联邦制大学：国家开放大学与省级开放大学关系的新视角

□ 王艳梅，徐明祥

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》在“建设现代学校制度”部分中提出，“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”，“落实和扩大学校办学自主权”。[1]《教育部关于办好开放大学的意见》(教职成〔2016〕2号)在“主要任务”中的第十二条指出：“实行依法治校，逐步完善学校自主办学、自主发展、自我管理、自我约束的制度框架。”[2]《国家开放大学综合改革方案》(教职成〔2020〕6号)第十二条提出：“探索国家开放大学‘集团化’办学模式……健全体系内各地方开放大学共建共享共发展的新机制，形成全国开放教育事业发展共同体。”[3]显然，国家教育发展规划与开放大学发展政策均支持开放大学获得办学自主权，鼓励探索开放大学系统“共建共享共发展的新机制”。

我国开放大学系统是一个由国家开放大学(原为中央电大)、省市区级开放大学、州市级开放大学、县级教学点或学习中心共同组成的，按照“统筹规划、分级办学、分层节制”运行的开放教育系统。省市区级开放大学(以下简称省级开放大学)是国家开放大学(以下简称国家开放大学)平行的独立实体与承上启下的关键性组织，如何构建国家开放大学与省级开放大学之间的新关系呢？若过于强调省级开放大学独立则废弃系统办学优良传统，进而影响整体效益的发挥；若过于强调省级开放大学的依附性或从属地位则必然限制省级开放大学的办学自主权，难以调动其办学的主动性与创造性，进而导致开放大学系统乃至高等教育系统办学类型与层次结构的同质化。这一重大问题既是构建开放大学现代大学制度的理论问题，又是开放大学系统管理与开放大学自主发展的实践问题。

值得注意的是，在最新发布的《国家开放大学综合改革方案》(教职成〔2020〕6号)中，教育部对国家开放大学与省级开放大学之间的关系采取“分类”策略，即39所省级广播电视大学更名后发展为国家开放大学的“区域中心(分校或分部)”；国家开放大学与5所试点独立办学的开放大学健全“新型指导、合作关系”。这种“分类”策略必将成为构建国家开放大学与省级开放大学二者之间关系的新指针，必定为探索“共建共享共发展的新机制”提供鲜活的思想源泉。为此，本研究借鉴联邦制大学理论，探索国家开放大学与省级开放大学之间的关系，为开放大学现代大学制度的研究、开放大学系统管理与开放大学自主发展的实践，略献刍荛。

一、联邦制大学对于国家开放大学与省级开放大学构建新关系的适切性

联邦制大学(Collegiate University or Federal University)是指一种以联邦制的关系将众多独立学院融合在一起的联合体，其由中央大学或系统总部和独立学院组成，前者主要负责政府关系协调、战略规划、共用资源建设、跨学院协调等系统共同事务，从而实现系统整体办学收益大于学院局部相加之和；后者则在系统总部的协助下，根据学院使命或愿景，自主开设专业、确立教育教学模式、聘任师资、设立研发或社区服务机构等，实现学院的自主性与特色化办学。从地理空间分布看，联邦制大学实质上就是多校区大学系统(Multicampus System)。①纽约州立大学系统前校长D.B.约翰斯通(D.Bruce Johnstone)将公立多校区大学系统定义为：“公立多校区大学系统就是公立大学的组群，各分校各自具有自己的使命、学术性或其他项目、内部管理制度和程序及主要执行官，但是各分校都受一个董事会和一个系统主要执行官的管理。”[4]联邦制大学的历史源远流长，远可追溯至古老的牛津大学、伦敦大学，近则是美国、加拿大、印度、中国香港(如香港中文大学)等国家和地区高等院校的主要组织形式。在美国，联邦制大学四年制本科生总数占全国本科生总数的70%以上，并产生了克莱蒙特大学联盟、加州大学伯克利分校、威斯康星大学麦迪逊分校等杰出代表。

当前，开放大学的组织制度存在两种不同的类型：一体化制、联邦制，前者以英国、中国等的垂直管理模式为代表，后者则以印度等的自主办学模式为代表。王正东[5]研究认为：中国开放大学系统创建与运行本质上是建筑学模式，以固化、稳定、外塑为核心，以约束为手段，国家开放大学集中了所有主要办学权限，省级开放大学必须严格执行国家开放大学的要求，其比较适合外部环境比较稳定的计划经济体制，而在环境激烈变化的市场经济体制下，此种模式已导致上下关系僵化，系统运行效率低下，系统对地方经济社会需求反应迟钝，省级开放大学自主成长空间非常有限，省级开放大学学科建设、师资队伍、产学合作等羸弱。同时，2003年以来，越来越多的省级开放大学通过创建高职院校(据不完全统计达25所)，另谋发展空间，现已见成效。[6]然而，创建高职院校已重创国家开放大学的权威性、开放大学系统的结构性及凝聚力。显然，在省级开放大学独立办学的大趋势下，国家开放大学与省级开放大学之间垂直管理模式或建筑学模式已处于半失灵状态。

根据结构能力主义理论，开放大学系统作为一个有机整体，国家开放大学、省级开放大学在系统内互依共生且能有效满足社会的功能需求，方能实现系统本身及整个社会稳定、和谐发展。依据结构功能主义的代表人物——塔尔科特·帕森斯(Talcott Parsons)的AGIL模型，国家开放大学与省级开放大学之间关系的变革逻辑必须以组织结构重构为核心，以满足省级开放大学、学习者、政府、用人部门等社会实体的功能需求为目的。按照AGIL模型，具体变革过程阐述如下：

(1)适应(Adaption)。开放大学系统在计划经济体制下形成的建筑学模式或垂直管理组织制度已不能适应内外环境中诸多利益相关者的强烈诉求。为此，开放大学系统必须由集权型向分权型转变或一体化制向联邦制转变。

(2)目标(Goal)。开放大学系统在适应过程中需要再建或聚焦目标，以使开放大学系统与环境的关系达到可接受的期望水平。徐皓认为：“开放教育一味瞄准正规学历教育，表面上迎合了学员的需求，却成了正规教育的附庸，背叛了自己的历史使命。”[7]“开放教育的历史使命”是以“把受教育的机会普及到尚不能达到的地区与人群(换言之，农民、伤残者、贫困人士等弱势群体)”为目标，以联合国教育2030目标“确保全纳、公平、有质量的教育，增进全民终身学习机会”[8]为发展导向，基于现代信息技术助力建设“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会。显然，开放大学系统在向分权型组织转型的过程中，必然再次聚焦服务目标，重归全纳教育、开放教育、优质教育、终身教育。

(3)整合(Integration)。在向分权型组织转型、以弱势群体为服务目标的引导下，必须以重构组织结构为核心方能整合内外资源，进而推进开放大学系统、国家开放大学、省级开放大学的良性发展。简言之，重构组织结构必须从两个方面着手，一是改变开放大学行政依附与依靠政策的惯习，规范政府与开放大学系统的关系，实现管评办科学分离，确保开放大学系统的自治空间；二是改变国家开放大学对省级开放大学的刚性控制，按照“自愿平等、权责明确”原则将开放大学系统建成分权型组织体系。

(4)维持(Latence)。高等教育学家埃里克·阿什比(Eric Ashby)认为：“大学的进化很像有机体的进化，是通过继续不断的小改革来完成。大规模的突变往往会导致毁灭。大学的变革必须以固有的传统为基础。”[9]显然，国家开放大学、省级开放大学完全独立是“大规模的突变”，断不可行；而兼顾开放大学系统优良办学传统，且赋予开放大学办学自主权，这种以“固有的传统”为基础、渐进式的“小变革”可以实现传统维持与创新变革的有效整合。以美国为代表的联邦制大学是为便利二战后退伍军人等的就近入学、满足州的经济社会发展需求，大学彰显“以地方为中心”的核心精神，不断在不同的地理空间上创办分校或吸纳独立学院，逐渐形成了系统总部与相对独立分校之间的分权型组织体系。这与开放大学系统以组织结构重构为核心的变革过程具有内在一致性，对于构建国家开放大学与省级开放大学的新型关系，联邦制大学的形成过程具有可借鉴性。

二、联邦制大学对于国家开放大学与省级开放大学构建新关系的现实意义

借鉴联邦制大学构建的国家开放大学与省级开放大学新关系，可以将二者之间的关系从过去的领导与被领导的从属关系转型为全新的合作伙伴关系，这种关系将在提高开放大学系统整体办学收益、增强省级开放大学的办学自主性、实现开放大学内涵发展等方面发挥有益作用。

1.合作伙伴关系将从内外层面提高开放大学系统整体办学收益

第一，合作伙伴关系将提高开放大学系统自治权与系统内部自主办学权力。鉴于大学与政府的同构性，国家开放大学与省级开放大学之间关系的重构须以变革开放大学系统与政府之间关系为基础，以此为国家开放大学与省级开放大学之间关系重构营造良好的外部环境。童峰认为，现代我国高等教育机构与政府之间是一种依附关系，主要表现在：主体意识上对国家意志的精神依附，主体性格上对国家权力主体的心理依附，主体能力上对政府职权的行为依附。[10]开放大学系统与政府之间的关系关键在于如何在大学自治与政府控制之间保持平衡。借鉴美国联邦制大学与州高等教育委员会之间关系，可将优化后的开放大学系统作为国家开放大学与省级开放大学的代表，其负责与省级政府乃至教育部就教育政策、资源配置、教师聘任、质量监管等层面进行沟通与协调，这种全新合作伙伴关系不但能提高开放大学系统自治权与系统内部自主办学权力，还能有效避免开放大学系统、开放大学群体成为政府的附属机构，最终实现自治与控制之间的巧妙平衡。

第二，合作伙伴关系将提高开放大学系统整体办学收益。兼顾以弱势群体为服务对象的开放教育产品必须具有标准化优质课程、基于成本的服务策略、便利的学习方式三个关键特征。“大学+平台+系统”的基本框架设计为实现上述三个关键特征提供了可能性，即在国家开放大学的规划下，各个省级开放大学根据自身的师资、资源等打造标准化优质课程(或者共享普通高校的优质课程)；基于奥鹏教育、知金教育、弘成教育三大现代化远程教育公共服务体系运营机构进行远程学习。显然，这种基于现代信息技术的优质课程大规模使用，必然以接近零的边际成本将高等教育送到线下大学达不到的地区或人群。李明华调查分析显示：课堂讲授为主模式、完全网络授课模式、网络课程+学生自助式面对面互动模式、网络课程+本地大学教师面对面深度参与教学模式在学生中受欢迎比例分别为16.0%、11.8%、18.4%、26.1%，其说明前两种教学模式欢迎程度降低，而实现线上与线下相融合、促进同伴学习与应用型专业能力培育的后两种教学模式发展潜力巨大。[11]根据以上论断，借鉴联邦制大学重构开放大学系统内部组织关系，即国家开放大学将对省级开放大学的资源进行整合与共享，鼓励省级开放大学之间紧密合作，而省级开放大学一方面开发与共享自身的优质、特色资源；另一方面则鼓励教师在充分利用系统优质资源的基础上加大线下辅导、实践及应用型研究等的力度。这可以从根本上推动省级开放大学的应用型发展与特色发展，最终必然提高开放大学系统办学的整体收益。

2.合作伙伴关系将增强开放大学的办学自主性

当前，理论研究者与实践者(如云南开放大学原党委书记陈鲁雁[12]、山西电大原党委书记李全贵[13]等)皆认为省级开放大学缺乏办学自主权，难以调动内部内涵发展的主动性，从而导致其尚未形成核心竞争力，进而导致在高等教育市场竞争中处于劣势地位。在联邦制大学的合作伙伴关系下，国家开放大学、省级开放大学均是相对独立的办学实体，将会增强开放大学办学的自主性，主要体现在以下两个层面。其一是省级开放大学层面，即在开放大学系统的统筹下，省级开放大学一方面可以避免政府过度的控制或干预，保持学校自治与学术自由；另一方面根据省级开放大学的使命及地方经济社会需求与地方特色开设专业，从而从根本上推动应用型发展与特色发展。其二是开放大学系统层面，即在联邦制大学的支撑下，可探索“自愿加入、依规退出”机制，既可以循序渐进地设立或吸纳合适的产业学院、企业学院、实验学院，又可以依规让想独立的学院或开放大学脱离开放大学系统，这可以从根本上动态优化开放大学系统的办学规模，扩大开放大学系统优质共享资源。

3.合作伙伴关系可助力开放大学内涵式发展

张晓、谢静统计分析显示：截至2017年5月，“1+5”试点开放大学开设本科专业38个，涵盖10个学科门类，占本科专业目录门类比为83.35%，但学科门类下专业数量差距较大，均开设与市场密切相关、专业门槛低、投资较少的应用软学科如管理学、文学等，鲜见理学、医学等应用硬学科；在专科专业方面，开设103个专业，占专科目录专业比为13.8%，且50%以上样本大学开设电子商务、市场营销、会计等经管类专业，以及物业管理、建筑工程管理等土木工程类专业。[14]显然，试点开放大学作为开放教育的先行者与代表者在专业结构方面是失衡、同质化的。同时，赵红以牛津大学为例，研究指出：“正是联邦制学院的完整性、综合性和独立性，使得每个学院都得到了良好的发展，实现了特色个性化办学，与此同时，也铸就了联邦制大学自身的辉煌。”[15]由此可见，为实现开放大学发展的多样化、内涵式发展，基于联邦制大学的合作关系，开放大学系统不仅在整体上可以实现优质资源的共享，而且可以遏制开放大学系统办学的同质化，促进各个开放大学内涵式发展、特色化发展。

三、国家开放大学与省级开放大学构建新关系的策略

联邦制大学对于国家开放大学与省级开放大学构建新关系的适切性与现实意义，意味着国家开放大学与省级开放大学之间新关系的构建具有较强的操作性，那么，其新关系构建的具体策略是什么呢？从理论上看，流派纷杂的新制度主义学者共同认为激励行动者的逻辑关键在于：众多的行动者是否达成信念共识，并受到可感知的利益驱动。同时，从牛津大学、加州大学系统等的实践看，联邦制大学系统内或总部与分校之间是建立在信念共识、平等互利、混合式契约管理等基础上的合作伙伴关系。

1.达成信念共识是构建合作伙伴关系的前提

从广义上看，制度是“信念”“组织构成”“规则”的有机集合体。“作为信念的制度”理论的新制度主义代表青木昌彦(AOKI Masahiko)强调，信念的坚定与否决定了制度的稳定或变迁，而共有信念或信念共识产生的关键是看“均衡的概要特征”是否被博弈参与者各方所认同。也就是说，联邦制大学制度下开放大学系统的参与者或利益相关者必须在“概要特征”上达成最大程度的信念共识。

当前，开放大学系统作为政府、国家开放大学、省级开放大学、学习者、教师、用人部门等众多利益相关者的集合，各个利益相关者的关注点与利益存在显著分歧，乃至冲突。同时，政府与开放大学系统、国家开放大学与省级开放大学之间的合作是一种权力或资源不对称的合作，这必然导致诸多方面的矛盾。具体而言，开放大学是办学机构还是实体大学？开放大学是“新型高等学校”，“新”是什么，是应用型高校、学术型高校中的一种，还是与应用型高校、学术型高校都不一样？开放大学系统是多校园大学系统还是多校区大学？开放大学可持续发展的关键是什么？等等。上述问题答案众说纷纭，难以达成共识。同时，长期以来政府与开放大学系统、国家开放大学与省级开放大学之间形成了一种内部行政关系，政府将开放大学系统视为附属机构与办学机构，国家开放大学将省级开放大学视为执行机构与招生服务终端。这种过度干预的关系，非常不符合高等教育普及化时代多元主体参与治理的特征。为此，必须在政府与开放大学系统、国家开放大学与省级开放大学之间达成最大程度的信念共识。

这些信念共识应包括：第一，国家开放大学、省级开放大学必须成为独立办学实体，同时以联邦制大学的模式保持开放大学系统的完整性与实现开放大学系统的自治性。第二，以全纳、开放的核心理念为指导，以弱势群体为开放大学服务核心群体。第三，质量是开放大学群体发展的根本，即全纳教育是高质量的教育公平，优质教育是多数人的优质教育，高质量教育是利益相关者互动的成果。第四，内涵发展或特色发展是实现高等教育系统多元化发展的关键路径，在统筹规划、差异发展、共享互惠等原则的引导下，开放大学群体具有实现内涵发展与特色发展的系统优势与自主空间。这些信念共识是成为合作伙伴关系的前提，是成为新选择下集体行动的先决条件，为复杂的多校区开放大学系统管理奠定坚实的基础。

2.平等互利是构建合作伙伴关系的基础

“作为信念的制度”理论发端于利益政治斗争。简言之，制度是调节利益相关者之间“利益政治斗争”的一种互动关系。这种“互动关系”关键在于构建基于利益联结的“平等”关系。

事实上，政府与开放大学系统、国家开放大学与省级开放大学之间在权力等级、资源分配、发展动机等方面是一种不平等的客观存在，然而互依互存或共生共荣的共同体关系决定了其必须合作。为此，双方必须全力构筑平等互利的关系。

第一，开放大学系统、政府在自治与控制之间找到平衡，即明确双方角色，政府在确立开放教育使命、发展政策规划、资源配置、资助基于社区参与的学术项目等方面扮演掌舵者、服务者等角色；国家开放大学作为开放大学系统的领导者主要扮演政府与开放大学系统之间的缓冲器、政策协调者、公共事务供给者等角色，以此实现开放大学系统的完整、自治。

第二，国家开放大学与省级开放大学之间在集权与分权之间找到平衡。国家开放大学在放权、赋权的前提下，充分利用董事会、监事会、治理委员会、事务委员会等决策、监督、执行机构，积极调动省级开放大学、学习者、育人合作部门等的主动性与创造性；省级开放大学则在“自愿平等、资源共享、相对自主”的原则下，尽力扩大办学自主权，全力培育特色教育项目、特色师资团队、特色产学合作联盟等，不断提升自身核心竞争力与比较优势，最终实现内涵发展与特色发展。与此同时，省级开放大学还必须根据自身使命、发展愿景、地方经济社会需求等，构建链接开放大学系统资源的机制，充分利用各个省级电大、国家开放大学的优质资源，实现区域开放教育的全面发展、均衡发展、高质量发展。

第三，构建扶持与激励机制。扶持与激励机制可调动发展的核心——教师的主动性与创造性。即：“教师、学习者等可以根据个人偏好、地方经济社会文化需求开发地方性课程，并借鉴中国移动‘开发者百万重奖计划’、App收益分享模式(内容提供者与运营机构收益分享比例为7 ∶3)构建内容提供者的扶持与激励机制。”[16]通过构建上述的平等互利的合作伙伴关系，联邦制大学下的参与者或利益相关者之间必然形成平等的命运共同体、互利的价值共同体、可持续的发展联合体。

3.混合式契约管理是合作伙伴关系的路径

“作为信念的制度”理论不但认为制度是行动者与结构之间(具体为开放大学系统与政府之间)、行动者之间(具体为国家开放大学与省级开放大学、省级开放大学之间)的互动关系，而且是“规则”下的“契约关系(诺思)”。依据不完全契约理论，鉴于人的有限理性、信息的不完全性、合作事项的不确定性等，界定明晰产权的成本偏高，故拟定、签订、执行完全契约是不可能的，不完全契约的存在是客观与必然的。契约管理是平等互利的合作伙伴关系具体的实现形式，是构建政府与开放大学系统、国家开放大学与省级开放大学之间合作伙伴关系的关键途径。为此，实施混合式契约管理是构建政府与开放大学系统、国家开放大学与省级开放大学之间合作伙伴关系的有效路径，即：一方面构建基于开放大学系统章程的显性契约管理机制；另一方构建基于信任与承诺的隐性契约管理机制。

在显性契约方面，政府可在国家开放大学、省级开放大学探索公共事业法人机制，亦可在二级学院层面探索公益性社会财团法人机制。前者作为调节政府与开放大学系统之间的缓冲器，避免外界对学术事务的过度干预，以保障具有纯公共品或准公共品特性的开放教育项目的有效供给；后者则鼓励个人资本、社会资本与开放大学系统的合作，有效激励私人收益大于公共收益的开放教育项目的有效供给。具体而言，借鉴联邦制大学的章程契约(如《伦敦大学法》《克莱蒙特联盟章程》等)，明确国家开放大学与省级开放大学之间的权力、责任与义务，以及开放大学与教师、学习者、育人合作部门等之间的权力、义务关系，以此明晰契约清晰部分的关系。

在隐性契约方面，鉴于契约的多主体分割、合作事项产权的成长性、内外环境的变动性等导致契约的不完全或模糊性，政府与开放大学系统、国家开放大学与省级开放大学之间只能基于信任与承诺不断培养合作伙伴关系，进而审时度势界定权责。同时，为有效遏制利益相关者的“搭便车”“逆向授权”“消极作为”等问题，开放大学内部可以通过组织使命、核心价值观、分权决策、基于绩效的团队管理等培育良好的合作伙伴生态系统。

注 释：

① 多校区大学是指将多所原来具有独立法人资格的大学进行实质性合并而成，存在多个校区的、具有单一法人资格的大学，或者少数大学在异地建立教学点或分校而形成的多校区大学。在多校区大学中，大学与分校之间是领导与被领导的关系，或者分校是大学的“主权”的延伸；而多校园大学系统中大学与分校均是独立的实体，二者之间是协调者、合作者的关系。