为，腐败多发不仅损害拉美国家的发展，也严重影响公众对政府的信任和对体制的信心。

国家政要涉腐现象普遍。拉美国家多位政要涉嫌腐败，一些著名政治家为此身败名裂。20 世纪90 年代以来，秘鲁历任总统都没有摆脱涉嫌腐败的困扰。最近的四位前总统均因涉嫌巴西奥德布雷希特公司腐败丑闻被判刑或被调查。与秘鲁类似，最近20 多年来，巴西历任总统也都难与腐败撇清关系。危地马拉多位前总统和在任总统因贪腐受到指控、调查和惩处。阿根廷多位前总统也因深陷腐败丑闻而受到调查。巴拿马总统马蒂内利2014 年刚刚卸任，就因涉嫌腐败和侵吞公款遭到最高法院的刑事调查。此外，拉美地区还有多起与国家领导人亲属相关的腐败案发生。2016年智利总统巴切莱特之子涉腐败案、2016 年玻利维亚总统莫拉莱斯前女友涉嫌腐败丑闻、2014 年墨西哥总统培尼亚的妻子涉嫌地产腐败等都被媒体热炒。

（二）拉美公众对腐败感知的新变化及其意义

如前所述，拉美地区的腐败引起越来越广泛的社会关注。随着腐败大案不断曝光和新的腐败类型不断出现，拉美地区的腐败现象更加复杂，公众对腐败越来越敏感并且认识到腐败的严重程度。这对拉美国家反腐败斗争和腐败治理产生了重要影响。公众对腐败感知的严重程度归因于多种因素影响，其中包括新中间阶层兴起及其社会动员能力加强、公民对腐败容忍程度下降、反腐斗争不断深入、国际社会参与拉美的反腐败行动、媒体的监督作用加强等[5]。这些因素反过来又成为拉美国家进一步推进腐败治理的重要推动力。

腐败现象越来越引发关注以及拉美公众对腐败感知的新变化，与拉美国家民主体制的不断完善和监督机制的逐渐加强有一定相关性。20 世纪80 年代末90 年代初以后，拉美地区经历了深刻的政治转型。在20 世纪70 年代之前，许多拉美国家处于军政府威权统治下，行政过程极不透明，惩治腐败的机制没有建立起来，舆论和思想自由受到限制，腐败问题通常得不到暴露和揭发。随着20 世纪80 年代后政治民主化的深入，立法和司法部门独立性加强，权力部门内部和部门之间重新确立了相互监督和制约的机制。媒体监督职能增强，从而加大了对腐败案件的揭露和调查力度。进入21 世纪后，拉美国家的政治和司法改革不断推进，对腐败的监督机制和制约手段越来越完备，大量高层官员涉嫌腐败案件更容易得到披露。公众的判断容易受被揭露出来的腐败案件影响，甚至会得到腐败比过去更严重的印象，尽管实际情况并不一定如此。萨拉斯认为，公众之所以会有这样的感知，在很大程度上是因为拉美国家在反腐败方面取得了进展，民众对腐败的容忍度下降；通过各种方式揭发出来的腐败案件越来越多（例如根据“墨西哥竞争力研究所”（IMC）的《腐败分析报告》，1996 年该国媒体关于腐败事件的报告有502 例，2014 年增加到29 505 例），给公众造成腐败程度不断增加的直观感觉。

新中间阶层的不断壮大，促使越来越多的腐败案件被揭发。这也对拉美公众腐败感知的变化产生了影响。拉美在传统上是典型的两极分化社会，中间阶层规模变化不大，高收入、中间和低收入三个阶层的规模基本稳定。进入21 世纪以来，特别是在2003 年以后经济增长“黄金十年”的推动下，拉美地区贫困率下降，加之生育率降低、家庭规模缩小、妇女就业增多等原因，拉美中间阶层明显扩大。相关资料显示，1997-2007年，拉美地区中间阶层家庭增加了5 600 万个。2010 年前后，拉美（不含加勒比）中间阶层人口达到1.81 亿，约占世界中间阶层人口总量的10%。由于收入再分配政策的有效实施和经济有望再度高速增长，未来几十年拉美中间阶层人口规模将持续扩大，预计2030 年将达到3.13 亿[8]203。新的中间阶层拥有新的价值取向，具有新的和更多的政治和社会诉求，在地域上更加城市化，信息化程度高，相互之间的联系更多。中间阶层的扩大及其这些特性，注定其在社会动员方面具有新的优势，在腐败治理和反腐败社会舆论的塑造方面发挥着至关重要的作用，成为关注和反对腐败的主体力量。拉美国家开展的反腐败斗争，在很大程度上是为了适应新中间阶层的政治和社会诉求。

拉美公众对腐败感知的新变化，表明公众对腐败的容忍度越来越低，对透明度的要求越来越高。始于20 世纪70 年代末的“还政于民”进程到90 年代初基本完成，拉美进入历史上最长一轮的民主周期，民主体制渐趋完善。但拉美民主化进程和民主体制的稳固，并没有满足人民的预期目标，没有满足人们对民主发展、经济增长和社会进步三者良性互动的期待。拉美国家的民主质量依然较差，不能对公民基本权利提供有效保护，未能缓解严重的社会排斥和边缘化问题。一部分人口、阶层或群体依然被排斥在国家发展进程之外，不能合理分享经济发展和社会进步的成果，在国家政治、经济和社会生活中处于被剥夺、被歧视和被排斥地位。拉美地区有接近60%的民众不信任民主制度，对制度运行不满意[9]。与此同时，一些拉美国家的政府官员、公职人员、既得利益集团仍在利用制度不完善的漏洞“寻租”和谋取私利，腐败丑闻接连发生。如果政府或体制既不能保障经济增长和社会公平，执政者又不能保证自身的廉洁，既得利益集团又不愿让渡利益，民众自然就会对其失去耐心。在对腐败容忍度大大降低的同时，拉美民众前所未有地要求执政进程和政府决策公开透明。

拉美公众对腐败感知的新变化，表明其不愿意继续成为腐败行为的被动受害者。由于历史和文化传统的影响，在过去相当长时期内，腐败在不少拉美国家已成为一种习惯和一种文化现象。腐败不仅浸透到政府机关和公共部门，而且渗透到所有领域和层次，渗透到社会各部门、企业和私人部门，渗透到人们的日常生活。人们对花钱托人办事、公务人员收取好处、为加快办事进程贿赂相关办事人员等腐败现象见怪不怪、习以为常，甚至认为这些行为是可以接受的。然而，随着制度和体制建设不断完善、反腐败法规和措施相继出台、媒体对腐败事件的揭露、国际社会和非政府组织参与反腐行动，拉美公众的传统观念也在发生明显变化。地区性和国别性调查都显示，腐败已成为拉美公众最关切的问题，越来越多的人认为腐败是需要应对的主要政治社会问题之一，反腐意识已开始在人们心中扎根。那种忍耐和屈从的宿命论传统在日益难以容忍的腐败现象面前逐渐终结，传统的“贪污但办事”的观念（即容忍官员在履职时的某些腐败行为）也不再被认为是理所当然。由于一般民众对腐败的观念和认识发生显著变化，那些容忍小腐败的传统思想和意识已经明显淡化。拉美民众也在力所能及的范围内展开反腐行动。他们不再把选票投给腐败的政治家，不再愿意购买渉腐企业的产品和服务，不再容忍官员的受贿行为。越来越多民众认为自己应为反腐作出贡献，而不再做腐败行为的被动受害者。

全球化的发展以及包括拉美国家在内的发展中国家对外开放和对外交往增加，也加大了这些国家腐败现象曝光的几率，改变了公众对腐败的感知。在经济全球化过程中，商品、服务、资源和信息等生产性要素在全球范围加速流动，世界各国以及各地区间的联系和交往更加紧密。这既有利于促进包括拉美国家在内的发展中国家的经济发展，也必定对那些法制不甚健全的国家产生一定的消极影响。国际经济交往和商业活动中常见的贪官与行贿企业相互勾结、公共采购中的腐败行为、各种跨国腐败现象也在一些国家得到一定的滋生空间。类似腐败现象的滋生和曝光，也改变着公众对腐败的感知，这种感知的变化在一定程度上可以转变为腐败治理的动力。

结语

近年来拉美地区国家腐败大案要案接连发生，反腐措施接连出台，该地区的腐败和腐败治理成为全世界关注的焦点。然而拉美各国之间有差异，腐败程度有高有低，腐败治理的成效和趋势也不尽相同。随着腐败现象新特征和腐败新类型的不断出现，拉美地区的腐败现象更加复杂，公众对腐败问题的感知也发生新变化。拉美公众腐败感知的新变化既表明拉美国家腐败治理取得了新进展，也表明拉美地区腐败问题依然严重，已经影响到政府治理和公众对体制的信任。为有效遏制和治理腐败，拉美国家仍需在制度体制、政策法律、理念观念等方面作出更多努力。